完善地方人大工作制度须建立实体化的工作平台

□ 缪德仕

人大制度研究

完善地方人大工作制度须建立实体化的工作平台

□ 缪德仕

尽管近年来，人大的地位和作用有所提高，但与其宪政地位之要求还相去甚远，人大自身改革任重而道远。

我国的人民代表大会制度，为国家权力构建了一个以人民为中心的、科学的“责任链”：人民选举组成了人大，人大选举组成了“一府两院”，后者必须向人大负责，接受人大监督；人代会闭会期间设立了常委会，它行使人大闭会期间宪法和法律赋予的工作职责。问题是,尽管近年来，人大的地位和作用有所提高，但与其宪政地位之要求还相去甚远，人大自身改革任重而道远。主要表现为以下几个方面：

一、机构：最大的其实也是最小的。根据宪法规定，地方各级人大具有以下三个方面特征：一是位高。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，代表人民行使国家权力，在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。二是权重。地方各级人民代表大会决定本行政区域内各方面工作的重大事项；依照法律规定的权限，通过发布决议，审查决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设计划；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。三是面广。人大由各行各业和各阶层的代表组成，代表的名额也相当“可观”。以浙江省4700万人口基数为例，根据选举法规定，其代表名额为640名左右，比同期美国国会参众两院的议员还要多。理论上，中国地方人大能够以最大的程度反映各阶层、各行业的利益诉求，在地方决策和推动地方经济社会发展与维护政治稳定方面，起着主导性、保障性和关键性作用。但事实上，地方各级人大代表整体作用的发挥是比较有限的，地方各级人代会会期比较短、形式比较单一等缺陷也是明显的。地方各级人大的日常监督职能在其常务委员会，它主导甚至决定着闭会期间代表作用的发挥。但是，负有对“一府两院”日常工作监督职责的人大常委会在其机构设置、人事安排、政治和经济待遇方面，都与“一府两院”形成较大反差。例如，县一级人大常委会机关行政编制数一般只有15～20名（不含专职委员），几乎不足县政府机关人员编制数的一半。以如此“精简”的人大工作机构和单薄的力量，去检查和监督“一府两院”庞大的工作系统，这实际就是一件力不从心的事。

二、预算：最实的往往是最虚的。预算法规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督；监督法就人大常委会审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告等作了原则规定。但人大按照这些规定监督政府“钱袋子”尚存在诸多困惑。首先是人大现行机构胜任不了如此繁重任务。地方人大监督财政的主要机构是财政经济工作委员会，但财经工委力量单薄，工作人员没有相应资格条件限制，财政监督运作模式不健全。特别是在县一级，工委一般只设一名主任，一名副主任或工作人员。人大由于没有自己的专业审查队伍，面对专业性、技术性比较强，涉及的内容很广泛，甚至是经过层层加工，存在较多人为因素的预决算方案，难以确保审查监督工作真正到位。其次是人大财政监督相关法律制度及其实施程序不完善。宪法与法律对人大财政监督制度只是授权性的规定，而对于人大财政监督的范围界定、监督方式、保证人大知情渠道、实施监督程序和操作办法以及向人大隐瞒真实情况的法律后果等，还缺乏相应的配套法规，致使人大所拥有的这一职权实际上还处于虚置状态。最后是人大财政监督方式太过单一。目前，人大财政监督除进行计划预算草案或报告的审查外，其他一些监督方式运用还不多。人大常委会很少就政府计划外资金使用及重大建设项目资金使用情况开展过专门的检查活动，审计结果未能得到有效运用。目前，还没有听说过哪一级人大开展过政府领导“批条子”行为的检查，畏难情绪普遍存在，经常化检查工作有待进一步加强。上述这些情况都严重影响了人大财政监督功能的发挥，也影响了预算执行的严肃性和权威性。

三、手段：最硬的却又是最软的。当前，部分地级市和县级人大及其常委会主要行使除立法权以外的监督、重大事项决定、人事任免三项职权，简称为“三权”，保障“三权”的行使主要是两种方式：一般监督手段，如听取和审议工作报告，开展工作调研、执法检查和工作评议。刚性监督手段，如开展特定问题调查、提质询案和撤职案等。问题是，当前，人大开展有效监督涉及许多体制机制方面的敏感问题。如，现行党政联合决定或联合发文的问题，人大介入审查缺乏法律依据，贯彻这种文件后如果出现违法问题，难以按照现行法律追究相关人员责任，最终的结果是导致事态无法解决，引发群众上访；许多项目建设前期工作人大难以主动介入，一旦事后出现工程、廉政、监管方面问题，往往盘根错节，依靠人大力量，根本无法理清；在人事任免方面，党委对人大和人民群众的知情权重视不够，代表和委员对提请人大任免的人员缺乏知情渠道，提请任免单位向常委会介绍往往只注重成绩而不谈或少谈不足，人大基本上是走形式，致使少数干部在“病症”潜伏期得不到民意机构的有效诊断，直至在爆发期才被纪检政法部门“关照”。刚性监督权使用上，更是少而又少，近年来，地方各级人大基本没有启用特定问题调查、依法主动撤销不称职干部职务等职权，依法否决“一府两院”工作报告的现象也不多见。这种现象很值得探索和研究。

四、选举：“个别”的往往是“一般”的。地方组织法第二十二条规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举。”按照这个规定，人大和“一府两院”正职领导候选人一般应为2名。为充分发扬民主、尊重代表选举权利和让更多优秀人才在竞争中脱颖而出，进行差额选举无疑是一种十分有效的方式。但在实际操作过程中，几乎都实行等额选举。因为选举法同时规定，如果提名的候选人只有一名，也可以等额选举。这种选举尽管在保障代表民主选举权利方面不太尽如人意，但却是贯彻好“组织意图”的良方。有些地方还在等额选举选票设置上，赞成的不作任何符号，反对和弃权的需要画符号，这就意味着只要某个代表一动笔，就会把这张票给“黑”了。许多代表为了认真贯彻好组织意图，往往以牺牲自己的民主“意图”为代价，“望笔兴叹”，不敢越雷池一步，静坐一段时间后，候选人也就高票（满票）当选，“广大人民意志”最终得以全面体现。当然，以上情况并不是说现行选举制度规定是一种形式，我国也有选举充分发挥了选民的民主权利，那就是村级组织换届选举和县乡人大代表选举，虽然还存在这样那样的不足，毕竟能让选民广泛参与和获得知情权。这种选举也受到国外部分组织和学者的赞赏。也有人称这种选举为草根民主，是中国政权得以稳固的基础。

五、决定：看得见却又是摸不着的。从本质上说，决定权是人民当家作主，对地方国家事务进行管理的重要体现，也是宪法赋予各级人大的一项重要职权。与行政权相比，具有人民性、权威性、自主性、集体性、全局性的特点。根据目前法律规定，笔者以为，决定权可分为三类：一是选举任免方面的决定权。这项职权除候选人（任免对象）提名、考察环节上需要加强和完善外，其余程序还是比较到位的。二是监督法律实施所作的决定决议。如开展预算法、城市规划法、土地管理法、教育法等执法检查过程中，要求有关单位落实整改措施所作出的决定。三是地方组织法以概括方式规定的即“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。前两者由于法律规定明确，实施主体在相关单位，人大主要在监督层面，行使职权方式和范围相对明确。后者由于法律规定较抽象，实践中难以把握，因而各地执行情况不一。表现为，重大事项难以界定，对重大事项的决定取决于党委的授权和人大常委会领导的集体权威和智慧；决定的文书包括审议意见书形式过于单一，内容很少涉及具体问题，缺乏可操作性；地方各级人大及其常委会决定权的行使涉及政治体制改革、组织建设、人员素质等深层次的因素，对是否贯彻人大决定的法律后果也不明确。

由于制度的缺失，导致人大工作存在尴尬的反差，政治体制改革已势在必行。尽管改革会受到种种阻力，但改革毕竟是树立法制权威、完善利益分配格局、推动社会发展、改善干群关系、构建和谐社会的有效手段。党的十七大提出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。这一要求，为我们正确把握政治体制改革进程提供了重要理论和政策指导，对我们继续积极稳妥地推进政治体制改革具有十分重大的意义。政治体制改革的关键环节就是充分发挥群众的主体作用，积极探索和完善人民代表大会制度，科学合理分配权力，建立实体化的群众政治参与和监督工作平台。

一、要建立闭合的权力运行模式。所谓闭合的权力运行模式，是指权力主体按照权力的运用范围和程序在运用权力的过程中，充分保障民众对权力运行的知情和监督权，规范的权力运用机制和责任追究制度，使权力运用形成一个闭合型的链条，始终处于受控状态，促进权力运用的制度化、规范化、法制化。党的十七大报告强调要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这是对权力结构的运行机制认识的进一步深化，对于规范权力运行、从源头上防治腐败，对于深化我国政治体制改革意义十分重大。建立闭合权力运作模式就是要明确党政工作职能，完善代议机构监督、执行机关履职效果的群众评价和过错追究制度。没有闭合权力运行模式，势必导致行政作为一旦出现过错，出现监督无效、群众投诉无门的局面，将直接促使社会各种矛盾的交织。

二、强化人大的人事、财政监督职能。人事、财政监督体制的不规范和监督渠道的不畅，是滋生各种腐败现象的温床。当前，关键是要改革党管干部和人大依法任命的人事运行模式。要完善党管干部和人大依法任免的体制，规范干部的提名、推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节，特别是要完善干部选拔任用提名环节和人事考察环节，推行岗位目标责任和竞争机制，杜绝占岗混岗和滥竽充数的不正常现象。人大在履行任免手续过程中，要充分了解被任免对象的基本情况，特别是岗位胜任度和责任心，对少数工作成绩平庸、作风浮躁、责任心不强、干部群众意见大的人选，该否决时，决不能手软，从对群众负责、对干部负责的角度，严把选举和表决关。另外，现行财政管理体制的弊端也是显而易见的。当前改革的关键环节就是要增强财务收支管理的透明度，实现人大监督从程序向实体转化。这一点，广东省人大在全国开了先河，据说最近又有新突破，实现与省财政厅国库支付系统的联网，这意味着政府部门每花一笔钱从申请到支付的整个过程都在人大的监督之下，使人大对财政支出的监督从以往的事前监督(预算审批)和事后监督(每月审查月度报表)向事中监督转变，且每一笔钱的用途更加具体透明。国外议会关于财政监督的部门都是非常重要的部门，其机构庞大、级别很高。我们在这些方面则存在不足，有些地方财经工委不仅人员少，而且专业不对口，监察、审计部门由于从属政府序列，在许多问题上施展不开手脚。这些，都应列入今后改革工作的重点。

三、要强化人大常委会决策作用。人大常委会作为代议机关和宪法法律实施的监督机构，其各项决议决定是代人民履行的，其行为必将受到人民与法律的监督。在民主法制日趋完善的今天，实行重大事项人大集体决定、政府执行的行政运行模式更加符合现代法制化国家的治理模式，它至少具有以下三方面优点：第一，人大是民意机关，代表人民行使国家权力，对人民负责，受人民监督，人大决策一旦出现失误，容易在宪法和法律的框架内得到有效纠正和解决，避免社会上一些问题追究无根、投诉无门现象，从而能够更大程度上减少社会各类矛盾和越级信访问题。第二，人大权力源于人民，依据在宪法和法律，人大集体行为能最大程度地避免急功近利和盲目追求政绩行为，加之有广大代表和人民群众的参与以及有一套更加完善的议事程序，人大决策能更加体现科学、全面、法制的特点，有助于减少各类腐败现象的产生。第三，人大由于不参与执行工作，因而有更多的时间用于工作调研，一些重大问题由人大讨论决定，可以减轻政府会议负担，避免政府的一些会议由于缺乏较为成熟的预备方案，开成漫无边际的讨论会，浪费大量时间和人力，有助于提高行政效率。

四、要完善选举、表决工作环节。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而选举制度又是这一根本制度的基础，完善选举制度，对发展社会主义民主、实现政治集团精英化、巩固国家政权具有十分重要的意义。一要设置好任职资格条件。人大选举主要包括人大代表和各级国家机关领导人的选举。候选人除宪法第三十四条和选举法第三条规定的条件外，还应该有“特殊”条件，就是要符合岗位任职资格条件，包括身体状况、文化水平、任职资历、专业技术和法律水准等，这些条件要经过有权机关严格设置和对外公开，并不因领导人个人的偏好而随意变动。不管是选民联名还是单位团体推荐的候选人，前提都要符合这一资格条件。二要引入选举竞争机制。要合理划分选区，创造条件让候选人与选民面对面地交流，大力提倡候选人履职演讲答辩，畅通渠道保障选民对候选人的知情权；要尊重选民依法推荐候选人的权利，推行差额选举，适度引入竞争机制，无差别对待群众联名推荐的代表候选人，保障选民充分的民主选举权利。三是完善违法制裁与纠正制度。选举法对违法制裁规定过于简单，各级选举工作机构要根据有关法律法规，结合当地实际，补充制定尽可能完备的惩治规定，明确选举违法违规处理执行的受理机关和程序，保障与选举有关的群众申诉能够得到满意解决，各种违法违规现象能够得到惩治，最大限度地保障选举的公开、公平、公正。

（作者单位：浙江省泰顺县人大常委会办公室）

探讨与争鸣

一些县乡人大换届选举时，人大常委会或者选举委员会不将代表总名额一次性全部分配到选区，有意图地预留部分机动名额供一些领导干部调整到位后使用。有人认为，这种做法符合客观实际的需要；也有人认为，这种做法违反了依法分配代表名额的选举立法精神。那么，县乡两级人大换届选举可以预留代表名额吗？