古德诺政治与行政协调思想对中国干部选任制度改革的启迪

李羚

古德诺政治与行政协调思想对中国干部选任制度改革的启迪

李羚

古德诺是较早提出政党变革理论的政治学家。在20世纪初就在行政与政治二分基础上提出了如何协调国家职能的思想，强调的重点是政治与行政的协调。政党是协调政治与行政冲突的润滑剂。政党通过选举官员来协调政治与行政关系。政党体制也存在弊病，要随着政府体制的改革，不断改革政党。政党要增强对民众的责任，自身也需要民主化改革。国内已经有学者在关注政府体制改革与政党改革的直接关系，这无疑是对中国政治的一个深刻把握。党管干部是政治与行政协调的重要途径;探索党政干部分类是当前重要的研究课题。

古德诺;政治与行政协调思想;干部选任制度;党管干部;竞争上岗

干部选任制度改革是当前中国政治体制改革的重要内容。事实上，竞争性干部选任制度，已经涉及到中国政治体制的深层次问题，如竞争性选拔与人大干部任免法定权的关系，竞争性选拔与政府人事任免权的关系，竞争性选拔与人力资源管理的关系等。当前竞争性选拔党政领导干部面临着一个世界性难题:政党在干部选拔方面的作用如何?问题不在于要不要党控制行政官员的任用权，而在于如何解决公众选择与民众参与的制度建设问题。要使党管干部真正发挥政治和行政协调的作用。在这里，我们研究美国政治学家古德诺提出的政治与行政的协调思想，以期对我国当前的政治发展有一些借鉴意义。

一、古德诺政治与行政协调思想

古德诺 (Frank J.Goodnow)是美国的一位政治学家，他较早地提出了政党变革理论。终其一生，他不仅擅长理论研究，而且也擅长于深入参与美国政治实践。《政治与行政》就是他的理论与实践相结合的代表作，最具魅力的理论创新就是政治与行政协调理论。最具建设性的实践成果就是政党改革，他早在20世纪初就提出了“政党改革”的概念。20世纪初撰写的《政治与行政》一书，是有其独特的时代背景和政治实践基础的。他不仅触摸到了美国政治理论框架在实际政府体制中的运用，而且也揭示出实际政治运用中的窠臼，正如他本人所言， “法律条文所表明的正式的政府体制，并不总与实际的体制相同”，为什么出现这样的悖论，这里面到底隐藏着什么样的政治秘密?正是这样一个亟需要解决的现实问题一直令他着迷。古德诺从当时已有的理论研究成果出发，继威尔逊之后，对政治与行政二分理论进行了系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论。

在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。德国的斯坦因、布隆赤里，法国的狄克洛克早就对行政与政治的区别作过阐述。特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收有关研究行政的理论思想并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学作为一门独立学科。所不同的是，古德诺当时在行政与政治二分基础上提出了如何协调国家职能，重点是政治与行政的协调。可以说，政治与行政的协调发展理论才是古德诺对政行二分理论所作出的最具有独创性的贡献。古德诺将主要精力放在探讨如何实现政治与行政协调的路径上，在考察美国行政活动运作基础上，他分析了行政有效开展所涉及到的外部环境，建立了一整套该如何实现政治与行政协调发展的理论系统。

在《政治与行政》中，古德诺最大的贡献就在于对威尔逊提出的政治—行政二分法作了进一步的阐释与发挥，从国家职能的角度对行政与政治做了一个统一性的论证，形成了政治与行政协调论的典型示范。

自法国启蒙思想大师孟德斯鸠以来，传统政治学与行政学研究一直以“三权分立思想”为理论基础，将国家活动区分为政治、行政和司法三大类，三种权力分属三个不同的独立部门掌握，以使其相互制约和平衡。但由于三权经常相互交叉，更由于行政权力日益膨胀甚至凌驾于立法、司法权力之上，所以古德诺从当前政府研究体制中的不足和美国政治生活中的权力实际运用中，指出由于过多关注宪法明文规定，只注重体制制度的变化，不注重体制外制度的研究;只注重分权，不注重集中的研究，所以导致政治与行政的不协调。于是他提出:在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。在所有的国家中，也存在着分立的机关，每个分立的机关大部分时间都行使着两种功能中的一种。这两种功能分别是政治与行政。〔1〕显然古德诺已经走入了一个新的视角，从这样一个整体的职能统一出发，政治与行政协调是国家职能的必然要求。

但是从实践层面来看，国家意志的表达与国家意志的执行，协调是理论趋势，不协调是现实常态。一个事物的两个方面，既相互依赖，又相互约束，如何协调?所以，他从更高层面提出当前国家职能理论关注的核心应该是如何变不协调为协调，这是美国政治需要面对的悖论。

古德诺的贡献还不仅在于此，同时在对分权学说创立以来的政府体制活动的反思的基础上，他敏锐地指出分权理论与机构分立的局限性，并提出政府行政是国家意志执行功能的概念，这是分权理论以来行政概念的正本清源。提出政治与行政二分法是在19世纪80年代，距孟德斯鸠的分权学说已有近一个半世纪的时间跨度。在某种意义上，政治与行政二分法的提出体现了一种使行政摆脱政治 (干扰)的努力。但是，有的学者在研究行政时，总是把古德诺在《政治与行政》中对孟德斯鸠三权分立的观点的进一步分析看作是对之的激烈批评。〔2〕这是对古德诺的误读。

事实上在《政治与行政》一书中，作者实际上在提出国家职能的相似性基础上，对孟德斯鸠分权思想本身历史局限性进行了深化。首先，他认为，孟德斯鸠著名的分权理论正是建立在这种对政府功能的基本区分上的。其次，他虽然指出“孟德斯鸠如果做进一步的研究的话，他本应发现，政府的第三种功能即司法功能是不存在的”，但他接着又指出，“孟德斯鸠的理论不只包括承认政府的功能权力的分立，还包括承认政府机构的分立;这些分立的政府机构被授予一种政府权力……孟德斯鸠的这部分理论，对政府组织的建立有巨大的影响。”〔3〕可以说，古德诺在这里如此着墨，绝不是仅仅批判孟德斯鸠，更重要的是想通过全面梳理分权理论对实践的深刻影响。分权是那个时代民治政府的一个标志。但是政治实践中无处不在的深刻冲突又不断揭示这种分权和政府机构分立不相适应的难题，原因在于“任何建立在政府功能划分一般理论基础上的政治组织，都不把表达国家意志的功能，交付给它为之制定规则的任何惟一机关去行使。”〔4〕为什么是如此呢?古德诺发现“这不仅是因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。每种次要的功能的行使，都是委托给那些在某种程度上独立和自治的政府机关的。这些机关在政府体制中有各自的名称和职责。”〔5〕就是说，尽管从分权理论出发，人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。结果必然导致对行政概念的误读。“因为行政曾经被想象为执行性的功能。即执行机关的功能。”〔6〕正是从分权理论实践历史发展的局限中古德诺正本清源，指出“行政是执行国家意志的功能。”〔7〕从此，行政不再是立法的对应物，而是政治的伙伴，作为国家职能的两个方面并存而发挥着表达和执行国家意志的作用。

在此基础上他认为，分权不能作为任何政府组织的基础，“实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”〔8〕这样，古德诺从分权理论在实践中存在的困境中得出，无论是议会制还是总统制，国家职能有其相似性，政治与行政两种职能，便为他在全书中反复强调的主线作出了铺垫，这个主线就是政治与行政必须协调。他的这一协调思想，不仅打破了长期以来垄断政治实践的三权分立学说的神圣地位，更重要的是把之纳入国家职能统一之中，从而奠定了既要民主同时要兼顾效率的理念。这是对三权分立理论最早最完整的检视，因此，在研究西方政治体制的特征时，我们不能再沿袭三权分立的简单提法，因为这一问题在古德诺时代就已经得到解决。

正是在此基础上的理论梳理和实践总结，古德诺提出国家职能两分法。其关键在于提出政党政治存在的合法性，即解决和协调政治与行政行使中的不协调的矛盾的出路关键在政党体制。古德诺以一种表述历史规律的口吻揭示了政党的必然性:“过去，由于宪法为行政首脑和行政官员规定了独立地位，一直不可能在正式政府制度内部发展政治对行政的必要控制。这种控制因而就在政党制度内发展起来了。”

从《政治与行政》这本书中，可以清晰地了解到作者关于行政与政治协调理论的主要思想和观点。一方面政治对行政的控制要适度，这是实现协调的重要基础。另一方面行政也要适度集权，这是国家执行意志的职能性质决定的。行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。至于协调的途径，则主要考虑政党对政治与行政协调关系的影响。这一协调理论的深刻意义就在于解决政党在政府体制中的地位和作用。因此，我们可以这样说，古德诺在政治与行政二分法的批判性研究中，独具匠心，厘清了当时美国政治发展中的重分权，轻集中;重民主，轻效率的困境问题，从而也奠定了其独特的政党观。这一点对于中国政党体制在政治发展中的独特地位有重要的启示作用。

二、政党是协调政治与行政冲突的润滑剂

首先，古德诺从国家职能协调性提出政党是政府体制的重要组成部分。政党是政府体制的必要组成部分。政党担负着挑选政府体制中表达国家意志的成员和挑选执行这种意志的人员;这种以协调国家意志的表达和执行的功能为已任的政党组织不仅应当强大，而且应当长期存在;通过政党本身的统一性和党员对党的忠诚，来促进政治与行政，中央与地方之间的协调。从而改变了政党长期游离于制度体制外的局面，为美国政党政治的发展奠定了制度基础。可以说，古德诺让更多的美国人和政治家们认识到政党是美国政局长期稳定的重要因素。这是自美国建国以来，对美国政党持积极肯定作用的少有的政治学家，也开启了现代政党政治的理论研究。事实上，古德诺从国家职能角度提出政党在现代政府体制中的不可替代性。他不惜笔墨大量列举了英国与美国的政府体制的不同，指出政治与行政协调的途径，“在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本功能之间必然存在着某种这样的关系”。只不过由于政府体制不同，美国这种控制就在政党体制中得到发展。

其次，古德诺认为政党是协调政治与行政冲突的润滑剂。他认为政党通过什么方式来协调政治与行政之间的关系呢?事实上，协调本身就存在两个冲突的前提，第一个冲突，政治控制行政是否适度，如果控制扩展超出了这一限制，“因为如果超越了，国家意志执行中的的普遍行政效率以及人民表达国家意志的能力都将不可避免地大大降低。”〔9〕涉及到政党的组织和行为对于政治功能的行使。第二个冲突，被控制的行政是否能更好地执行业已表达出来的国家意志。涉及到行政的适度集中。在这里，作者可谓是独树一帜，冲破当时集权传统理论带来的桎梏，大声疾呼，“应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。”〔10〕这两个适度都建立在对政党体制的依赖上。

所以，古德诺认为在法律上承认政党，将不会自行导致高效率的行政管理。挑选官员是政党协调的重要手段，而且也一直把这种手段视为人民控制的原则而加以扩大。必须采取选举官员和经常选举的原则。因此，终于制定了政府所有的重要官员都要选举产生的，并且他们的任职期限也比较短的规定。面对如此繁重的选举任务，就进一步使这种强大的政党组织成为需要。

可是，政党强大也会带来一系列的危害，即缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任。而且，政党并非天然的道德伦理的守护人，为了维持一个党需要做大量的工作，而这不是一件容易的事。“它会助长政党的不负责任，它鼓励使用非法手段使党永世长存和加强力量。”〔11〕不能指望那些热心于党务管理和政府工作的人们从纯粹无私的动机出发。恰恰相反，为了操纵党的机器，最常采用的不正当的手段有两种:一种是策划对这些党的领袖们有利的常务会议。另一种是如果碰恰出席人的会议不利于这些人操纵组织，就在计算会议的投票票数上弄虚作假，借以获得对党的领袖们有利的提名会议的出席权。所以，古德诺指出，作为在美国建立起来和活动着的政党，是带有一些严重的弊病的。他告诫人们，如果政党不去做，我们面临的将会是无政府状态而不是政府的治理。“现在，政治变革自然进行得更快，但是……有必要永远记住，最终的目的不是要把党魁作为一种制度消灭掉，而是要使他服从公众的意志。”〔12〕

第三，古德诺认为一部分行政是不需要政治控制的，是中立的。沿着政党为人民负责的思路，古德诺特别提出行政的可分性，旨在指出一部分行政是不需要政治控制的，是中立的。在某种意义上，政治与行政二分法的提出体现了一种使行政摆脱政治 (干扰)的努力。“实际上，行政中很大一部分是与政治无关的;所以，即使不能全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。”〔13〕

很显然，古德诺结合美国政治实践的发展，尤其是文官制度的建立对政党选举带来的影响，提出了民选官员主要是政治领域。对行政中的准司法、半科学和商业等行政官员不应进行干预。这样有利于行政集权，更有利于政治与行政的协调，所以，古德诺特别提出从政党组织的政治控制中解脱出来，“为了政治与行政的功能之间达到前面所说的那种非常重要的协调，把下级官员置于政党控制之下是不必要的，有党对总统以及各部部长的控制就足够了”。〔14〕他还进一步分析，由于采用了分肥的观念，导致行政效率的损失非常突出。如大量的委任人员仅仅进行政治考察的做法是有害于公共事务的，因为它常常把毫无能力的人放到重要的职位上去。为此，文官制度的改革，除了使较低级的职位不受政治的影响之外，最终的目标还在于，应当使政府类似于司法行政的那种功能的行使不受政治的影响获得承认。这些都旨在明确政党的职责仅在于帮助执行法律，它们对政府官员过去所拥有的巨大权力，在联邦政府中抑或在当前州政府的许多情况中都是没有必要的。古德诺提出的作为国家职能的政党选举官员的边界问题，我们要从两个方面来分析，首先，美国是典型的两党体制，政党是选举机器。通过选举实现政治表达国家意志的能力和行政执行国家意志的能力。其次，美国政务与事务官分立，产生的方式不同，有民选官员和任命官员之分。很显然，我们不能照搬和照抄美国的政党改革，但这并不意味着我们可以拒绝其中的政党政治对干部选任改革的分类问题。

第四，古德诺认为应建立一个适度集权的行政体制。为了使政党成为负责任的政党，古德诺提出，在改革政党的同时，改革行政，建立一个适度集权的行政体制是必需的;要使政党负责任，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下;要改革党内选举制度，更加经常地使用公民投票的方法。这也是古德诺对政党改革的一个深刻思考。〔15〕我们注意到，他设计了政党作为提名公职候选人这样一种政治性团体，它必须受到公众的限制和控制。即把普选投票的原则运用于预选投票，“具体要求就是:一是选民的一次投票行动同时应完成定期选举的选举登记、党员登记和预选投票等三项工作。二是党员参与党的行动的场所和日期要做到象选举登记的场所和日期那样公开和家喻户晓，使得甚至那些在完成党的任务方面表现消极的人也都能注意到;三规定政府有权监督选举登记和政党预选投票，但不正当地增加政府的开支是不允许的”〔16〕。尽管政党体制不同，但古德诺从政治与行政协调视角深化政党在干部选任中的职责和制度设计，与当前党政领导竞争性选任制度困境有着相同性，对于我们深化党管干部以及推进竞争性选任制度可持续发展带来了深刻的理论视角。

三、政治与行政协调思想对中国干部选任制度改革的启迪

概括上面所论述的内容，我们可以得出古德诺政党观至少有这样的一些论断:政党是政府体制的组成部分。政党通过选举官员来协调政治与行政关系。政党体制也存在弊病，要随着政府体制的改革，不断改革政党。政党要增强对民众的责任，自身也需要民主化改革。把普选的方式运用于政党预选投票之中;政党要完全公开他们的账目和活动，以消除公共选举中非法使用金钱方面的腐败。

这些思想对于当前中国干部选任制度改革有着重要的启迪，我们注意到，国内已经有学者在关注政府体制改革与政党改革的直接关系，这是对中国政治的一个深刻把握。仅单独进行行政体制改革，或仅注重党内民主改革，都被实践证明，改革是缺乏动力和目标的，是零乱的，有局限的。

从政治与行政协调的关系来看，干部选任制度关系到政府体制，中央与地方关系和政党体制。它涉及到政治控制、行政效率和政党的民主化等重大政治问题。尽管国情不同，政治体制不同，政党政治有差异，但都探讨和涉及到一个根本问题，即对官员的选举、任命和管理。在这一点上，最容易引起我们反思的应当是深化干部选任制度改革本身的价值和实践。

干部选任制度改革是党内民主的重要内容，在这方面，我们党取得了一些实践成果，增强了干部选任的民主性和竞争性。主要表现在:干部管理权限的下放、公务员制度的推行、规范了干部选任的民主化程序，干部选拔任用中广泛听取群众意见。群众意见成为决定干部能否任用的重要条件之一。在此基础上还创新干部选拔任用工作方式。如竞争上岗、公开选拔作为领导干部选拔任用的重要方式，还有公推公选、公推直选等一些做法。

事实上，在新一轮干部选任制度改革中民主性增强，越来越多的干部岗位被纳入公开选任的范围，但是细细分辨，大多是副职，或是非重要岗位进行公开选任。汪玉凯教授有一个判断，过去我们可以把行政职务的副职公推公选，行政职务的正职，基本上很少公推公选，党内的正职更没有过公推公选。现在这个情况有所改变，各地试点开始针对一把手公选进行电视转播，如南京、贵阳等地。从长期关注党内选举实践经验来分析，党内干部选任主体呈现多样性。有村支部书记、乡镇党委书记和县直机关领导，还有委员选举等，有的地方甚至也将发展党员进行票决。选举方式，有公推直选，也有民主推荐;选举范围有市(厅)、县 (处)、乡镇党政机关，也有学校，医院和卫生职能部门。干部选任制度已经进入改革与发展并存的局面，但也凸现出发展中的难题:选举类与委任类干部的边界在哪里?这既是对党管干部的反思，也是对干部选任制度的反思。

从古德诺《政治与行政》一书中所阐发的政党观中，我们可以得到这样的启示:党管干部是政治与行政协调的重要途径;探索党政干部分类是当前重要的研究课题。虽然我们没有政务与事务分立制度，但是依据大部制改革，党政合一的模式有利于我们探索党管干部的科学分类;干部分类管理已经有一些实践雏形。一是区分选任制、委任制公务员与考任制、聘任制公务员，就是对《公务员法》中规定的选任、委任、考任、聘任4类干部作出区别，把选任、委任类公务员与考任、聘任类公务员分成两大序列，两者之间不能交叉、混合、重叠。选任类干部要逐步走选举的道路，取消对他们的不合理限制。考虑到我们国家现在完全选举还不可能一下子全面推行，可先在乡、县层级试行。对于任命类干部，要增强与人大、政府人事权的衔接，注重行政与政治的协调。二是竞争上岗还是中国社会整体转型和变革过程中官职 (干部岗位)由传统的特权身份转变为普通职业选择的一个开始。将市场经济原则和民主化程序引入人才选拔和人事管理领域，可以认为是中国管理的一个重大创新。竞争上岗是传统人事管理向现代人力资源管理转换的枢纽，我们应加强分类分级考试的研究与探索实践，可先行试点。《中华人民共和国公务员法》实行已多年，目前尚未实行分类考试，建立专业化高素质公务员队伍，仍有待进一步改进。因此，依法实行分类考试，利于建立专业化高素质的公务员队伍。与之相配套的政策要跟上，如公务员升迁考试制、任期制、聘用制、惩诫制、辞退制和保障法等相关政策细则。

干部选任制度改革要有利于实现民主与集中，关键在于处理好中央与地方各级党组织权力分配关系。在干部任免问题上，各级党组织要充分发扬民主，在基层党组织中可以加大竞争性选举的推进，由普通党员直接选举包括县以及基层党组织干部。从党管干部的角度要加强对选举活动开支的社会透明度和监督制度的设计。

〔1〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔16〕［美］F.J.古德诺.政治与行政〔M〕.王元译，北京:华夏出版社，1987.11，8，99，14，14，14，14，25，25，70，103，47，84，126.

〔2〕景跃进.“行政”概念辨析〔J〕.教学与研究，2003，(9).

〔15〕丁煌.西方行政学说〔M〕.北京:中央广播电视大学出版社，2009.25-26.

【责任编辑:刘 明】

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1008-9187-(2012)05-0059-05

国家社科基金项目“党政领导干部竞争性选拔制度路径研究”(11BZZ053)

李羚，四川省社会科学院政治学所副研究员，四川 成都 610071。