提高专题询问实效尚需探讨的几个问题——从青岛市专题询问的实践观察

□ 赵勇群

人大工作探讨

提高专题询问实效尚需探讨的几个问题
——从青岛市专题询问的实践观察

□ 赵勇群

专题询问作为发展和完善人大监督工作方式方法的一项重要探索和创新，为增强人大监督工作实效带来了新气象、新气息。近年来，山东省青岛市人大常委会根据监督法的有关规定，在专题询问方面进行了积极的探索和尝试，产生了积极的影响，取得了明显成效。

2011年6月，青岛市十四届人大常委会第二十八次会议就浮山绿化管理和生态保护问题，组织开展了专题询问。这是青岛市人大常委会开展的首次专题询问。会上，5位常委会委员分别就浮山绿化管护中存在的一些问题和薄弱环节进行了询问；市政府副市长和市国土资源房管局、市规划局、市园林局等13个市政府相关部门负责人认真答复了询问。会后，市政府高度重视，认真研究专题询问中提出的各个问题，提出一系列解决办法和措施，政府有关部门进一步加大拆除浮山违法建筑及部分历史遗留房屋的力度，累计拆除各类房屋约1.8万多平方米，高尔夫练习场、吴鑫通汽修厂等重点难点拆违，行动坚决，社会反响强烈。人大常委会的监督产生了积极的社会效果，青岛城市的“绿肺”浮山又焕发了勃勃生机。

一、开展专题询问的主要做法

（一）选择百姓关注的热点问题加强调研，确定专题。浮山是青岛的“绿肺”，对城市来说具有不可替代的生态功能、环境功能、景观功能。但是由于种种原因，过去几年里浮山遭到了相当程度的破坏，绿线不断受到侵蚀，绿地不断缩小，违章建筑屡禁不止，生态环境不断退化，社会各界和人民群众反映非常强烈，人大代表也多次提出建议、批评和意见。为此，市人大常委会组成人员和人大城建环资专门委员会多次到浮山和相关部门进行深入细致的调查研究，多次进行专题视察，听取有关情况汇报，为常委会审议和开展专题询问掌握了翔实的第一手资料和大量事实依据。通过调研视察，主任会议研究确定把“浮山绿化管理和生态保护问题”作为开展专题询问的主题。

（二）完善制度，制订方案。为了保证专题询问的法律性和科学性，常委会组织人员认真研读监督法等法律法规，并向全国人大常委会学习有关开展专题询问的程序和做法，借鉴外地人大常委会好的经验，制定了《青岛市人大常委会专题询问工作办法》《青岛市人大常委会专题询问满意度测评办法》，做到依法行使职权;常委会有关工作机构根据主任会议的要求，制订了详细的工作方案；广泛征求常委会组成人员的建议，提出了专题询问的具体问题和提问人名单，向主任会议报告；主任会议对询问内容进行了深入的讨论和研究，确定五个问题进行询问。常委会办公厅在常委会会议召开前的一个月，将专题询问的内容、目的和意义、要求回答的具体问题、接受询问的部门和人员等告知市政府，并与市政府办公厅作充分沟通，明确接受询问时的具体要求，使被询问人有足够的时间调查研究，保证专题询问的效果。

（三）周密组织，注重公开。根据议程安排，常委会组织联组会议，按照方案确定的人员和内容组织询问，采取一问一答的方式进行。首先由主持人说明开展专题询问的目的、意义、方案和流程，然后由相关部门负责人介绍说明相关议题的工作情况。接着由五位常委会组成人员分别提问，政府有关职能部门主要负责人分别回答。之后，常委会组成人员审议了政府关于浮山绿化管理和生态保护工作情况的报告，并进行了满意度测评。青岛人大网、政务网、新闻网等对会议进行了全程直播，青岛电视台、广播电台、日报、早晚报等媒体采取专访、专题等形式对会议进行了宣传报道。通过公开、透明的方式，将公权力的运行置于百姓的监控之下。

（四）跟踪督办，力求实效。专题询问的内容作为常委会审议意见办理，市人大有关专门委员会负责跟踪督办，督促政府对专题询问中所提出的问题认真研究，提出切实可行的解决方案，并通过听取汇报等方式，对被询问部门的答复和承诺一跟到底，做到有询问、有答复、有结果，确保办理取得实效，使专题询问起到改进和推动政府工作的目的。会后，政府部门高度重视，进一步加大工作力度，一方面解决好历史遗留问题，建立健全浮山管理的长效机制，切实保证绿地不再缩小、绿线不再侵占、违章建筑不再出现，使浮山绿化管理和生态保护实现根本好转；一方面切实加强“绿线”执法工作，坚决杜绝随意改变绿线的行为，坚决制止乱搭乱建、乱砍滥伐行为，有效地推进了全市的生态建设。

二、开展专题询问的几点体会

（一）创新了人大监督工作形式，提高了监督效果。询问是法律赋予人大及其常委会的一项重要权利，而专题询问则是对询问这种法定监督形式的进一步创新和发展，对于促进“一府两院”依法行政、公正司法具有重要意义。首先，通过“一府两院”及相关部门负责人到会听取意见、回答询问，自觉把自己置于人大常委会的监督之下。其次，通过精选焦点、热点议题，组织事前深入调研，使常委会组成人员和代表充分了解现状，有的放矢地提出问题，促进“一府两院”及相关部门开拓思路，针对具体问题对症下药。第三，通过常委会组成人员与相关部门负责人当面互动问答，问出深度和要害，答出责任和承诺，增强了“一府两院”的责任意识和履职意识。第四，通过相关工委的跟踪问效，集中推动一些相关问题的重点解决，进一步体现人大监督的力度和成效。

（二）有利于常委会组成人员实现知情权，增进常委会与“一府两院”的沟通和理解。人大常委会组成人员代表人民行使监督权，充分而有效地履行职责，必须了解“一府两院”的工作情况和其他必要的情况。专题询问是实现知情权的途径和方式之一，具有很强的针对性、直接性、互动性和时效性。此外，在常委会组成人员专题询问中，有关机关作出答复，可以加深对“一府两院”工作情况的了解，增强对其工作繁重性、复杂性的理解；而“一府两院”通过常委会组成人员的专题询问，加深人大对其工作的意见，从而更加自觉地依法行政、执政为民，公正司法、执法为公。

（三）促进了“一府两院”改进工作，推动相关工作落实。通过专题询问提出问题，包括要求“一府两院”对自己的工作情况作出说明、解释，可以使“一府两院”更加清楚地了解自己工作所存在的问题。会后通过深入调研和剖析问题，明确改进工作的方向和解决具体问题的措施，既提高了工作效率和工作水平，又直接推动了相关问题的解决落实。

三、做好专题询问的几点思考

（一）询问的问题不必事先告诉“一府两院”。大部分地方的人大常委会在开展专题询问前的一般做法是：将询问提纲与“一府两院”对接征求意见，经主任会议审定后，正式印发给相关部门作应答准备。诚然，常委会有关工作机构与“一府两院”进行沟通协调，就开展专题询问的目的、意义、方案和流程进行讨论研究，这是十分必要的，但就连询问的问题都一并告诉“一府两院”，则完全没有必要。这样做，一方面使“专题询问会”流于形式。询问本来就是宪法和法律赋予人大常委会组成人员的一项重要权利，是人大常委会行使对“一府两院”监督职权的一种重要形式，是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”工作提出批评，以督促它们改进工作中的缺点和错误，提高依法办事水平和工作效率[1]。将提问的问题提前告诉“一府两院”，本身就违反了询问的原则和程序，更使举办会议成为走过场。另一方面会降低人大监督的“刚性”，使“专题询问会”成为“政治秀”。提前告诉“一府两院”询问问题，表面上看可以“问”出深度，“答”出满意，皆大欢喜，但会使人大监督的“刚性”不足，偏离人大监督的制度方向，而且市民会从堪称完美的问和答中，质疑这是一场严密设计的“政治秀”，对人大监督效果产生怀疑。

要使专题询问既体现出人大监督的“刚性”，又使专题询问会取得满意的效果，一方面人大常委会要科学合理地安排设问，所提问题要主题明确、重点突出、逻辑严谨、观点鲜明，做到宜精不宜多，宜深不宜浅，宜专不宜广，保证专题询问有深度，且要敢于问，问中要害，直面问题的症结所在；一方面“一府两院”及相关部门在明确应询要求后，应开展充分、广泛的调查研究，提前研究解决问题的措施和办法，为专题询问的“答”做充分准备。

（二）专题询问依然是询问，需依法进行。由于监督法等法律未对询问的内涵作出具体界定，理论界对专题询问的定位也没有统一的概论，以致在实践中产生一些误解。部分地方的人大常委会认为专题询问是“一种监督新模式”，“不是单纯一般意义上的询问”，并申明“询问是个人行为，专题询问后监督更不应是个人行为所能实现的”[2]等理由。这个观点是错误的。首先，监督法明确规定了询问这一监督方式，不存在“单纯一般意义”或者“复杂重要意义”的多种询问形式。其次，专题询问依然是常委会组成人员的个人行为，只不过由常委会进行了统一组织，类似于常委会会议组织联组审议。第三，“专题询问后监督”实际上是结合听取和审议专项工作报告的监督。从吴邦国委员长的讲话“我们还将选择保障性住房建设、财政决算、教育改革、法院和检察院基层建设等问题，结合审议‘一府两院’相关报告，继续依法开展专题询问”可以看出，专题询问不是单独存在的，是结合审议“一府两院”相关报告举办的，其后的监督也不是单独针对于专题询问的监督，而是针对专项工作的监督。综上，专题询问的性质依然是询问，开展专题询问必须依法进行，不能超越监督法中询问的权限。

（三）专题询问不宜频繁。最近几年，吴邦国委员长多次在重要会议上对专题询问进行了充分肯定。许多地方的人大常委会认为可以放开手脚大搞专题询问，个别地方甚至出现了密集举办的情况。开展专题询问在于精，而不在多。2012年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大五次会议上指出：“通过这些年的实践，专题询问逐步机制化规范化，有力推动了有关方面改进工作。”他提出的重点是机制化，也并非频繁化，这和询问在监督方式中的地位和力度有直接关系。也就是说，询问归根结底是“个人行为”[3]，并不因为是常委会组织以及加上“专题”两字，就能改变其软性监督的属性。专题询问一般涉及环境污染、食品安全等事关大局、事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，且都是在听取和审议专项工作报告之前或之后进行，是对“听取和审议专项工作报告”这一监督方式的配合和促进。频繁举办，一是不易确题，很多重大问题的解决并非一时之功；二是喧宾夺主，人大监督应以刚性监督为主，软性监督为辅；三是降低成效，抓万事不如抓一事，数量多反而顾此失彼，难见成效。近年来的实践也充分证明，地方各级人大常委会开展专题询问更趋向于“机制化”和“常态化”，且频率大大降低，也直接说明了开展专题询问宜精不宜多。

注释：

[1][3]陈斯喜：《询问和质询》，载《监督法辅导讲座》第八讲，中国民主法制出版社2006年9月版，第155、154页。

[2]丹江口市人大常委会：《关于开展专题询问若干问题的思考》，http://rd.shiyan.gov.cn/html/syed/2012niandi2qi /201207232607.html.

（作者单位：山东省青岛市人大常委会研究室）