新型城镇化发展的路径探索

2012-12-22马振涛

新东方 2012年6期

马振涛

国家“十二五”规划中明确提出要“积极稳妥推进城镇化”。城镇化是我国经济社会发展的战略选择，是扩内需、调结构、转方式的关键之举，也是破除城乡二元结构，带动区域协调发展的重要途径，更是欠发达地区实现赶超的又一次重大机遇。正如温家宝总理在2012年政府工作报告中指出的，“城镇化率超过50%，这是中国社会结构的一个历史性变化”。我国城镇化发展正进入一个关键阶段，未来5-15年每年会有1000多万农村人口进入城镇。这个过程能否顺利，将直接决定着我国现代化大目标，关系着我国公平可持续的大战略。

城镇化存在很多共性，但城镇化的道路却各不相同。我们走不起“美国式”自由放任的城镇化路子，也要极力避免“拉美式”城镇化陷阱。未来要走出一条具有中国特色的城镇化道路，必须按照科学发展观的要求，以人的城镇化为核心，实现城镇化布局合理、产业配套、设施完善、特色突出的目标。在这个过程中，要充分估计城镇化过程中面临的矛盾和问题，突出体制机制创新的强大动力作用。既要从战略层面做好“顶层设计”，也有必要通过地方试点“投石问路”。在此，结合海口市新型城镇化发展的路径选择，谈几点认识。

一、海口未来发展的出路在于城镇化

海口市是海南省着力打造的省会中心城市，也是国际旅游岛建设的关键所在。国务院作出推进海南国际旅游岛建设的重大战略部署后，海口市经济社会开始加速发展，在优化产业结构、增加农民收入、提高城乡基本公共服务和基础设施水平、发展特色小城镇方面取得了一定的进展。但由于建省晚，历史欠账多等客观原因，海口市城乡二元结构的问题较为突出。主要表现为：城乡差距大、产业基础薄弱、农业组织化水平不高、城镇和产业发展空间有限、镇域经济发展滞后等。目前海口市面积有2304.84平方公里，城镇面积只有98平方公里，这里集中了大量的人流、车流和物流和主要新增经济产值，而占土地面积90%以上的23个乡镇的经济总量不到全市经济总量的8%。城镇化进程滞后，城镇化发展水平低，中心城市发展空间小，成为当前制约海口服务业发展、消费需求不足和农村剩余劳动力转移的主要因素。

海口作为省会中心城市，抓住国际旅游岛建设和我国进入消费型社会的历史机遇，实现跨越式发展，必须按照科学发展观的要求，走出一条以城镇化为主线的发展道路。这既是解决城乡发展不平衡不协调的重大变革，也是提升城乡资源价值空间，做强做优省会中心城市的现实选择。

二、构建城镇化体系的主要任务

以“布局合理、产业配套、设施完善、特色突出”为主要目标，明确构建海口城镇化体系的主要任务。

（一）实现主城区、中心镇、小城镇与农村社区的合理布局

利用有限的土地面积进行合理布局，体现集约发展理念，是决定城镇化发展的关键。回顾以往中国的城镇化道路，曾出现过是发展大城市还是建设中小城市的战略上的摇摆。由于市场化资源配置的集聚效应，导致人口多流向大城市，小城镇人口占比呈逐年递减的趋势。中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。下一步怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，有重点地发展小城镇，是一项紧迫的课题。

从海口的现实情况看，考虑到既要合理规避城市中心区迅速发展带来的“大城市病”，又要想方设法有效带动城市周边广大城镇和农村的发展。同时，还要结合海口自身特色，打造旅游风情小镇。因此要以“做优主城区、做强中心镇、做特小城镇、做实农村社区”为目标，以统一规划布局、统一土地利用、统一产业发展、统一基础设施、统一生态保护、统一社会政策为手段，合理规划城镇空间布局，到2020年形成主城区、中心镇、特色风情旅游小镇、农村社区协调、互动发展的城镇化新格局。随着中心镇建设的推进和成熟，最终的城镇化布局将由现在的23个建制镇压缩到10个左右，部分离城区较近的乡镇“撤镇设区”；探索发展多种形式的风情旅游小城镇；稳步推进新型农村社区建设，从而最终形成“主城区、中心镇、小城镇与农村社区”的合理布局。

（二）建立三次产业与城镇化的互动发展机制

城镇化需要产业发展作支撑，城镇也是振兴产业的大平台。大量人口进入城市，首先面临的就是吃饭和就业问题。解决就业之道，根本要靠培育壮大产业。拉美、南亚等一些国家之所以在发展过程中出现反复甚至停滞，很重要的一个原因就是城镇化过程中产业发展没有跟进，出现了大量城市贫民等社会问题。

不合理的产业结构和就业结构，已经成为制约海口城镇化发展的重要障碍。海口市2010年一、二、三产结构比例分别为7.45%、24.11%、68.44%。服务业占比高,但多为传统服务业；二产占比低，在全国省会城市中排名最末位；农业产值占比尽管不高，但从业人员比重却占全社会的58.6%，比全国（35.6%）高约23个百分点。为此，在城镇化下一步发展过程中要把以产兴城、产城互动作为重要基础和前提，建立三次产业与城镇化互动的发展机制。在中心城区优先发展现代服务业；在城区和产业园区大力发展以高新技术为支撑的新型工业；在中心城镇和小城镇，结合地方产业特色，利用比较优势，大力发展旅游型城镇、农业型城镇、商贸型城镇和工业型城镇；在农村，以生态文明型农村社区为目标，重在发挥其生态功能。

产业的发展，对于后发展地区而言，最有力的抓手靠项目。海口目前仍处在抓投资、上项目的重要阶段。根据城镇化产业发展的需要，海口市也在项目引进结构上进行相应调整。如有的乡镇大力引进技术密集和资金密集型产业，有的乡镇则借助旅游资源优势，引进大的旅游项目；还有的农业重点镇，在利用国家土地整治项目上有所侧重，意在避免项目引进的盲目性，实现重点项目与城镇发展规划的对接。

（三）改善城镇化的基础设施

基础设施建设投入滞后，已成为当前城镇化过程中面临的主要矛盾。“重面子轻里子”“重地上轻底下”，在中小城市和小城镇表现的尤为突出。城市缺水、管网设置混乱、垃圾处理不配套、排水排污管道不分等现象还大面积存在。多年来我们依靠低成本扩展模式产生的城镇化，弊端正在显露。推进新型城镇化建设，必须坚持基础设施建设先行，以此完善城镇服务功能，提高城镇综合承载力。

在海口市的城镇发展规划中，应按照统筹布局、互联互通、环境友好、适度超前的原则，科学构筑城乡一体化的交通、水、电、气、通讯和环保六大网络。加快旧城基础设施改造和新片区基础设施建设，重点完善城区交通网，建设城镇综合交通枢纽，构建“城镇半小时生活圈”交通基础设施；不断提高城镇防灾减灾能力，加强城镇基础设施和公共服务设施，满足居民日益增长的生产、生活需要。

（四）打造城镇化的突出特色

城镇化建设没有一定之规，在符合发展规律的前提下，要做到因地制宜，做出特色，避免“千城一面”。保持良好的生态环境是海口的最大资本和生命线，也是海口城镇化发展的突出特色。为此，要按照城镇化的新格局，突出生态特色，着力建设低碳城市、绿色乡镇和田园社区，走出一条具有特色的环境友好型、资源节约型城镇生态化之路，努力把海口打造成“宜居、宜业、宜学、宜游”的品位之城。

三、发挥体制机制创新的保障作用

三十多年来的城镇化快速发展与体制创新密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。今后一段时期推进城镇化发展，要以体制机制创新为动力，为促进城镇化健康发展提供制度保障。海口市在推进城镇化过程中，可在一些具有全局意义的体制机制改革方面有所突破。

（一）完善城乡平等的要素交换关系

发展城镇化，关键在于解决“钱从哪里来，人往何处去，地由谁来种”三大问题，实际上涉及土地、资本、劳动力等要素市场改革。国家“十二五”规划纲要明确提出“逐步建立城乡统一建设用地市场”的改革方向。海口在土地制度创新方面，正在结合国土资源部关于支持海南国际旅游岛建设的20项政策精神的要求，以土地股份合作制为依托，逐步完善农村土地市场流转体系，在确保农民获得财产性收入的前提下推动土地适度规模经营。实现城市建设用地与农村集体建设用地“同价、同权、同收益”。

（二）探索农业组织化体制机制建设

城镇化推进要与新农村建设同步。当前，我国农业发展主要面临着“小生产与大市场矛盾”以及农业劳动力日渐不足等问题，亟待通过体制机制创新，促进农业生产实现组织化、规模化和专业化，从而适应全社会对农产品需求总量的增加和需求结构的升级。海口热带农业资源丰富，水果、冬季瓜菜、胡椒、橡胶、花卉等经济作物以及畜牧业、水产业、种子产业都较为发达，大户、农业合作社、专业协会、农业龙头企业等市场主体较多，初步具备开展农业组织化体制机制探索的条件。

（三）推动基层治理机制改革

群众的首创是改革的力量源泉。海口民风淳朴、基层党组织工作基础好，且村镇形态和居民构成与成都较为类似，应借鉴成都经验，在海口开展农村基础治理机制改革实验，逐步推行以村党支部为领导机构、村民议事会为议事机构、村委会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的新型村级管理模式；围绕自我管理、自我教育、自我服务开展社区自治；培育社会公益组织，鼓励更多社会公益组织，采用更加科学、专业和低成本的方法，积极参与公益服务。