海口城乡一体化存在的问题与对策研究

孟 颖

目前我国已经进入“以城带乡、以工促农”的城乡一体化新阶段。海南作为欠发达地区，与全国相比，城乡一体化程度相对较低。国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确提出要加快推进海南城乡一体化，海口作为海南的省会中心城市，有条件、有要求率先实现城乡一体化，为全省率先探索走出一条新型城乡一体化的路子。

一、海口城乡一体化存在的突出问题

（一）城乡发展差距逐步拉大

从城乡发展看，一是城乡发展差距大，十个中心镇的生产总值不及全市的1/10，GDP主要增量来自市区及相对独立的开发园区；二是海口市城乡居民收入尽管在海南有一定优势，但相比开展统筹城乡综合配套改革较早的成都等地而言，无论在总量，还是在缩小城乡收入差距上都还有较大的提升空间；另一方面，十个中心镇内部发展也极不平衡。主要表现在，一是经济增长的速度差异很大。2006-2010年，经济增长最快的为红旗镇和永兴镇，增幅分别达到了63.2%和52.2%，而经济增长最为缓慢的龙塘镇和三门坡镇，增幅分别仅为20%和23%。二是中心镇的农民人均纯收入差异很大，收入最高的新坡镇约为6900元，收入最低的旧州镇仅为3888元，相差3000多元。

（二）产业基础薄弱，产业关联度不高

第一，农业现代化水平低，农民增收乏力。海口农业从业人员比重占全社会从业人员比重58.6%，高出全国平均水平（35.6%）约35个百分点。农产品加工运销仍是瓶颈，出岛运输流通损失率超过20%。第二，工业化水平低，“以工哺农”能力有限。2011年工业增加值占比仅为25%，在全国省会城市和直辖市中排名倒数第1。第三，传统服务业比重过大，综合竞争力不强。2011年海口传统服务业占比64%，比全国平均水平（41.92%）高22个百分点。

（三）城镇化实际水平偏低，“以城带乡”空间狭小

2011年，按常住人口算，海口城镇化率已达74%。按户籍人口统计，海口2010年的城镇化率为60.29%。但考虑到2003年琼山并入海口，2004年大部分农垦人口计入城镇，海口实际城镇化率并不高。由于海口主城区面积比较小，“以城带乡”的空间不大。据统计，海口主城区只有98平方公里，在所有省会城市和直辖市建成区面积中排名倒数第2。

（四）农村基础设施薄弱，难吸引外来投资

各乡镇基础设施建设严重滞后，电网和水利设施等基础设施总体水平很难适应新形势下经济发展的需要，主要表现在：一是镇区公共设施年久失修，镇容镇貌破旧，污水和垃圾处理等设施仍不完善，环境卫生差，公共服务水平低；二是道路交通条件滞后，无法适应现代物流运输需要。三是农田水利设施陈旧，作为农业发展首要保障的农田水利设施目前却处于较为落后的状况。

（五）土地集约利用程度偏低，建设用地缺口大

在目前的经济形势下，项目落地需要有建设用地予以保障。由于建设用地主要集中在主城区，各乡镇原先没有相应的土地储备、集体用地短期内无法盘活、市里用地指标也没能倾斜落实等原因，目前各城镇建设用地严重匮乏。如琼山区土地面积141万亩，建设用地面积才18万亩，仅占全区土地面积的12.8%，而建设用地主要集中于主城区，由此可见乡镇建设用地状况的严峻性。很多乡镇的城乡规划和土地规划存在脱钩，规划的发展区域因无相应用地指标而无法实施建设。

（六）城乡布局不尽合理，缺少城乡整体发展规划

城市经济和农村经济在发展上各自为政、自成体系，尚未形成城乡统筹发展的总体规划和指标体系。部门之间、乡镇之间协调性差，缺乏必要的规划控制手段；城市、小城镇和康居工程缺乏统一规划，不重视社会投资的整体效益，指导工作上缺乏依据，落实工作上缺乏连续性。由于整体规划不健全，一些具体的发展规划和建设规划难配套，城市特色不突出。

二、海口城乡一体化的对策建议

（一）坚持规划先行，引领城乡一体化有序推进

规划水平直接决定城乡一体化建设的效率和水平，科学规划是指导和引领城乡统筹发展的基础和龙头。我们坚持着眼长远、立足当前、适度超前的原则，着力提高城乡一体化规划的系统性、科学性和针对性。结合外地经验和海口实际，高标准制定海口城乡一体化规划。建立城乡一体、全域覆盖、层次分明、多规合一的科学规划体系和完备的监督约束机制，以高水平的规划统筹城乡发展，统筹空间、资源配置，保障城乡一体化与城镇化各项工作的有效推进。全市各级各部门要牢固树立“规划就是城市宪法”的理念，认真履行职责，切实加强对规划实施的监管，严肃查处各类违法违规行为，确保规划的约束力和执行力。要突出功能完善，增强中小城镇吸纳能力。

（二）突出产业带动，促进农民就业

产业发展才能带动就业，从而为提高城乡居民收入奠定基础。海口城乡一体化要注重产业带动，培育优势特色产业发展。第一，优先发展现代服务业，优化城市产业空间，提升海口服务功能；第二，引导工业集中集聚发展，推进新型工业化。加快实施一批重大产业项目，依托重大项目，引入先进经营理念，调整优化镇域经济结构，延长加粗产业链，扩大镇域经济规模；第三，大力发展特色农业，实现“一镇一品”或“多镇一品”，打造若干个镇域产业集群，大力发展都市型农业，探索建立“协会+基地+农户+订单”、“公司+基地+农户+订单”等农业产业化经营模式。引导农民更多地参与到大企业、大项目和新兴服务业中，向二、三产业有序转移。对农民进行适用技能培训和创业培训，不断拓展就业空间。进一步完善就业服务体系，搭建信息对称平台，强化与用工单位的协作，促进镇域居民就地就近实现就业。

（三）加快推进城镇化，提升镇域经济实力

城镇是带动农村发展的有效载体。加快推进城镇化，有利于加快海口城乡一体化进程。按照《中共海口市委关于加快镇域经济发展的决定》的要求，将海口周边乡镇打造成为海口的卫星城，推进镇、村旅游化改造，打造绿色乡镇。一是将纳入主城区的6个乡镇在规划、建设、管理上严格执行主城区标准；二是加快10个中心镇扩容提质，扩大镇墟规模，打造卫星城；三是重点建设一批风格各异的特色小镇。为此，政府要加大城镇化的基础设施投入力度，彻底改善乡镇投资环境，鼓励企业、尤其是中小企业参与小城镇建设。

（四）加快户籍制度改革，推进城乡基本公共服务均等化

推进城乡一体化需要让全体城乡居民共享经济发展带动的成果，为此，必须加快户籍制度改革，推进城乡基本公共服务均等化。第一，建立有利于劳动力自由流动的户籍制度，尽快实现小城镇户籍对本市农民全面放开。合理有序地引导人口流向，推动劳动力要素自由流动；第二，按照全市居民共享城镇化发展成果和城乡户籍制度一体化的要求，争取提前2年在全省率先实现义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等制度统一、水平大致相当的城乡基本公共服务一体化。

（五）创新农村土地利用方式，为经济发展创造空间

由于海口城区面积较小，城乡一体化过程中受土地制约较为严重，为此，必须创新农村土地利用方式，为经济发展创造空间。第一，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点。在确保耕地面积不减少的情况下，通过城乡建设用地增减挂钩转移到城镇，缓解城镇建设用地不足；第二，创新土地集约利用模式。注重盘活土地存量，优化土地利用结构，探索节约集约用地的新模式；第三，探索实行农村土地股份合作制，逐步完善农村土地市场流转体系，在确保农民获得财产性收入的前提下推动土地适度规模经营。

［1］2011年海口统计年鉴.北京,中国统计出版社.