关于人大代表队伍建设问题的研究

□ 崇连山

人大代表是国家权力机关的组成人员,是国家权力的行使者,人民代表大会的广泛性决定了人大代表是一支职业广泛的队伍群体,对整个社会政治、经济、文化和各项事业的发展起着不可估量的重要作用。然而，人大代表队伍的现状与其担负的法定职责，以及与新形势新任务对其的要求很不相适应，已经影响到人民代表大会整体功能的有效发挥。因此，提出和研究人大代表队伍的建设问题，并对存在的问题进行工作研究和理论探讨，对于进一步健全、完善和发展人民代表大会制度有着重要的意义。

一、人大代表队伍建设的现状与原因分析

（一）人大代表队伍建设的现状

1.代表的构成与人民代表大会的性质要求不相适应。人民代表大会制度的性质决定了进入权力机关的代表应该囊括各个层面、各个群体，具备广泛的人才代表性是这一制度的应有之义。但长期以来，人大代表官、民比例失衡却是一个毋庸置疑的问题。据有关资料显示，在十一届全国人大代表中，官员和公务员(含国企、事业单位等公营机构官员)代表共2496人，占内地代表的85.3%。来自基层的代表比例偏低却是一个不争的事实。虽然新修改的选举法对保证工人、农民等基层代表的选举有规定，但由于基层工人、农民等代表的人才不足，加之对代表的身份没有作出明确的界定，在基层代表选举中往往把乡镇长甚至市县级管农业的领导都算作农民代表，把在企业工作的领导算成工人代表。代表比例的失衡、失真现象，一个显而易见的影响在于可能因此而导致参政议政平台上的议题过于单一和简单化，有违于人民代表大会制度的广泛性原则，有悖于人民代表大会制度的性质特征，不利于凝聚民心发挥民智，不利于真实的民情民意完整上达决策层。

2.代表的整体履职能力和水平与人大的工作要求不适应。现实中，由于代表的照顾性安排，有少数代表素质先天不足，缺乏基本的议政能力，具体表现为语言表达能力、文字表述能力、调研能力、协调能力欠缺，影响了民情民意的及时反映和真实表述，直接导致代表执行职务不够得力。当前最突出的问题是，工农代表的素质普遍偏低。实际上，一些工农代表，也多是一些荣誉上的种粮大户、养猪状元，或者是劳动模范不等，并不能从参政议政上代表人民当家作主，只能从结构层面讲代表性和先进性，不能适应现实工作的需要，特别是代表的专业化水平低，专业人才近似空白，懂经济、懂法律、懂金融、懂宏观经济管理的人才匮乏，使得在审议财政年度预决算、立法等事项时束手无策，只能人云亦云，提不出有分析有见地的意见和建议，使审议流于形式，对“一府两院”的监督不能到位，不能够从真正意义上体现人民当家作主。

3.代表的法定职责与履职的社会环境不相适应。当前，许多地方尚未形成有利于人大代表执行职务的环境和氛围，一些部门、单位或选民缺乏对代表性质、地位与作用的足够重视，把代表仅当成荣誉称号，支持、配合的意识欠缺，不能从代表执行职务、代表人民当家作主的高度去支持其依法履行代表职务，使得相当数量的代表缺乏充分了解政情民意的畅通渠道，在分析问题、研究议案、提出建议方面缺少充分的准备，一定程度上存在盲目和茫然的状态。有的代表敢于直言，为民说话，但有时却遭到不应有的责难甚至不公正待遇。

4.新形势对代表的要求与滞后的培训机制不相适应。由于对培训工作的重要性认识不足或因各种条件所限，培训形式单一，效果往往流于形式。一些代表特别是基层代表参加学习、培训的机会不多，代表培训内容的设置不够合理，针对性还不够强，联系工作实际需要不够紧，学习培训的时间安排得也比较短，不利于代表对所学知识的理解消化，致使人大代表作用的发挥一直停留在形式的层面上。

（二）人大代表队伍建设存在问题的原因分析

人大代表队伍问题的存在,主要表现在以下四个方面:

1.缺乏应有的认识。最根本的是对人民代表大会制度是我国的根本政治制度的认识不足。突出表现为：一是重选举轻培养，二是重使用轻培训，三是重组织建设轻素质建设。

2.产生机制不完善。人大代表是通过选举产生的，可是由于选举机制和监督机制的不完善，也导致了一些真正代表性人才的流失。在选举过程中，代表履职的基本素质特别是能力素质要求贯彻很不到位。如在代表候选人的提名、协商、介绍过程中，一是缺乏选举的公平性和透明度，使选举产生素质较高的代表受到一定影响。二是代表候选人参与竞争的机制不通畅，也使许多公民不能参加选举，造成一些优秀人才的不当流失。如若公民毛遂自荐参选，则会招来非议而不被推荐。三是缺乏应有的代表资格条件规定，造成对代表任职素质的模糊认识。四是委托投票制度不科学。在实际执行中，被委托人往往按照自己的意愿填写选票，影响了基层人大代表的选任质量。

3.监督机制不健全。加强对代表的监督，是促进人大代表队伍建设的一项重要措施。目前，对代表的监督没有适当的监督手段和明确的监督标准，缺少明确可行、具有约束力的具体规定。特别是对直接选举的代表的罢免，法定程序不够明确，由于选民和原选举单位对代表履职的情况不明，实际上很难进行监督。目前，一些地方开展的代表述职等评议活动，与代表法的要求还有一定的差距，尚未形成全面、完善的具体操作制度，评议的质量难免受到影响。现行宪法和法律对代表的结构、必备条件和监督、罢免等方面的规定还不够健全、规范，有的规定过于原则，有的尚无明确的规定。一旦出现问题,只能以尝试的方式解决,操作起来很容易造成新的违法现象。有的代表主观上缺乏履职的积极性和主动性，把代表身份当作“荣誉称号”、“政治待遇”，甚至当成“特别护身符”，而没有意识到代表是一种职务，具有崇高法律地位和重大政治责任，担负着代表人民行使当家作主权利的重要职责。

4.预期目标和规划无保障。我国现有各级人大代表近290万，这是一支巨大的人才库、智囊团。参政议政需要方方面面的人才，而人才并非生而有之，是通过后天培养教育得来的，而且需要一个较长的时间过程。长期以来，对代表队伍建设只提代表构成的代表性、广泛性、先进性，而缺乏应有的代表素质培养意识，没有必要的具体制度和措施保障。实践中，培养途径和方法单一化。在代表队伍的建设上，还仅仅处于临阵磨枪的状态，即使搞培训也是临时性的、琐碎的、不系统的、大锅饭式的培训，效果难于理想。由于认识不到位，缺乏应有的目标要求和长远规划，仅限于选举中的程序运作，限定了代表候选人的推荐范围，难以达到代表人才的现实理想目标需要，这也是造成代表队伍素质不能迅速提高的一个重要因素。

二、建设人大代表队伍的措施

（一）建立代表选举的择优机制

1.加强代表选举的宣传引导。要宣传人民代表大会制度的性质、地位和作用，宣传人大代表的代表性、广泛性和先进性，尤其是要宣传推荐人大代表候选人的素质、条件和代表队伍的整体结构要求，通过对选举工作重要性和人大代表素质条件与要求的宣传，引导选民珍惜自己的民主政治权利，严肃认真地投好神圣的一票，确保基层一线工农、知识分子和妇女代表的比例有所上升，确保代表队伍整体结构的合理性，确保选举工作的高质量。

2.严把代表选举关口。第一，严把代表名额分配关。一是要在做好代表资源摸底调查的基础上，切实了解各类代表性人物的分布情况，特别是对非党、妇女、少数民族代表的底数，准确掌握各类代表性人物的信息资源，以便科学、合理地提出代表名额的分配方案，保证各类代表候选人的合理推荐和合法当选。二是党政领导干部代表的比例要有所下降。要按照法律规定保证少数民族和归侨代表，并使非公经济代表比例适当的要求，确保“两升一降”目标的实现。第二，严把选区划分关。要在保证各选区每一代表所代表的人口数大体相等的基础上，与分配的代表名额进行综合的权衡和考虑，并注意哪些代表候选人可能当选，尽量使该选区选出高素质的人大代表。第三，严把代表候选人提名推荐关。在提名推荐过程中，既要充分尊重选民意愿，又要积极加以引导，推荐思想品质和工作表现好、科技文化素质高、社会活动能力强的同志作为代表候选人。特别是要把那些得到群众公认且素质较高的工人、农民、知识分子代表和妇女代表人选确定为正式代表候选人。第四，严把候选人介绍关。要采取多种形式客观公正地介绍代表候选人的情况。介绍材料应客观、公正、全面，包括候选人的年龄、文化、政治素质、能力素质、执行代表职务的经历以及当选后的打算等。除了保证提名选民通过选民小组介绍外，可采取选举委员会介绍、推荐候选人的政党、团体和选民介绍、候选人自我介绍“三结合”的方式宣传介绍代表候选人，加大代表候选人与选民见面活动的力度。同时，也应在法律和制度上补充和完善代表候选人向选民介绍情况的程序，扩大代表候选人与选民交流的范围和途径，以便选出人民真心拥护、具有高素质的人才型人大代表。

3.完善代表选举制度。一是应在代表法及其实施细则中明确规定当选代表应具备的基本资格条件、素质要求，以便正确把握。二是建立选举监督制度。可以尝试设立选举监督委员会，具体承担选举监督的责任，完善选举前、选举中、选举后的跟踪监督工作，以保证代表人才的脱颖而出。三是要在代表的选举中引入竞争机制，形成代表人才能者上、平者让、庸者下的竞争机制，激发人民群众参与民主选举的政治热情，营造有利于高素质人才在选举中脱颖而出的制度环境。要加大选举工作的透明度，坚持公开、公正、公平，坚持差额选举原则和预选制度，让选民好中选优。

(二)建立代表的继续教育机制

各级人大及其常委会要通过多种方式强化和改进代表履职的系统性培训工作，不断探索和完善培训制度，积极建立健全继续教育机制，并将继续教育作为地方立法的一项重要条款写入代表法实施办法，使之法制化。

1.加强代表培训的制度化建设。一是建议在省、市两级设立人大培训处（室），单列编制，把代表培训经费纳入本级财政预算，为代表培训提供必需的资金保障。省级人大常委会除设立培训处（室）外，要抓紧建立人大培训中心，或者是与人大培训处（室）两块牌子一套人马，配备具有人大专业水平的人承担代表的培训工作任务。二是尝试在各级党校设置人大代表专修课程，配置人大代表业务培训方面的专职教师，按代表界别、专业所需设置课程规划，有计划地、分期分批地、系统地对本级的人大代表进行轮流培训，县级党校要承担起乡级人大代表的培训任务，以确保各级人大代表队伍都能够适应现实工作的需要。要建立人大代表培训考核制度，每次培训结束后，要进行代表结业考试，合格者发给结业证书，代表培训的情况应作为年终考核代表的一项重要内容，并记入个人档案，解决培训工作上的大锅饭问题。三是在目前情况下，各级人大的代表工作部门要把此项工作作为一项重要工作职责担负起来，编制培训规划，组织专门教材，由人大专门人员或聘请专家学者授课，系统地对人大代表进行培训。同时，上级人大要加强对下级人大培训工作的指导，在师资力量、教材编写等方面给予政策倾斜和必要的资助，全国、省级人大常委会要承担起为地方各级人大代表统一编写人大专业培训教材的任务，以便于统一施教，以体现代表培训工作的系统性、权威性和科学性。

2.加快代表培训资源的信息化建设。代表培训的信息化是推动代表素质建设的重要力量，要以提高代表履职能力为基点,全面加强代表人才培训工作的网络化建设，要充分利用现代信息技术，设置专门的人大培训网页，形成网络课程、培训信息、参考资料、视频内容、师资介绍等专栏，推动代表培训资源的社会共享、优势互补，增强人大培训的社会辐射效应。各级人大常委会要建立健全一套宏观的信息服务体系，不仅要提供法律政策信息、政务信息和资料信息,而且要提供人才信息,进一步提高信息化服务水平,用代表资源的信息化推动代表素质建设的优质化进程。

3.强化代表队伍的实践技能建设。要组织代表积极参加人民代表大会会议和闭会期间的代表活动，在实践中提高其参与管理国家事务的能力。要紧密结合人大的立法、监督等工作，围绕全局性、长远性、重大性问题组织开展代表活动，使其从中接受锻炼，提升能力，增强素质。要积极督办代表议案及建议、批评和意见，解决群众关注的实际问题。要因地制宜，指导和鼓励代表综合运用视察、执法检查、评议、专题调查、约见“一府两院”领导等方式，走访选民、回答原选区和原选举单位对代表工作和活动的询问等形式广泛联系群众，协助本级人民政府推行工作。同时，要敢于把他们放在急、难、险、重的工作环境上锻炼，通过有意识地给他们出题目、压担子，使他们在各种工作实践锻炼中提高自身素质。

（三）加强代表队伍的后备资源建设

人大代表队伍建设应当从源头上抓起，要像建立党员培养对象、干部预备队伍和各种人才库那样，挖掘或共享各类人才资源，建立起人大代表候选人预备资源库，以备推荐代表候选人时择优选用，进一步提升代表候选人的提名推荐质量。一是强化全体公民的代表素质意识，二是重视代表队伍的梯队建设，三是搞好代表的传帮带工程建设，四是全社会都要做好代表队伍后备人选的培养工作。

（四）建立健全代表的服务保障机制

加强人大代表队伍建设，必须积极营造尊重人大代表、支持人大代表履职的氛围和条件。除依法落实代表履职的时间、物质、组织和司法保障外，在培训与服务保障机制上落实好以下措施：一是人大常委会要做好信息保障服务，二是“一府两院”要定期向人大代表通报工作进展情况。

（五）建立健全代表的监督管理机制

加强代表队伍建设，必须有相应的制度作支撑。因此，必须建立健全对代表管理和监督的各种制度，使代表队伍建设逐步走上科学化、规范化、制度化的轨道。

1.法规和程序性监督。要在立法中完善监督代表的相关内容，详细规定对代表监督的权限、责任和组织领导，监督形式、手段和程序等，坚持、完善和规范罢免、暂停执行代表职务和代表资格终止的程序，切实解决由谁监督、怎样监督的问题。要制定对代表监督管理的具体程序和办法，并在省级人大常委会制定的代表法实施办法中增加和完善这方面的内容，实现监督代表的程序化、制度化和法制化。

2.选民和原选举单位监督。要建立健全代表联系选民或原选举单位制度，及时总结、交流和推广基层人大代表向原选区选民和原选举单位述职、接受评议等经验。各级人大代表要进一步增强为民观念和责任意识，通过多种方式，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求，自觉接受选民或原选举单位的监督。选民和原选举单位应定期或不定期地听取代表的履职情况汇报，经常询问人大代表执行代表职务的情况，切实了解自己所选代表的工作等情况，做到有针对性地进行监督。要认真落实代表法关于代表述职和评议的有关规定，规范评议程序，健全评议内容，明确评议的主客体和标准，形成完善的评议制度。人大常委会应当加强具体的组织和指导，同时，要建立代表公示制，将代表的姓名、工作单位和联系电话等向选民公示，以便于选民与代表联系和代表接受选民的监督。

3.制度化约束性监督。一要建立人大代表履职年终考核制度。由本级人大及其常委会或其代表工作部门，根据代表履职档案和平时掌握的情况，作出客观、全面、公正的考核，考核结果作为评优的重要依据。二要建立健全代表履职通报制度。各级人大及其常委会或其工作机构对每一代表出席会议、调查、视察、评议，提出议案和建议、意见等情况，进行统一登记，定期通报，并作为换届时提名代表候选人的参考依据。三要建立健全代表工作情况信息反馈制度。定期不定期地把本级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况向代表的原选区或原选举单位反馈。除规定应保密的外，代表出席会议情况、参加视察调查评议情况、审议发言、提出建议和意见以及选民和群众关心的其他问题等，都应当如实向选民或原选举单位通报。四要建立和完善代表评比制度。通过开展评选表彰优秀代表、先进代表小组、优秀人大代表建议等活动，大力宣扬人大代表的先进事迹和模范人物，激励各级人大代表积极履职，形成争先创优的良好氛围。五要建立代表履职档案制度。通过建立代表履职档案，更好地坚持对代表的动态管理，畅通代表“出口”渠道，实行优胜劣汰。对于在闭会期间经常不参加代表活动，不联系选民，基本不能履行职责的代表，由选民或原选举单位提出批评，如无改进的，则可劝其辞去代表职务。对少数素质差、不履行代表职责甚至不参加人代会和闭会期间活动的代表，及时淘汰，终止其代表资格，或坚决依法予以罢免，以保持代表工作的生机与活力。