关于科学立法的几个层次

□ 周 俐 闫鹏涛

立法执法司法

关于科学立法的几个层次

□ 周 俐 闫鹏涛

科学立法是一项系统全面的工作，不仅要理念先行、制度保障、技术落实，更要认识科学立法在扎扎实实履行人大法定职责、用好现有体制内存量改革空间方面的基础性意义。唯有此，才能切实提高立法的科学化水平。

党的十七大报告提出：要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上也强调：完善中国特色社会主义法律体系，必须继续深入推进科学立法、民主立法，这不仅是人民当家作主的重要体现，也是提高立法质量的重要途径。可见，推进科学立法已成为完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。但何为科学立法，如何科学立法，长期以来一直缺乏较为系统全面的研究，以致在实践中常将立法技术水平的高低作为衡量立法科学化程度的唯一标准，影响立法科学化水平的进一步提高。本文即从厘清“科学立法”概念入手，从立法理念、立法制度、立法技术三个层面对科学立法进行分析，为提高立法科学水平提供认识上的借鉴。

一、科学立法的概念

关于科学立法，目前较多的认识是：在立法过程中遵循法规所调整的社会关系的客观规律和立法工作本身的规律。这种认识强调科学立法的关键就是遵循规律，但在如何发现规律、发现何种规律、又如何遵循规律方面并没有深入研究，应用于实践，显然原则性较强而操作性不够。这就要求我们有必要对科学立法进行更为深入细致的认识，以增强其对立法实践的指导作用。

笔者认为认识“科学立法”首先要认识何为“科学”。“科学”（Science）一词源自拉丁语“Scientia”,即“知识”和“学问”。古希腊时期的科学概念，不仅包括自然科学知识，也包括人文社会知识。然而近代以来，伴随着人类改造自然界能力的不断增强，关于自然科学的知识积累远远超过人文社会科学，在这种情况下，人们开始把科学等同于自然科学。自然科学的研究范式也不断入侵人文社会学科，以致在人文社会学科中也掀起了科学化的浪潮，进而引起了人文社会学科能否科学化的争论。由此可见，在认识上，科学实际上是一个复杂的概念集合体。就最一般的含义来讲，科学是一种理念、一种精神，强调理性、客观、经验；就中观层面来讲，科学标志着专业化的分科和知识积累（近代自然科学影响下的知识生产分类体系和生产方式）；就最狭义的概念来讲，科学就是自然科学。对应科学概念的不同层次，科学立法实际上也有多层含义。首先，科学立法是一种立法理念，比如立法要准确反映经济社会发展的需要，要坚持法制统一，要坚持公平正义、协调平衡好各方利益，要规范行政行为、推动政府转变职能。其次，科学立法是一种立法制度（其实质是专业化、规范化的知识积累），比如制订立法计划和规划，立、改、废的均衡常态化，立项论证、立法听证、立法后评估等。最后，在工具意义上，科学立法体现为立法技术手段的运用，特别是体例和语言的规范化。由此可见，推进科学立法是一项系统性工程。

需要注意的是，有部分研究者曾提出科学立法的概念不够科学，因为立法所调整的社会关系及调整行为本身无法加以科学的测量和重复实验。这实际上是以科学最狭义的概念来检视立法活动本身。如果按照自然科学的“科学”要求，立法是永远无法进入科学殿堂的；但如果将科学定位为一种理念、一种规范化的知识、一种研究方法的运用，则是有可能的，而且从实践来看还取得了不错的效果。

二、科学立法的层次和内容

（一）科学的立法理念

理念是行动的指南，实现科学立法的前提是立法理念、指导思想的科学合理。唯有此，才能保证科学立法。可以说，中国特色社会主义法律体系的形成和一系列立法理念的创新与发展密不可分。正是通过在立法理念上的深入探讨，有效突破了许多思想上的误区和迷茫，才为立法工作赢得了广阔的发展空间和宝贵的发展机遇。

1.立法要准确反映经济社会发展的需要。立法是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。因此，立法必须从经济政治文化和社会发展的客观需要与可能出发，正确反映社会的公共需求。中国特色社会主义法律体系之所以能够形成，其关键就是做到从中国30多年改革开放和现代化建设的实际需要出发，总结其丰富的实践经验，为其提供良好的法制保障。就现阶段而言，要做到准确反映经济社会发展的需求，就必须站在新的历史起点和历史阶段上，面对国内外环境的变化，深刻认识经济社会发展的时代特点和阶段特征，做到立法与改革决策同步谋划，使立法工作更加自觉、更加主动地回应新时期新阶段经济社会发展提出的新课题、新要求，为科学发展、经济转型、民生改善提供有力保障。近期来看，主要是在继续经济领域立法的同时，加强社会领域的立法，为体制改革的深入开展奠定良好的社会基础。

2.坚决维护社会主义的法治统一。我国是单一制国家（区别于联邦制国家），但是幅员辽阔，各板块之间经济社会发展存在很大差异（张维为语），特别是在法律对经济社会发展有较强指导作用的情况下，建立统一而又分层次的立法体制，对解决中央和地方两级立法需求有着极强的现实意义。坚持社会主义法治的统一，首先要坚持中央集中行使立法权，对于立法法表述为“只能制定法律”的列举事项，实际上应理解为“地方不得就下列事项制定或先行制定地方性法规”，明确关于公民基本权利义务和基本制度方面的立法只能由中央来制定。同时，立法法对地方人大的立法权限也进行了规范，一是为执行而制定的地方性法规，二是对于纯属地方性事务而制定的地方性法规，三是对于国家尚未制定但又确实需要的，地方可先行先试。这样既保证了社会主义法治的统一性，又有利于发挥地方人大的积极性，推动中国特色社会主义法律体系全面持续完善。

3.坚持公平正义，协调平衡各方利益。法律作为调整社会关系、重新分配社会利益的重要工具，其目的就是达到社会秩序的和谐稳定。而要达到社会的和谐稳定，一是要为各方利益提供合理的诉求渠道，在立法过程中准确客观地反映不同群体的利益诉求；二是在协调利益关系中必须坚持公平正义的原则，这是由中国特色社会主义法律体系的本质所决定的。我们是社会主义国家，人民当家作主，作为公权力机关，不存在自身的特殊利益，公平对待不同群体的利益诉求、切实维护好人民群众的整体利益是立法工作必须秉承的原则。公平正义不仅是社会主义法治理念的重要内涵，更是社会主义的本质特征（温家宝语）。这就决定了我们的立法取向必须坚持公平正义，必须使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的公器，真正维护好最广大人民的根本利益。

4.规范行政行为，推动政府转变职能。加强行政管理体制改革，推动建设法治政府，是我国深化体制改革的重要环节。政府行为是依公权力而产生，而公权力的产生最终依靠法律的规定。因此，通过立法规范政府行为，妥善处理好公权力和私权力的关系，对于推动政府职能和观念的转变，进而建设法治政府、服务政府有着根本意义。体现在立法过程中，就要既赋予行政机关必要的权力，又要注意对权力的行使加以规范、制约和监督，防止行政部门在立法中不恰当地扩张权力，突出部门利益。具体而言，对于行政许可、行政收费、行政审批、行政处罚的设定要依法、严格、有据。在赋予行政机关权力的同时，注意相关程序性规定和时限要求的设定，明确行政机关的责任和不作为的相应罚则，以达到权力和责任的平衡，从根本上维护好公民和法人的权利。

（二）科学的立法制度

制度是特定主体或者行为共同遵守的办事规程或行动准则。只有具备必要的制度建设，将相关做法经验上升为规范，立法工作才称得上具备科学化的基础。以下即从立法工作全流程出发对相关制度规范进行研究。

1.五年立法规划和年度立法计划的编制。面对有限的立法资源和不断上升的立法需求，加强立法规划，调控立法布局，从源头提高立法效率是科学立法的重要方面。确立立法规划，首先，要围绕大局，确定届（年）内立法工作的重点和主要目标，避免重复立法、分散立法、激情立法，最大化利用既有立法资源，有效提高立法质量。其次，要注意立法规划的动态建设。立法规划是指导性的，并不是规定性的，立法项目在实践中是可以调整的（当然，原则上是尽可能少的调整）。体现在制度设计上，规划项目可分设正式项目和预备项目（调研项目），两类项目之间根据形势变化和条件成熟情况，有制度化渠道可供相互转化。比如对列入计划而承办主体未能按时提交法规草案的，又不能作出合理解释或现阶段缺乏可行性或客观条件发生重大变化的，可以取消或搁置该立法项目。而适用条件成熟的，则可以从预备项目转化为正式项目。再次，在项目入选把关的标准上，要注意法律本身的适用性和社会主义法律体系下不同立法主体的立法权限，不越权立法。最后，要保证规划编制过程的公开性，广泛吸收社会意见，扩大立法视野，以最充分地反映社会需求和关注热点。

2.立、改、废的常态化。法律的稳定性与调整对象（社会现实）变动性之间存在永恒的矛盾。随着经济社会转型发展，必然使法规的调整对象、适用范围、实施条件发生重大变化。因此，法律体系必须与时俱进。体现在立法工作中，就要做到立、改、废并举，这是经济社会发展的客观要求，也是立法工作本身逻辑使然。之所以特别强调立、改、废常态化，是因为在相当长一段时期内，我国立法的主要任务是“立”，即填补法律体系的空白，注重数量而非质量，力争早日建成中国特色社会主义法律体系。而在中国特色社会主义法律体系初步形成之后，提高法律质量、解决法律滞后性问题的“改”和保持立法供给与需求总体平衡的“废”就必然扮演更为重要的角色。加强“改”和“废”，要把握好节奏、力度和重点，建立法律清理启动机制，及时发现问题、解决问题，增强法律制度供给的时效性和有效性。在这个过程中，要特别注意地方人大的角色。因为相对法律、行政法规，地方性法规解决的问题更具体、阶段性特征更突出，且和上位法的联动更密切，因此法规清理的任务就更重、时效要求就更高。

3.立项论证。法规立项论证是近年人大改进立法工作，在源头控制、提高立法质量，强化人大立法主导地位的重要尝试，在实践中往往和立法规划、计划制订结合在一起。其实质就是在目前政府提供法律草案仍占多数的格局下，人大能够提前介入，对提请立法项目的必要性、合法性、可行性、整体性、规范性等开展论证，以有效保证立法资源得到合理充分地利用。在论证过程中，一是要考虑手段的适当性，只有那些带有普遍性、确定性、权利义务明确、需要国家强制力保障的社会关系，才适合运用法律手段来调整。二是要坚持以需求度为前提，通过对立法紧迫性、立法需求缓急和立法环境的分析来确定立法必要程度。三是注意立法选项是否在立法主体的法定权限内，且具体内容、立法精神是否与上位法一致。四是作为立法内容的有关规定实践经验是否充分，而不是凭空推定。

4.立法听证。立法听证是立法机关在立法过程中就所涉及的重大问题以及难点问题，召集利益相关方及第三方听取意见的过程。立法听证是扩大立法民主，有效了解相关方利益诉求和合理性论证，更多收集立法信息的重要途径。目前，在我国已经得到较为普遍的应用。各地纷纷制定了立法听证规则，从听证主体、听证原则、听证内容、听证启动程序、听证方案制订、听证现场组织、听证人权利义务、听证结果处理等方面对立法听证进行了规范，其制度建设已经较为成型。但目前来看，仍有两点需要在制度建设和实践中予以加强。一是听证的效力问题，作为制度框架内相关方意见的直接表达，应具备一定的效力，如立法机构对于听证意见采纳与否应予以说明，而不是目前仅作为审议的参考资料。二是听证的主导思想和程序设计应更有利于不同观点的交锋，而非单向意见陈述，应做到有答有辩，这样有利于意见的充分表达和沉淀。

5.审议、表决机制。立法工作的主体是人民代表大会及其常委会，因此，做好人大及其常委会立法审议、表决机制建设，对科学立法有着重要意义。目前，我国实行的是一般法律案三审后表决、意见比较一致的法律案二审后表决、部分修改的法律案且意见比较一致的可一审后表决，全体审议和分组审议相结合，初步审议和统一审议相结合的方式。这一方式既体现了立法的必要程序性，又体现了立法的足够灵活性；既考虑到全体会议上代表意见可以互相交锋求得一致，又保证了代表有足够时间在分组会议上充分发表意见；既保证了法制委在统一审议中的主导作用，又有利于发挥好其他委员会的专业优势。可以说，它较好地反映了代表和组成人员的意见建议。继续完善这一机制，在方式方法上，区别于整体审议、表决，可尝试建立专项审议和逐条审议制度、全体会议审议和辩论制度、立法修正案和重要法条单独表决制度，在每次审议之间保持适当的间隔，确保法制委统一审议所需的工作时间。在审议前，可加强代表、组成人员对法律案相关问题的调研，同时改进法律案解读工作，提高解读质量。在审议后，完善代表、组成人员审议意见处理制度，在客观全面准确反映其审议意见的基础上，充分吸收相关意见，发挥好代表、组成人员的主体作用，提高审议质量。

6.立法后评估。立法后评估，是指评估主体按照一定的标准和程序，运用科学方法和技术对法律文本质量、实施效果进行分析评价，目的在于更好地实施、完善被评估的法律，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。其评估主体可以是立法机关，也可以委托第三方开展。其内容主要侧重于法律制度设计是否合理、条款内容是否有针对性和可操作性等。其功能则主要是更充分地了解法规实施情况及其产生的社会效果，正确判断法规的合法性、适应性、协调性和可操作性，从而为法规修改或者废止提供更为有力的依据。立法后评估可以说是理性立法思维的表现，是对立法价值和实践的反思，有利于进一步完善立法程序。在实践中，部分省市已经制定法规质量评价办法，从评估原则、评估对象、评估重点、评估准备、评估实施、评估结果形成等方面对评估工作进行了规范。但相对来讲，立法后评估目前影响范围仍然较小，一是评估主体目前多自限为人大立法工作部门，评估结果仅供部门内参考；二是尚未建立制度化的评估渠道，评估对象的确定往往具有很大的随机性。改进这些方面，一是要扩大评估主体，为保证评估的客观性公正性，应保证一定的社会参与度；二是努力建立后评估制度的普及化，使之成为立法工作不可少的必要环节；三是赋予后评估报告一定的权重，同时与法律的立、改、废启动建立联动机制。

（三）科学的立法技术

扎实的立法技术是做好立法工作的基础。有别于立法指导思想和立法工作制度，立法技术更侧重于对法律案形式本身进行改进，提高法律案的结构和语言质量。

1.立法体例。立法体例是目前立法过程中强调比较多的方面，但究竟何为立法体例，目前尚无明确的说法。就所涉及内容来看，主要是指法规案本身的结构设计，包括形式结构和内容结构。形式结构诸如名称应准确精练，总则、分则、附则及章节条款的安排应比较恰当，繁简比较适度；内容结构诸如拟设定的行为模式和法律后果应非常恰当，对相关部门权力配置的规定应明确得当，权利义务设置应当一致，与上位法同位法应相互协调。就现阶段而言，关于立法体例强调比较多的则是以问题引导立法取代结构完整的常规立法形式。对于解决综合性问题的，体例可以较为完整；但对于解决专门性问题的，在立法体例上应当努力改变“大而全”、“小而全”的状况，选择走“小而精”的道路，减少重复和照搬照抄上位法，要抓住关键的几条，尝试“一事一例”的立法体例，提高立法的针对性和可操作性。

2.立法语言。立法语言是指法律赖以表达其内容的工具和表现形式，立法语言的运用好坏直接决定了立法文本的质量高低。全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）》中就明确规定了法律条文表述的规范、法律常用词语的规范、法律修改形式的规范和法律废止形式的规范，这些就是立法语言规范化的最基本要求。简单讲，就是立法语言要准确规范，概念明确，句式规范，标点精确，适用时间和空间准确，减少重复表述，避免使用感性色彩词语。对我们现阶段而言，提高立法语言质量关键就在于把这些规范落到实处。

（作者单位：上海市浦东新区人大常委会办公室，上海市人大常委会办公厅）