《成渝经济区区域规划》的行政法治解析

孟大川

《成渝经济区区域规划》的行政法治解析

孟大川

只有充分认识《成渝经济区区域规划》的法律属性，才能尊重其统一性、权威性和确定性。落实《成渝经济区区域规划》，需要解决经济区面临的行政法治问题。实现成渝经济区区域经济一体化，需要法治一体化作保障。需要中央政府统一的法制权威，需要建立区域立法的机构和机制，需要清理和调整川渝地方政府原有区域经济规划文件，需要将城乡统筹改革的制度创新成果法治化。努力构建成渝经济区行政立法机制、行政决策机制、行政执法机制。

成渝经济区；区域行政法制；区域行政法治体制；区域规划

《成渝经济区区域规划》的出台，是国家推动科学发展、加快转变经济发展方式的重要战略部署，对于深入推进西部大开发，发展内陆开放型经济，构建长江上游生态安全屏障，促进成渝两地协调发展，优势互补，承东启西，均衡发展具有重要意义。充分认识《成渝经济区区域规划》的法律属性，解决落实《成渝经济区区域规划》的行政法治的关键问题，努力建构成渝经济区区域法治一体化的行政法治体制，对于促进成渝经济区区域经济健康发展、社会管理和谐协调，改善并保障成渝经济区政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责同样具有重要意义。

一、充分认识《成渝经济区区域规划》的行政法制属性

从行政法学的角度看，成渝经济区区域规划具有以下特征：

(一)《成渝经济区区域规划》行政法制的统一性

法制统一原则是现代法治国家所提倡和遵守的一个重要原则，包括避免法律中的矛盾；法律普遍得到遵守。首先是合宪性原则，即一切法律、法规、规范性文件以及非规范性法律文件的制定，必须符合或者不违背宪法的规定。从国务院《关于成渝经济区区域规划的批复》和发改委通知看，不与宪法及其《城乡规划法》相抵触。其次是下位法的制定必须以上位法作为依据，否则该下位法不具有法律效力。因此，成渝各级政府在制定落实成渝经济区区域规划实施方案的地方性法规、规章以及包括规划在内的规范性文件时，必须严格遵守《成渝经济区区域规划》的规定，不得与国务院批复的《成渝经济区区域规划》相抵触。再次，同一类法律文件、各法律部门之间的规范性法律文件不得相互冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。

(二)《成渝经济区区域规划》行政法制的权威性

没有法制权威就没有秩序。切实维护成渝经济区规划法制的权威，需要成渝各级行政机关严格依规划法制而行政。由于传统的依政策行政的历史惯性，我们可能把批复与规划看成是政策性文件，或者看作是规划的技术性文件，因而忽视规划法制的权威性。而政策具有易变性，法制才具有稳定性。政策可以随着形势的发展变化而随时调整，法律制度则一般不轻易立改废。《城乡规划法》第七条就明确规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改” 。从法制角度上，《成渝经济区区域规划》不仅仅是一个技术文件，有学者对行政规划持“法规命令说”观点。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，具有针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同〔1〕，因此必须维护法规命令的权威性和执行力。

(三)《成渝经济区区域规划》行政法制的确定性

行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法定理由和程序，不得随意变更或撤销和不可争辩力。《成渝经济区区域规划》作为指示性和抽象性的行政规划行为，对于国务院和发改委本身而言，非依法定理由和程序，不得随意改变行政规划行为内容，或就同一事项重新作出行为，即使根据需要对规划进行完善修编，也得由发改委牵头，并及时将实施情况向国务院报告。对于行政相对方的成渝经济区各级政府而言，是法规命令，不得否认行政规划行为的内容或随意改变行为内容，非依法定理由和程序，也不得请求改变该行政规划行为。成渝经济区各级政府必须严格遵守、服从和执行，完整地履行行政规划行为的内容或设定的义务，不得违反或拒绝。否则，就要承担相应的法律后果。

因此，只有充分认识成渝经济区区域规划法制的法律属性，才能尊重其统一性、权威性和确定性，从而自觉维护成渝经济区规划法制的权威，保障成渝经济区的健康发展；才能保障打破各自为政、独立区域经济的行政藩篱，才能改变区域城市同质、产业同构、重复建设、恶性竞争等区域与市场分割现象，才能促进市场机制、区域经济一体化和城乡统筹、综合配套改革。

二、落实《成渝经济区区域规划》需要解决的法治问题

区域经济一体化，需要法治一体化来保障。《成渝经济区区域规划》关于经济发展版图的圈定，并不意味着川渝各地方政府管理辖区及其职权的行政版图的超越，也并未改变川渝各地方政府以地方政府财政为利益核心，以属地管辖、事务管辖、级别管辖为手段等特征的经济活动的行为主体、利益主体和竞争主体的多重身份。要彻底改变政府行为的超强自利性，模式复制性、产业同构性的重复建设和“口水战” 现象，尚需要解决以下行政法治问题。

第一，需要中央政府统一的法制权威

尽管川渝两省市有着难以分割的地理相近、历史相通、人文相亲、经济相融的地缘因素，但两地毕竟属于不同省(市)，地区经济总量和增长速度毕竟仍然是地方政府工作业绩重要的考核标准，地方政府作为经济活动的独立主体，事实上的竞争态势也已经形成。两地在经济、社会、法治、文化等各方面的省情有所不同，其发展程度和城乡统筹改革模式也有差异。要引导和保障川渝各地方政府之间从封闭的“地方行政”走向开放的“区域行政”，从无序的对抗式竞争走向合作性竞争，从自利的行政管理走向互惠的公共行政，迫切需要国家制定成渝经济区相关的法律制度来调整和规范，在区域政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目等相关度高的领域实现法制的一体化，才能打破区域地方政府各自设置的招商优惠政策、各种准入门槛、地方保护性政策等行政藩篱，依法保障区域经济一体化进程中的良性运行。

第二，需要建立区域立法的机制和机构

根据《立法法》规定，在川渝之间，有权制定地方行政规章的仅有四川省、重庆市和成都市政府。但地方行政规章只能在其管辖区域内适用，在其他行政区域内则不具有法律效力，无法适应经济区域一体化的要求。这就需要在国家立法和地方立法之间有一个经济区域层次的立法，即经济区区域协作立法。《立法法》尚未明确授权两个以上地方政府可以联合制定地方性行政规章，在区域协作立法中哪些事项、权限由区域立法机关共同设定、通过什么样的立法程序、由那些立法机关审查通过、以什么样的名义公布实施等尚无法律规定。这就需要建立一套区域行政立法的机制和机构，使区域行政立法既符合国家立法精神，又能克服地方立法弊端，满足特定区域发展需要的法制平台。

第三，需要清理和调整成渝地方政府原有的区域经济规划文件

《成渝经济区区域规划》要求：“重庆、四川两省市人民政府要切实加强对规划实施的组织领导，制定具体的实施方案，明确分工，落实责任，完善机制，推动规划的实施。”川渝两省市政府在制定具体的实施方案时，应当依据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《加强法治政府建设的意见》的要求：建立规范性文件定期清理制度。“市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。”因此，川渝两省市及其所属各下级政府原有的涉及规划的各类规范性文件，也需要来一次清理和调整，才能保障《成渝经济区区域规划》的统一性、权威性和确定性，在此基础上制定的具体实施方案，才具有合法性。

第四，需要将城乡统筹改革的制度创新成果法治化

成渝两地的城乡统筹、综合配套改革，经过几年来的制度创新，有了一系列的政策与制度成果。如成都的城乡规划制度创新、产业布局制度创新、农村产权制度创新、城乡基本公共服务均等化制度创新、城乡户籍制度创新、基层治理制度创新等；重庆的城市资源下乡、乡村规划改革、现代农业产业化、农村集体土地股权化改造等方面，可供成渝经济区甚至全国复制。但成渝两地试验区的改革并未享受当年深圳特区改革的依法授权的法治先行之权，而是从强化政策法治化即由政策肯定到法制建设的逐步法律化的过程。因此，上述改革成果，往往多是以党委政府联合发文、或基层政府或职能部门制定规范性文件予以实施，而很少以市级人大或政府制定地方性法规或规章，因而效力层级较低。所以，应当将成熟经验、政策和制度上升为地方性法规和规章，以避免依靠内部文件搞改革的尴尬，以避免产权交易、土地市场、金融市场等合法性不足的问题，以避免产权纠纷司法裁判因依据不足而不理不审的问题。从而使成渝两地试验区改革获得先行先试法律依据的“尚方宝剑”，使改革者理直气壮地依法全面推进城乡统筹的改革，为国家立法机关提供成熟的具有普遍意义的立、改、废的制度性依据，也为成渝经济区相互借鉴和复制提供更具法制权威的范本。

三、努力建构成渝经济区区域行政法治体制

(一)建立成渝经济区行政立法机制

成渝经济区行政立法机制是指中央立法机关或有立法权的中央政府职能部门或成渝立法机关起草颁布或共同研讨起草并联合颁布制定法律、行政法规、规章和规范性文件的行为机制。这可分为三个层面：一是全国人大及其常委会或国务院根据成渝经济区的立法需要，制定关于成渝经济区的法律或行政法规；二是由国务院相关部委根据成渝经济区的实际或应成渝地方政府或职能厅局的请示而制定部门行政规章；三是川渝成一省两市的人大或政府作为地方立法机关，经过充分协商就共同涉及成渝经济区的有关事项共同研讨起草并联合颁布的地方性法规或地方性规章。为解决地方利益冲突，运用立法手段，创设法律环境，应当是探索区域经济发展，建立政府协调与合作制度的创新路径。

纵观国内外区域经济的实践，有许多可供借鉴的立法经验。从国外看，如德国非常强调区域政策的立法化，曾先后颁布了《联邦区域规划法》等一系列关于区域经济协调的法律法规。英国早在1934年就制订了《特别地区法》。欧盟能形成15国经济和货币一体化，其关键在于所有活动都经过法制程序。即首先建立起立法、司法、行政、议会等超国家性质的机构。〔2〕因此，建议由全国人大制定《中华人民共和国成渝区域经济开发法》或《中华人民共和国成渝区域经济发展合作法》。从国内看，2006年7月，东北三省就签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，这个举动开创了中国区域性立法协作框架的先河，是我国尝试建立的首个区域立法协作框架，有利于预防并解决各行政区域间的立法冲突。〔3〕成渝经济区可以借鉴，并签署《川渝(成)政府立法协作框架协议》，明确合作各方的权利义务条款、行政协议的责任条款和争端解决机制条款等，建立健全政府立法协作的缔约主体、缔约程序、缔约效力和履约机制的公平合理的制度性平台，以便共商立法计划，共享立法资源。建立由川渝(成)两地一市政府分管首长及其法制办组成的川渝(成)行政立法委员会，负责区域共同规章的制定。由行政立法委员会负责制定区域共同规章；负责对规章的分歧做出立法性解释；负责定期清理与区域地方规章相抵触的地方规章和规范性文件；负责对尚无共同规章可循的地方规章冲突进行居中裁决。必须明确，区域共同规章的位阶与效力应当高于省市地方规章，当其地方规章与区域共同规章发生冲突时应当以区域共同规章为准。地域相邻和经济相融的下级地方政府之间也可制定共同的规范性文件，对相关事宜作出规定，规范其地方政府行为，但不得与区域共同规章相抵触。〔4〕

(二)建立成渝经济区行政决策机制

国务院《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，是各级政府依法行政的基本依据，也为建立成渝经济区行政决策机制的法治化提供了路径。在涉及成渝经济区重大问题和共同利益的行政决策中，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”是法治政府建设的基本要求，也是成渝经济区重大决策的科学性、民主性的基本保障。因此，应当从以下方面建立区域行政决策机制：

一是建立区域行政决策的信息发布与交流机制。区域各地方政府在作出重大行政决策时，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，在依法应当公开的范围内和程序下公开行政决策信息，及时将行政决策信息知照区域内或同发展带的相邻政府，以便及时让区域内或同发展带的公众参与决策、听证和监督，其知照的内容包括：区域各方政府决策制定和实施情况；区域各方的决策动态和立法情况，以及对国家法律的实施情况；区域发展中行政法制建设中面临的问题；已确定进行重大决策项目的进展、运行情况和效果的评估结果等。

二是建立区域行政决策的协调与运作机制。区域行政决策的动议应当由川渝(成)行政立法委员会提出，并组织公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等事项的工作，并提请川渝(成)政府首长召开联席会议集体讨论决定，并由行政立法委员会对决策运行进行成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。经济相容的同发展带的市县政府的区域行政决策，依照上述做法分级进行。

三是建立区域行政决策的监督与调处机制。区域内或同发展带的下级地方政府作出的重大行政决策而形成的规范性文件，除依法报送上级政府备案外，还应当报送无管辖权的区域内上一级政府法制机构备案，区域内无管辖权的上一级政府法制机构发现该规范性文件与上位法相抵触或不符合成渝经济区区域规划或相关协议时，应当提请作出行政决策的上级政府责令其纠正。对公民、法人和其他组织提出的合法性审查建议，经审查，对违法的规章和规范性文件，要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。可以在行政协议中约定仲裁机制，或者通过行政首长联席会议，行使决策纠纷或协议纠纷的仲裁职能，对违法决策或违约决策依法进行处理。

(三)建立成渝经济区行政执法机制

广义的行政执法，就是行政机关贯彻执行法律、法规的行为。从这个角度出发，建立成渝经济区行政执法机制，应当包括经济区域内的市场准入、市场标准、市场管理、市场服务的行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制、行政确认、行政调解与行政仲裁等一系列具体行政行为。在有了经济区统一的执法依据、执法程序、执法标准后，对行政执法实行统一的非歧视原则、透明原则和公平原则，并由川渝(成)政府执法部门依系统签署执法协作协议，建立执法联系，广泛开展执法协作，从而消除各种政策壁垒，摒弃地方行政保护，营造开放式的执法环境，建立统一的市场规则和公平的执法准则。

〔1〕高思大.行政计划与行政诉讼[A].司法研究年报.第十三辑(下)[C].台北：台湾“司法院”印行,1992.1271—1274；王蒲坚.论行政计划[J].法学丛刊,2002，(4).

〔2〕宣文俊. 关于长江三角洲地区经济发展中的法律问题思考[J].社会科学，2005，(1).

〔3〕何勇.东北三省明年将开展交通联合执法[N].人民日报，2009-12-03.

〔4〕王春业.论经济区域内行政立法一体化及其路径选择[J].中南民族大学学报，2009，(6).

〔责任编辑：刘彦武〕

D922.11

A

1008-9187-(2012)03-0072-04

孟大川，中共成都市委党校法学教研部教授，四川 成都 610110。