中国红十字会信任危机背后的管理体制根源

杨红星，郑红艳

(北方民族大学 a.社科部;b.生科院，银川 750021)

中国红十字会信任危机背后的管理体制根源

杨红星a，郑红艳b

(北方民族大学 a.社科部;b.生科院，银川 750021)

中国红十字会的信任危机使红十字会的生存和发展面临严峻的挑战，破解这一难题需要全方位的思考和努力，其中，管理体制的错位是当下红十字会信任危机频现的一个重要根源。虽然红十字会为之已做出诸多重要探索，但距离理顺体制、还原其社团本色、使其公开透明地运行之目标还任重道远。

红十字会;信任危机;管理体制

红十字会与联合国、奥委会并称世界三大国际组织。但与联合国、奥委会的妇孺皆知相比，国人对红十字会的认知度相对较低。2011年沸沸扬扬的“郭美美事件”把中国红十字会推上了社会舆论的风口浪尖，在公众的质疑声浪中，红十字会遭遇到了近年来最严重的信任危机。“郭美美事件”挫伤了包括红十字会在内的慈善组织的公信力，使其募捐救助工作遭遇严重困境，据统计，“郭美美事件”后，6－8月公众通过慈善组织进行的捐赠总额为8.4亿元，比3－5月的62.6亿元下降86.6%。［1］虽然“郭美美事件”表面上看已经尘埃落定，但留给我们的思考却刚刚开始。对于大多数民众而言，对于危机事件中红十字会的现实认知，更多的是出于感性和情绪，而较少有理性的思索和关怀。对于一个饱经历史沧桑，具有国际性特征而又身处社会转型加速期的人道救助团体而言，剖析其信任危机背后的深层次原因绝非易事，本文试图从管理体制的视角，对此略作管窥，不当之处敬请方家指正。

一、红十字会管理体制的严重错位

中国红十字会是国际红十字大家庭中的一员，始建于日俄战争中的1904年，历史悠久，成绩卓著。中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。可见，红十字会本质上是一个社团组织，具有社会性、公益性和民间性，因此红十字会的管理理应体现出社会力量和民众的广泛参与和监督，在阳光下公开透明地运行。但现实中，这样一个具有久远传承和深厚历史积淀的社团长期存在着管理体制严重错位的问题，而且，这样的问题直至今日仍未得到完满解决。

新中国建立伊始，出于巩固政权和安定社会的需要，政府对旧社会遗留下来的林林总总的慈善机构进行了全面整改，其中绝大多数都以“封建组织”、“反动组织”和“宗教性组织”的名义而取缔，红十字会是为数不多的得以继续延承的社会团体，但彼时的红十字会却在特殊的背景下被赋予了不同以往的身份内涵，1950年改组后的红十字会成为“中央政府领导下的人民卫生救护团体”，隶属卫生部，成为其下辖的一个业务机构。［2］红十字会基本上已经迷失了自我。当然，在当时的国际国内大环境下，这样的情况具有一定的合理性和必要性。

但红十字会的社团本性和民间特征并没有在之后的历史演进中得到逐步的彰显，虽然在主管部门和隶属关系上有所变更，但都是体制内的变化，红十字会基本没有改变政府职能部门的身份界定。红十字会在组织体制上曾直属于政务院政务法制工作委员会，后又先后改为由内务部和卫生部指导联系。再之后又经过了合并、撤销、复建等过程，逐渐演变成为依附或挂靠于卫生行政部门。在很长一段时间内，中国大地上的红十字会被看作是卫生系统的一个机构，主业即是医疗卫生工作。在广大民众心中，这种观念根深蒂固，直到今天，这种错误认识在部分人中依然挥之不去。这是对红十字会的严重误读，误读的根源即在于错位的管理体制。可以说，在1993年《红十字会法》颁布之前，我国红十字事业已经部分偏离了国际红十字运动“人道、公正、中立、独立、志愿、统一及普遍”的七项基本准则，不利于红十字会以更灵活的方式配合政府开展民间外交，加强国际合作与交流，不利于树立我国在国际社会的良好形象。更重要的是，这种错位的管理体制难以适应经济市场化、政府小型化、社会多元化，以及公民意识觉醒对中国红十字会提出的全新的要求，以至在变化多端的社会转型大潮中难以应对各种突发事件，造成信任危机频现。

到20世纪90年代中期，《红十字会法》颁行后，在开始寻找红十字会本色特征的进程中，全国范围内红十字会机构的体制主要有四种状况:一种是和政府各部门并列的独立机构，这一种为数很少;第二种是挂靠在卫生行政部门，但日常工作、业务活动基本上独立开展，人、财、物自主管理，卫生部门仅在某些方面代管。有相当一部分红十字会属于这种情况。第三种是红十字会机构附设或隶属于卫生部门，类似卫生部门的一个处(科、股)室或直属单位，人、财、物、工作计划、重大活动均由卫生行政部门决定，这种情况为数不少。［3］第四种情况为“挂牌型”，这种红十字会机构实际上是虚设机构，由各级政府办公室发函成立，仅挂牌而已，基本上没有什么活动。［4］这种虚设模式，客观上给人一种红十字会可有可无的印象，不利于红十字会事业的健康发展。应该说，在这四种形式中，第一种独立机构的出现是一个可喜的现象，虽然数量不多，但至少证明随着红十字事业的发展，特别是《红十字会法》颁布以后，个别地区的相关领导已经认识到红十字会工作的重要性，开始单独建制。这体现了红十字组织体制发展进步的趋势。但从几种红十字会机构体制的现实比例分布来看，理顺体制工作确实显得任重而道远。

二、理顺管理体制的目标及进程

首先我们了解一下“管理体制”这一概念的内涵。所谓管理，“就是通过计划、组织和控制等一系列的活动，合理配置组织内部的各种资源，以达到组织既定目标的过程”。可见，管理是一个动态的过程，因此我们可以把“管理体制”理解为在这一动态过程中所形成的组织体系和制度。红十字会的管理体制是红十字运动发展过程中所形成的特定的组织体系和制度，管理体制关系和决定着红十字运动发展的态势、路径、节奏甚至是方向和结果，对于红十字会来说至关重要。

理顺红十字会管理体制，“就是将县级以上红十字会机构从原来由各级卫生部门代管，改由各级政府领导联系，使其真正成为能够独立自主开展工作、充满生机与活力、密切联系群众、符合自身特点的人道主义社会救助团体，在社会生活中发挥符合红十字会宗旨的作用，成为政府人道主义工作的助手。”［5］换句话讲，理顺管理体制的目标就是要改变上述的体制错位问题，还原其社团本色，使其按照自我合理和适当的运行机制有序运行。为达到这样一个目标，我国红十字会适应社会发展进行了一系列的变革。

早在1988年，总会即提出要“明确红十字地位，恰当地解决红十字会体制问题”。总会认识到“任何一个行政主管部门单独领导红十字会都难以全面协调红十字会工作”。［6］但此项工作真正提上日程是在1993年《红十字会法》颁布实施后。

《红十字会法》的颁布实施使我国红十字事业逐步走上法制化轨道，为理顺管理体制提供了法律依据。根据该法，红十字会要实现两个重要转变:一是性质任务，即从“人民卫生救护团体”转变为“从事人道主义工作的社会救助团体”;二是组织体制的转变，即从依附、挂靠于卫生行政部门转变为单独建制，独立自主地开展工作。其实，“两个转变”的核心问题即是理顺红十字会的管理体制。由此，理顺工作进入正式实施阶段。从1994年4月开始，理顺工作拉开序幕。1995年4月，总会六届二次理事会提出要在1999年红会“七大”召开前实现全国省级、计划单列市、省会城市红十字会机构单独建制。但由于诸种原因直到1998年初，“全国绝大部分地方仍没有建立起机构独立的红十字组织”，全国仅有1/3的省级红十字会和1/4的计划单列市、省会城市红十字会以及1/5的地级、1/15的县级红十字会实现了独立建制或单独设置，［7］由此可见这一工作的艰巨性。

1995年3月25日，中央机构编制委员会印发了《中国红十字会总会机构改革方案》，明确中国红十字会是中央和国务院直接管理的18个社团之一，挂靠卫生部。这项改革在理顺管理体制方面迈出了重要一步，可以说“具有历史性的突破”。但由于种种原因，“这一改革方案直到1998年3月新任常务副会长兼党组书记王立忠到任后才开始组织实施，到 1999 年 4月才‘尘埃落定’。”［8］

1999年是中国红十字会理顺管理体制工作中重要的一年，在这一年除了完成了上述机构和人事制度的改革外，最关键的是，12月29日，经中央编委批准，“中国红十字会总会由‘卫生部代管’改由国务院领导联系，其机关党的工作由中央国家机关工委领导、干部按中组部有关规定进行管理、经费列国管局。”［9］由此，总会的管理体制理顺，这是继《红十字会法》颁布后又一重大事件。经过第六届理事会(1994－1999)5年的努力，总会终于完成了理顺管理体制的目标。这有力推动了理顺省级红十字会管理体制的工作。到2001年2月，已有北京、天津、内蒙古等16个省(自治区、直辖市)红十字会理顺了管理体制，而吉林省更是先人一步，其所属地(市)级红十字会的管理体制已全部理顺。截至2002年10月，全国已有29个省级红十字会理顺了管理体制。

体制理顺工作是一项综合性的系统工程，与政府的机构改革与社会管理创新密切相关，需要相关部门的协力配合和全社会的积极支持，这也决定了红十字会体制理顺工作的任重道远。在看到成绩的同时，不能否认，时至今日，红十字会管理体制仍处于半理顺状态，据统计，截至2010年9月，全国334个地市级红十字会中已有321个完成改制，理顺率达到96.1%;全国2860个县区级红十字会中有1528个理顺了管理体制，理顺率达到53.4%。［10］处在体制半理顺状态的中国红十字会在急剧变迁的社会激流中一旦遇到礁石险滩，难免呈现出手忙脚乱、忙中出错的现象，也难免在日益多元化和透明化的舆论氛围中出现纰漏和误读，“郭美美事件”即是一例。

三、对现阶段理顺管理体制工作的思考

“理顺红十字会管理体制是做好红十字会工作的组织保证和必要条件。”实践也充分证明，体制的理顺，为红十字会全面依法履行职责提供了组织保障;政府协调、支持、资助、保障、监督红十字会工作的力度明显加大;减少了办事层次，工作效率提高，自身建设加强;能够及时了解掌握中央精神，有利于发挥助手作用，改善社会形象。具体说来，管理体制理顺后，首先确立了各级红十字会在当地社会生活中应有的地位。这样，不仅有利于各级红十字会根据《红十字会法》独立自主地开展工作，而且能更好地发挥红十字会作为政府助手的作用。其次，改善了红十字会的工作条件，增加了必要的编制和经费，工作人员、办公场所等问题都在陆续解决。再次，增强了红十字会干部的使命感和责任感，激发了干部的潜能，调动了群体的积极性、创造性和参与、监督的热情。概括起来说，最主要的是，开始逐步复原红十字会的本质特征，并为发展红十字事业提供良性的外部环境。有了这个环境，红十字会就能发挥比过去更好的作用。

虽然说，红十字会理顺管理体制工作取得了可喜的成绩，但仍应保持清醒的头脑和冷静的思考。自建国以来红十字会严重错位的管理体制所造成的惯性和影响在很多地区已经深入社会机体的深处，在思想、理念和发展模式上存在着一定的滑行惯性，不可能随着各级红十字会管理体制在组织结构上的基本理顺就立刻复位，因此我们要认识到这一过程的长期性。再有，理顺体制的过程从有关部门的政策和文件上到具体落实到实践当中，涉及到一个是否执行和能否顺利执行以及执行力度强弱等问题，这又涉及到全社会的协同配合。这是一项全社会的综合性系统工程，需要政府的支持和引导，需要全社会的认可和积极参与。我们不希望《红十字会法》在现实中的尴尬处境再次上演，虽然此法已颁行多年，但细心的人们仍然会发现，现实生活中滥用和误用红十字标志的情况却屡见不鲜。需要说明的是，改革开放以来红十字会自身的体制理顺工作也存在着有待完善之处，特别是在社会加速转型的背景下，在提倡创新社会管理的语境中，红十字会应该在遵循自身组织特性和国际惯例的基础上，与时俱进，探索新形势下充满生机活力的管理体制。

现实中遭遇的“郭美美事件”，所折射出的正是转型社会中面临转型的红十字会组织在开放的网络舆论中暴露出的现实问题，这个现实问题其中一个重要的症结即存在于红十字会的管理体制，管理体制错位所遗留的严重后果使红十字会在现实中不能自由地在社会空间中发挥其社团机制作用，不能在开放和谐的氛围中完全“通风透光”地驾驭社会互动并接受社会监督，从而面对突发事件，无法从容应对，出现公众信任危机。因此，加快理顺管理体制是促使红十字事业更上一层楼的关键。“郭美美事件”中所涉及的商业系统红十字会属于行业红十字会，根据《红十字会法》，“全国性行业根据需要可以建立行业红十字会。”而中国红十字会总会对行业红十字会的管理，则是一种业务指导关系，而非垂直管理关系，不参与其干部任免，也未拨给工作经费。商业系统红十字会的主管部门是商业联合会，而总会对于商业系统红十字会的业务指导，从目前来看则“缺乏有效约束，完全流于形式”。［11］正是这种体制上的漏洞和制度上的缺失导致危机事件的发生。“郭美美事件”让我们看到红十字会除了要理顺外部体制关系(与政府及政府职能部门)，还要进一步深化内部体制管理(总会与各地方红会及行业红会)。这说明管理体制理顺工作在现实执行中的滞后性以及体制理顺中仍存在诸多亟待解决的问题，这需要红十字会组织正视和认真应对，需要红十字会博爱中人和全社会的有识之士迎难而上，依靠社会力量，发挥群体智慧，适应社会变迁，遵循社会规律，解决红十字会乃至转型中国慈善公益事业的这一难题。同时也希望随着社会的进步和发展，中国红十字组织以全新的姿态和饱满的热情赢得社会的尊重和拥戴，为人道博爱事业贡献力量。

［1］全国慈善组织受捐额剧降近九成［N］.京华时报，2011－8－26.

［2］郑功成.当代中国慈善事业［M］.北京:人民出版社，2003:130.

［3］张立明.走出襁褓天地宽——浅议红十字会机构独立的必然性［N］.中国红十字报，1994－4－29.

［4］陈跃进.红十字会机构设置的一点思考［N］.中国红十字报，1995－11－24.

［5］中国红十字年鉴编辑部.中国红十字年鉴·2005/2006［M］.北京:台海出版社，2007:288－289.

［6］中国红十字会总会.中国红十字会历史资料选编(1950－2004)［M］.北京:民族出版社，2005:189.

［7］杜海岚.实施红十字会法:为何举步维艰［N］.中国红十字报，1998－1－16.

［8］池子华，杨国堂.百年红十字［M］.合肥:安徽人民出版社，2003:417.

［9］中国红十字年鉴编辑部.中国红十字年鉴·2004/2005(创刊号)［M］.北京:台海出版社，2006:212.

［10］红十字会改革12年，管理体制“半理顺”［N］.21世纪经济报道，2011－7－5.

［11］红十字会朦胧之祸:业务庞杂运作神秘［N］.新世纪，2011－7－4.

D630

A

1002－7408(2012)020－0008－03

教育部人文社会科学研究青年基金项目“国家与社会的互动:新中国成立初期中国红十字会研究”(10YJC770103);宁夏高等学校科学研究项目“宁夏红十字慈善事业与社会变迁”(2011JY011);北方民族大学自主科研基金项目“红十字慈善事业与和谐社会构建”(2011ZQY014)，本文同时受到北方民族大学博士科研启动经费资助。

杨红星(1976－)，男，河北抚宁人，历史学博士，北方民族大学社科部讲师，研究方向:社会组织与慈善事业;郑红艳(1979－)，女，内蒙古赤峰人，北方民族大学生科院助教，研究方向:教育学。

［责任编辑:黎 峰］