规范性文件报备的主体与范围的确定应当符合监督工作实际

□ 刘锦森

人大制度研究

规范性文件报备的主体与范围的确定应当符合监督工作实际

□ 刘锦森

我们要从法律角度和现实层面引起对规范性文件备案审查工作重要性、必要性、可行性的认识，以确保规范性文件备案审查工作对监督工作起到互动和促进作用。

监督法的出台，一方面为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据，另一方面也规范了地方人大常委会规范性文件备案审查工作。许多地方在监督法出台后分别出台了《规范性文件备案审查条例》《审查监督规范性文件办法》《规范性文件备案审查规定》等专门规范规范性文件备案审查工作的地方性法规。

经过几年的工作实践，虽说县级以上的地方各级人大常委会的规范性文件备案审查工作开了头、起了步，并且维持了正常的工作状态，但效果并不尽如人意。主要是监督法等法律对县级以上的地方国家机关规范性文件的制定主体和报备范围有所遗漏。如果按照法律规定，县级以上的地方国家机关规范性文件遗漏的制定主体和报备范围主要有：一是县级以上地方各级人民政府发布的除规章、决定、命令之外的规定、办法、细则、意见、措施等规范性文件；二是县级以上地方各级人民法院、人民检察院单独或联合制定的指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法等规范性文件；三是县级以上地方各级人民政府所属职能部门与同级人民法院、人民检察院联合发布的指导、规范有关涉法行政工作的意见、规定、办法等规范性文件；四是县级以上地方各级人民政府与同级党委联合制定的决定、办法、意见、措施等规范性文件。由此，如果按现行监督法等相关法律的规定，规范性文件的制定主体和报备范围过于单一和狭窄是不争的事实。笔者认为，当务之急是要对规范性文件的制定主体和报备的范围给予科学的界定，将上述规范性文件的制定主体和报备范围纳入监督法等法律规定的规范性文件制定主体和报备范围之内予以规范、调整。只有如此，法律对抽象行政行为和司法活动有关监督的授权规定才能符合开展监督工作的实际需要，规范性文件备案审查工作的质量和效力才能得以提升，才是监督法等法律规范有关规范性文件备案审查之初衷。鉴于此，确定规范性文件报备的主体与范围应当符合监督工作实际，其法律和事实依据如下：

（一）关于县级以上地方各级人民政府发布的除规章、决定、命令之外的规定、办法、细则、意见、措施等规范性文件报备的范围

依据宪法和法律的授权，县级以上的地方各级国家行政机关代表人民管理国家和社会事务、经济和文化事业时，其行使职权的途径和方式主要分为具体行政行为与抽象行政行为，而县级以上的地方各级人大常委会对本级人民政府制定发布的规范性文件进行审查，便是对抽象行政行为的监督。由于监督法等法律规定县级以上的地方各级人民政府向同级人大常委会报备的规范性文件仅仅限于规章、决定、命令，所以规范性文件的报备范围明显过于狭窄。

过于狭窄的规范性文件的范围造成许多应当报备的规范性文件由于没有法律依据而不能报备，更无法审查，使监督政府抽象行政行为的权威性和效力受到限制。况且监督法对报备的规范性文件的范围列举的不仅过于狭窄，并且设计得也不是很科学，所认存在的瑕疵也显而易见：一是把应当报备的规范性文件遗漏了，所遗漏的主要是人民政府发布的除规章、决定、命令之外的规定、办法、细则、意见、措施等规范性文件，如《关于加快农民专业合作社发展的意见》《城镇居民社会养老保险实施方案》《关于推进义务教育均衡发展的指导意见》《关于进一步加强征地拆迁管理工作的实施意见》《关于加快富民兴牧水利工程建设的若干措施》等。这些规范性文件的内容因为涉及民生的基础性工作和民生的根本性利益等重大问题与切身利益，就该纳入报备的范围。但由于这些规范性文件不是以规章、决定、命令公文形式出现的，而是以意见、措施等规范性文件形式出现的，所以如果报备了，反而违反了法律的规定，这明显不合理。二是把完全没有必要报备的规范性文件却纳入必须报备的范围，如《关于表彰学生阳光体育运动先进单位的决定》《关于奖励科技进步奖获奖科技成果和突出贡献奖获奖人员的决定》等。像这样一些宣示性、号召性、表彰性、动员性、通报性、事务性等决定、命令等规范性文件基本属于过去时，且不涉及公民的权利与义务，就不应当纳入报备的范围。但由于纳入了法定的规范性文件报备范围，如果不报备，也成了违法行为，这也明显不合理。三是规范性文件是否属于报备范围，不应当只规定属于某种公文名称或形式，而主要应当取决于其内容和范围，所以监督法等法律对报备的规范性文件概念应当予以明确界定。

由于监督法等法律对需要报送备案的规范性文件并没有明确的概念界定，导致备案审查工作的标准不一致，有损法律的严肃性。借鉴已出台的同类地方性法规，根据县级以上的地方各级国家机关依法行使职权的抽象行为来分析，规范性文件的定义应当有三个要素，即：国家机关依照法定权限和程序在职权范围内制定发布的文件；文件的内容涉及本行政区域内公民、法人和其他组织权利、义务；具有普遍约束力。由于县级以上的各级人民政府制定发布的除规章、决定、命令之外的规定、办法、细则、意见、措施等规范性文件，是根据行政管理需要而出现的一种常规性、频繁性、程序性的抽象行为，其有些内容、事项具备了规范性文件的三个必备要素，将其纳入对规范性文件报备范围是适当的、合法的。

（二）关于县级以上的地方各级人民法院、人民检察院单独或联合制定的规范性文件报备的主体和范围

监督法等法律对县级以上地方各级人民法院、人民检察院制定的规范性文件报备主体和范围没有作出规定。但在司法实践中，人民法院、人民检察院司法行为分为依照法律对民事、行政、刑事案件进行侦察、审判、法律监督等具体行为和制定指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法等规范性文件的抽象行为。由于监督法等法律对县级以上地方各级人民法院、人民检察院实际存在的规范性文件报备主体和范围没有作出规定，为适应规范性文件备案审查工作的实际需要和有效开展，许多省区市已出台的同类地方性法规中，已将县级以上地方各级人民法院、人民检察院制定的规范性文件报备的主体和范围纳入了地方性法规调整的范围。

关于将县级以上地方各级人民法院、人民检察院制定的规范性文件纳入必须报备的范围是否妥当的问题，也存在不同的看法。有些同志认为，县级以上地方各级人民法院、人民检察院无权对具体法律问题进行司法解释，因此也就没有规范性文件之说，所以将其制定的所谓规范性文件纳入报备审查范围也就成了无本之木、无源之水。但在司法实践中，事实上“两院”确实制定过有关“指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法”等规范性文件。其主要表现形式是：一是法院单独制定的指导、规范审判工作的意见、规定、办法等，如某法院审判委员会通过了《关于审理涉及建设工程施工合同纠纷案件的指导意见》，并将这个指导意见印发所属县（市）法院，这显然不属于内部文件，因为这个指导意见明显涉及具体的民事案件了，如果将这类规范性文件不纳入备案审查范围，那么就会出现监督的“死角”。二是检察院单独制定的指导、规范检察工作的意见、规定、办法等，如某检察院检察委员会会议通过了《检察机关关于开展民事行政申诉案件息诉调解工作施行办法》等，这显然也不属于内部文件，因为这个施行办法明显涉及具体民事行政案件了，如果将这类规范性文件不纳入备案审查范围，那么就会出现监督的“空洞”。三是“两院”联合制定的指导、规范审判工作、检察工作的意见、规定、办法等规范性文件，如人民法院、人民检察院《关于办理民事、行政抗诉案件的若干问题的暂行规定》《关于审理彩礼返还纠纷案件的指导意见》等，这显然也涉及民事、行政案件，也应当属于报备范围的规范性文件。

由此看来，县级以上的地方各级人民法院、人民检察院单独或联合制定的指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法由于人民法院、人民检察院依法开展审判和检查工作的需要，司法实践中，制定执行最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律解释的意见、规定、办法和指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法的现象确实存在，并在司法活动中得到应用。为了加强对“两院”有关司法行为方面的规范性文件的监督力度，将“两院”单独或联合制定的有关指导、规范审判工作、检察工作的意见、规定、办法等规范性文件纳入报备的主体和范围，也是依法监督的需要，并且符合“两院”司法工作的实际。

（三）关于县级以上的地方各级人民政府所属职能部门与同级人民法院、人民检察院联合发布的意见、规定、办法等规范性文件报备的主体和范围

随着经济建设的深入、利益格局的形成、各类矛盾的显现，经济社会发展出现的各种纠纷明显增多。有些纠纷的出现，仅依靠单一的行政手段或者司法手段，已无法予以解决。由此，县级以上的地方各级国家行政机关职能部门与审判机关、检察机关联合制定规范性文件的情形就出现了。但由于规范性文件制定主体及其利益的多元化，任何一个规范性文件制定主体为维护本地方、本部门、本行业利益，都有可能借助公权力的威力制定不适合，甚至与上位法相抵触的规范性文件。此时，因利益取向不同而导致的法律冲突就无可避免。这增加了规范性文件与法律、法规之间保持和谐统一的难度。

为了维护社会主义法制体系的和谐，由行政、司法机关联合制定发布的规范性文件就需要报备。通过对规范性文件的备案审查，发现并纠正规范性文件中与宪法、法律和其他上位法相抵触的问题，从而保证规范性文件与法律、法规的和谐一致，切实起到维护法制统一的重要作用。无论行政机关依法行政管理，还是法院诉讼审判、检察院法律监督，除了具体的行政和司法行为外，或多或少总是要通过制定发布相应的规范性文件以某种抽象行为来予以指导和规范涉法、涉诉的行政事项。一是高级人民法院、人民检察院、公安厅、司法厅、国家安全厅联合制定的规范性文件，如《关于将秘密侦查收集证据转为诉讼证据使用的意见》；二是国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会××监督局、金融工作办公室、高级人民法院联合制定的规范性文件，如《关于妥善处理国有政策性关闭破产企业历史债务问题的意见》；三是高级人民法院、人民检察院、公安厅、司法厅联合制定的规范性文件，如《关于依法严厉打击利用宗教进行违法犯罪活动的意见》等。

现实生活中出现的人和事，就是有需求的，就是合理的。既然确实存在政府有关职能部门与同级人民法院、人民检察院联合制定规范性文件的现象，那么也就理所应当地报备。但是规范性文件报备后的审查机关应当明确。由于规范性文件的制定主体涉及政府职能部门和“两院”的职能，如果按照政府职能部门制定的规范性文件对待，就只能直接报送本级人民政府法制工作机构备案，这既不妥也无明确的法律依据；而如果由政府职能部门制定的规范性文件直接报本级人大常委会备案审查，虽然不违法但毕竟不妥当。由此，将县级以上的地方各级人民政府所属职能部门与同级人民法院、人民检察院联合发布的意见、规定、办法等规范性文件，纳入本级人大常委会备案审查范围是适当的、合法的。

（四）关于县级以上的地方各级人民政府与同级党委联合制定发布的规范性文件报备的主体和范围

县级以上的地方各级党委，是本行政区域内的领导核心，对本地的政治、经济、社会、文化等方方面面的工作起着统领、指导、决定性作用。同级人民政府为了加强某类或者某项、某一方面的行政管理工作，突出其重要性和显示其权威性，在有些情况下，人民政府会与同级党委联合制定发布有关的决定、办法、意见、措施等规范性文件，以此来推动和促进行政管理工作的顺利开展。由于同级人民政府与同级党委联合发文的情况确实存在，那么，对党委与政府联合制定的这类规范性文件是否需要报备的问题也存在争议。其争议焦点主要是，因为是由党委与政府联合制定发布的规范性文件，所以报同级人大常委会备案审查不合适。但是如果由党委与政府联合制定发布的关于加强行政工作的规范性文件不报同级人大常委会备案审查，那么就会使政府抽象行政行为失去监督的空间。

关于县级以上地方各级党委与政府联合制定发布有关加强行政管理工作的规范性文件是否报备的问题，我们从宪法和党章中不难找到依据和答案。宪法序言中明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法总纲第五条第四款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”党章总纲也明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”由此，县级以上地方各级党委与政府联合制定发布有关加强行政管理工作的规范性文件也应当与宪法、法律的规定保持一致。既然是规范性文件，报送本级人大常委会备案审查也就不存在依据缺失问题。

关于报备的主体，显然应当是同级人民政府。如果党委与政府联合制定的规范性文件确实存在不适当的问题，纠正的方式至少有两种：一是由人大常委会备案审查机构按照工作程序向人民政府有关部门提出修改建议，由政府有关部门与党委所属有关部门沟通协商后进行修改；二是可由人大常委会党组向党委对规范性文件提出修改建议，由党委所属有关部门与政府有关部门沟通协商后进行修改。但以笔者之见，如果规范性文件经审查确实存在不适当的问题，选择第一种方式比较可行，这样做，既符合宪法精神和实际工作的需要，也能适应灵活、及时处理特殊情况的需求。

综前所述，县级以上地方国家机关是本行政区域政治、经济、社会事务的管理者，在制定规范性文件时，有可能没有充分领会国家的政策和法律法规的精神，或者出于工作简单化，或者从方便管理的角度出发，忽视人民群众的权利等，致使制定的规范性文件有的存在违反国家的政策和法律法规的规定。为了防止行政和司法权的滥用，就必须对权力进行制约。县级以上的地方各级人大常委会对规范性文件进行备案审查，就是一种对有关国家机关的权力进行制约的方式，促使有关国家机关在权力机关的监督下依法行使规范性文件制定权，防止这些国家机关通过发布和强制执行规范性文件滥用权力。通过对规范性文件的备案审查，可以从抽象行为制定层面排除可能损害公民权利的“规范”，为公民权利的保护提供宪法和法律基础，提升公民权利的权威性，达到在观念上、制度上和在现实生活中实现对公民权利的尊重和保护，从而营造尊重和保护人权、体现以人为本的法治环境，以确保人民的意志不被扭曲、人民的利益不受侵犯，进而切实维护最广大人民群众的根本利益。

法制统一是一项法治基本原则，立法的统一又是法制统一的前提，制定规范性文件是广义的立法行为。规范性文件备案审查是维护社会主义法制统一的重要手段，是制约权力的有效手段，是促使国家机关依法办事、保障宪法和法律正确实施的重要举措，是保障广大人民群众根本利益的有效机制。由此看来，规范性文件备案审查是一项政治性、政策性、法律性都很强的工作，县级以上各级人大常委会对规范性文件备案审查，是人大监督工作的重要组成部分，也是人大依法开展监督工作的重要形式和手段。我们要从法律角度和现实层面引起对规范性文件备案审查工作重要性、必要性、可行性的认识，以确保规范性文件备案审查工作对监督工作起到互动和促进作用。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会法工委）