国际机构的“棋盘政治学”利弊和启示

管恩琦 时春荣

国际机构的“棋盘政治学”利弊和启示

管恩琦 时春荣

所谓国际机构的“棋盘政治学”主要是指最近数十年国际机构数量的剧增，与之相应的各种协议铺天盖地，严重重叠，以及相关国家之间的责任冲突不断发生等。国际机构的复杂性给相关国家带来利益的同时，也给另一些国家带来危害。前者，如联合国选举监督组织对南非的选举监督基本成功；后者如这类组织对津巴布韦选举的监督，只导致了模棱两可的结果。许多国家，尤其是发展中国家可以从中吸取有益的经验或教训，例如，如何认真地培养高级专业人才，以备参加国际事务，减少失误，争取有利地位等。

“棋盘政治学”；国际机构；国际协议

最近数十年，国际协议和议题的数量都在以指数速度增长。从电信的和平维护、选举的监督，到濒危物种的保护，其政策的发布似乎都是跨越国界的。国际协议的激增使与任何既定国际合作决定有关的行动者和原则的数量也迅速增加。例如，与美洲国家发展银行有关的贸易协议之多，如果采用简图表示，就像一碗意大利细丝面条，其稠密和复杂程度，令人瞠目结舌。尽管如此，我们仍然拟就当前国际机构复杂性的表现、利弊和启示等略加评述，以便供我国从事国际事务工作的同志参考。

一、 棋盘政治学

了解国际机构的复杂性对认识相关行动者是有帮助的。但是，谁都相信，国际机构的复杂性与相关行动者如何采取战略是拥有因果关系的。美国西北大学政治学副教授卡伦·J·阿特和瑟菲·缪尼说：“我们认为，国际机构的复杂性对行动者采用何种战略影响是通过三种狭窄途径的。这些途径本身也显示了国际问题的发展状况以及解决这类问题的机会和挑战。”〔1〕

阿特和缪尼两位学者所说的三条“途径”在一定程度上反映了国际机构复杂性在政治学上的内涵，是值得重视的。因此，我们在这里将他们阐述的“途径”之精华一一列出。

第一，行动者实现战略的舞台是根据政治导致的结果而界定的。

多数研究国际合作的学者都愿意把注意力集中在各种协议上，尤其集中在影响政治结果的正式规则上。然而，政治交易在进行期间通常是被界定的，因为实现协议的行动者都拥有不同重点，而且是服从国内不同压力的。国际机构的复杂性是加于政治目标的新的双胞胎：国际机构的复杂性降低了法律责任的透明度和对问题的管辖权。律师把这种现象归结为对“国际法的破坏”。国家的意图在何处都是类似的；律师在那里利用协议而克服这种破坏。“意图”在何处出现分歧 ，政府机构就在那里澄清原则，但模糊不清的问题继续存在，因为国家被允许选择其钟情的原则或作出解释。

第二，实现目标过程中的政治教训。

一是国际机构的复杂性往往可以使国际法遭受破坏和原则含义的模糊。国家的“意图”在何处出现了类似之处，那里的政府就会站出来调节，制定一套清晰的原则。“意图”在何处出现了分歧，模糊在那里就必然存在，因为国家被允许选择其一厢情愿的解释。

二是由于国家可以选择哪项原则来遵循，以及每次的国际会议都允许一批行动者作为政治活动组成部分而参加，这样，实现政治目标的过程就必将终结，因为对那些国际会议的界定变得更加突出，国际会议的意义也就变得更加清晰了。

第三，复杂性的力量束缚了行动者的推理能力。

国际原则、协议和机构网由于拥有如此众多的活动而呈现出如此复杂的局面，以致使其本身不得不在所有机构范围之内并因此在全球范围之内实施战略变革。把研究工作精力置于组织原动力之上的学者发现，复杂性刺激渐进式决策战略；在那里试验性的小步伐被采用，从而把危害降到最低程度。而且在那里，问题的特性化拥有了决定性结果。建立在对政治心理学深刻观察基础之上的学术组织发现，复杂性可以导致情报程序以及对各种关系和启发的依赖。这种依赖可以影响政治活动，因为构成“理性”选择意图的是极不清楚的东西，而且，由于政治的视野或许处于必要时间之外，其结局无疑变得清楚了。被束缚的推理在哪里盛行，人们就希望在那里发现极不期盼的后果以及反馈在后果形成过程中所起的重要作用。〔2〕

卡伦·J·阿特和瑟菲·缪尼两位学者关于国际机构复杂性所具有政治学内涵的阐述当然不仅仅是这些。不过，美国塔虎脱大学比较政治学教授丹尼尔·W·德雷兹尼对这一问题的研究成果更值得重视。它的主要论点是以下三条：

一是由于焦点问题的产生和新定原则执行代价的降低，机构可以把国际关系舞台从以实力为基础的结果变成以原则为基础。就前者而言，争论已被化解，尽管与决策标准没有任何联系或完全依靠成套决策标准。结果是如英国古代哲学家托马斯·霍布斯所描述的“秩序”的出现。当这种体制并不自动意味着力量或合力使较强国家用于维护其利益时，这种合力的阴影总是会笼罩在较弱行动者深思过程之上。

二是多数制度学派人士也同意，大国同样也能在以原则为基础取得成果过程中发挥作用。不过，他们也断言，用心界定的国际机构是把限制强加于无严格意义之霍布斯体制行动者的。机制是作为被束缚的机构而发挥作用的，尽管机制是被允许展示其承诺的。就遵守誓言的原则而论，与其他国家相比，大国对非合作行为的察觉更加容易。但这些国家倘若有选择地去侦察其他国家的相关信息，他们也将付出声名狼藉的代价。倘若机构被编辑成典籍，那么，他们就会强制补充应当遵守的法律之责任，以便扩大荣誉，抵消“侦查”所付出的代价。

三是就世界及其稠密的机构而言，对机构学派的人士而论，中心问题不再是超越政策协调而付出的代价，而是在管理不善之杂乱无章机构中进行选择。正如美国政治学家黄坎·斯尼达尔和约瑟夫·尤比尔所指出的：“对机构的选择比分析的起点更新，而且可以在被选择的范围内变成可以解释的变化”。〔3〕

二、利与弊：举例说明

显然，国际机构复杂性的政治内涵是相当深邃的。那么，这种复杂性对国际贸易、知识产权和选举监督体制的实践影响如何呢？无疑，往往既有积极的影响，也有消极的影响。下面就以这三方面的实践情况作为例子，分别加以说明：

第一，贸易机构重叠造成的影响。

一是积极影响。重叠机构可以推动更有力的服从，尽管其服从可能出于维护良好声誉的目的。众所周知，被扰乱的机构不仅仅可以影响为机构规定的行为，而且很可能同样影响机构网中的其他机构。一个政府倘若破坏一个机构的原则，其纯利益必然少于此种行动对其他国际机构造成影响的纯代价。就这种形式而言，其声誉影响可以像涟漪一般，波及许多机构。多边贸易争论的解决从其扮演角色中获得力量，为更多成员国提供关于声誉的信息。其期望是，拥有不良声誉的国家必将在未来相互关系中蒙受处罚。贸易协议的剧增增加了由于不良声誉而面对处罚之国家的机会。频繁违反其对国际贸易组织承诺的国家可以在双边贸易谈判中被赋予最糟的期限，或发现其本身不能找到任何伙伴而谈成一项优惠贸易协议(PTA)。例如，俄国在双边协议中对知识产权不良供应的服从已经被援引为减缓获得加入世界贸易组织之机会的因素。“人们期望给予影响声誉的处罚，最终可以鼓励跨越会议的最高服从”。〔4〕

二是消极作用。由于法律责任清晰度的降低，国际机构的复杂性可以导致更多诉讼和执行阶段的矛盾。首先，一些政策或许被解释成与优惠贸易协议原则一致，而不是世界贸易组织的原则。这一点可以导致有关政策以及挑战政策之诉讼即到处打官司的混乱。贸易机构表明其与优惠贸易协议和世界贸易组织两者激烈争论解决机制上的关系。例如，美国与加拿大进行了长达10余年关于加拿大补贴其木材业的诉讼；双方都引用北美自由贸易协议和世界贸易组织支持其立场的裁决。当法律的解释停止，双方直到2006年最终同意政策解决而签订协议时，却都改变了其立场。这个例子让许多国家担心，原则猛增将为徒劳无益的诉讼推波助澜；其次，对实际问题重叠裁决的增加或许将使服从更加困难。另一个例子，巴西在世界贸易组织小组对其“引进政策”改革予以裁决时，不得不面对困难，从而顺从梅克尔地区贸易法院的裁决。〔5〕

第二，国际知识产权体制复杂性造成的后果。

知识产权保护体制和强制执行机制，即与贸易相关知识产权的扩大受到发展中国家和工业化社会团体的强烈抵制，尽管发展中国家已把与贸易相关知识产权协议(TRIPs)视为加入世界贸易组织的代价，但许多国家是在没有考虑协议的代价和对国内政治造成何种后果情况下才采取行动的。工业化社会团体担心，与贸易相关知识产权协议是会破坏下述原则和目标的：人权、公共卫生、生物多样性和植物遗传资源机构，在这种形势下，它们贯彻其建议的内容。

在接受与贸易相关知识产权协议10年之后，这两支行动者都开始限制协议产生的敌对效应，并回击其设法压低更多供应的价格。在对付这两股力量时，工业化国家(最明显的美国和欧洲共同体)以及其知识产权企业都试图对与贸易相关知识产权协议给予鼎力支持并扩大其供应，尽管采取的手段是把它们增加到地区和双边贸易以及投资协议之中。

美国凡德比尔大学法律学院教授劳伦斯·R·赫尔夫认为，这种破坏和扩大与贸易相关知识产权协议的努力至少具有下列三点机制性特征：

一是国家和非国家行动者采取“改变机构”的战略。机构的改变可以使强国和弱国及其盟友对与其他国际会议最初裁决事项的重新定位——诸如外国投资、人权、公共卫生和生物多样性等。这些机构由于他们与众不同的宗旨、成员的差异或对非国家行动者具有更强烈渗透性，与改革者的兴趣具有密切关系。

二是知识产权体制的扩张使某些战略、论据和成果享有特惠，而同时使其他舆论对“棋盘政治学”的描述令人讨厌了。倘若人们试图在较短时间之内拍制度上的策略快照，这些政治活动就被掩盖了。取而代之，观察家必须采用具有活力的眼光，重视不受时间限制的制度上的发展，包括多边会议以及随之进行谈判的相互影响。

对超越国际机构知识产权原则发展如何的评定披露了机构改变的基本目标——作为中间战略论坛中法律原则的创立，尽管将这些原则纳入其他机构和协议的活动是较迟进行的。由于采用“多步”战略，行动者可以加强其与实力有关的讨价还价地位，尽管他们可以运用的这种实力只限于单一国际会议对协议的制定。

三是国际机构的复杂性既可以形成“政治学”又可以限制政治目标的实现，尤其当许多国家把国际知识产权原则纳入国内法律之中时。在一些情况下，国际机构的复杂性可以为国家实现对模糊协议责任解释提供“盖子”。在另一些情况下，它还可以使强国用一次会议确立的原则从侧翼包围软弱的国家，当然，这种会议是排除或戏剧性地限制这些国家以前在不同会议上谈判的处置权利。〔6〕

第三，国际监督选举机构行动的得与失。

众所周知，国际监督选举机构的复杂性既有其成功的一面，又有不得不付出代价的一面。

一是有利于几个组织的活动以重要形式彼此加强。例如，这些组织或许通过协调而扩大投票站的覆盖面，举行联席会议，讨论选举程序以及寻求相互支持等。协调甚至可以包括联合指导行动和联合声明的发布。以1994年南非的选举为例，当时，4个国际观察小组于1994年3月初公布了监督步骤和方法。联合国秘书长事后评论认为，4个观察小组之间的协调水平或许是合作的形式，尽管他还表明，仍然存在着改善的余地。

二是多个组织的交流有助于避免僵局和瘫痪局面的发生。虽然所谓偏袒一方的官司时有发生，但机构选择余地的存在可以减少派遣机构对能否实现派遣目标的担心。例如，倘若唯一组织在负责监督工作，这当然可以避免重叠监督程序的复杂局面。不过，这也许减少了许多必要的监督行动。倘若寻求拜访观察员的国家认为，唯一存在的机构就会被怀疑对它们拥有偏见，它们就会很难对观察员的意见表示信服。

不幸的是，有时这种有利的可能性不但没有发生，而且还要付出昂贵代价。

例如，多个国际监督小组的存在可以导致它们之间的“棋盘政治学”。许多学者认为，所有跨国行动者都关心这类组织是否存在。对重要监督组织的承认，有助于非政府组织从事集资活动和政府间合作组织扩大其宗旨。因此，监督组织拥挤的活动地盘可以导致对资源、注意力和影响的竞争。2001年一位联合国相关组织对圭亚那选举监督的观察员注意到，当观察员集中起来为媒体评论提供资金时，就出现了积极争取在其他组织之前发表评论的压力。

在组织层面上协调和分享信息的缺乏也可以导致对“次佳”战略追求和监督无效风险的出现。对公众眼力和选举监督组织的竞争可以完全决定首都是其资源分配的重要地点。因此，倘若大型机构将其资源集中起来，它们或许就可以取而代之，同样把观察员送到乡下去。这样，重叠或许就可以导致人浮于事、沟通失败和其他无端的浪费了。

由于观察组或许拥有各种偏见、政治议程、能量、工作方法和标准，它们在目标交叉方面就会造成彼此工作上的矛盾。尽管这些并非是最常见的效应，但它们可以成为昂贵的代价。根据美国国家科学基金会(NSF)资助的《国际选举监督资料》(DIEM)工程的统计，在1980至2004年期间，联合国共派出了577个选举监督使团；在其经历的56次选举中，至少有一次是被监督使团谴责的。不过，在这56次选举中，有22次是被监督使团认可的。另外34次选举只能面对监督使团的模棱两可的立场了。而自相矛盾的例子也是不缺少的，如1992年肯尼亚的选举和1998年柬埔寨的选举等。〔7〕

三、宝贵的启示

从前面的叙述中不难发现，国际机构的复杂性是一把双刃剑，既拥有有利的一面，又拥有危险的一面。因此，世界各国，尤其发展中国家在与其“作战”中，既要小心谨慎，又要机智应对。最近几年，许多学者尤其美国政治学家总结出许多经验或教训，供各国有关行动者参考。观察他们的总结结果，下面三条对发展中国似乎最适用：

第一，加强对“棋盘政治学”的认识。美国西北大学政治学副教授卡伦·J·阿特对这一点拥有深刻见解。根据他的观点，国际机构的复杂性能够跨越的政治战略包括：到处换法庭打官司、改变机构和实行前后矛盾之战略。就到处换法庭打官司而论，“购物人”在战略上选择了可对特别问题获得临时会议作出决定的机会。就选择“前后矛盾之战略”而言，行动者从其自己的意图出发，制定了与会议平行的矛盾之原则，以致拓宽了选择何种原则或遵循何种解释的余地。就“改变机构”而论，行动者可以采用到处换法庭打官司或其他战略，并采用限制较大目标的战术，以至最后制定出新的原则，为其本国利益服务。

第二，充分利用“将计就计”的战略。这方面的例子也是不胜枚举的。第三世界一些国家，利用“多阶”机构而改换战略，推动世界贸易组织于2001年发表与贸易相关知识产权协议和关于公共卫生间的“宣言”就是典型例子之一。“宣言”的倡议者——50多个发展中国家及其非政府组织之盟友——要求更多利用用于治疗艾滋病病毒，艾滋病(HIV AIDS)和其他传染病已获得专利的药品。这一倡议被世界贸易组织和联合国人权组织的许多成员国所认可。这样，发展中国家引用这种建议，强烈要求世界贸易组织成员国讨论下述问题：唤起公众兴趣并使他们在这些组织之外进行辩论，认为“这是他们不可能忽视的问题”。结果，包括下述观点的“宣言”被签署：与贸易相关知识产权协议可以而且应当采用世界贸易组织成员国支持的规则而予以解释和实现，从而维护公共卫生，尤其推动对药品的全方位利用〔8〕。在“宣言”被采纳的随后几年里，世界贸易组织又修改了与贸易相关知识产权协议，增加了要求拥有相关药品专利国扩大发行生产执照，从而有利于穷国对付公共卫生紧急状况。

第三，发展中国家也应当认真进行应付国际事务的人才资源准备。众所周知，国际机构的复杂性必然加剧联合国“文山—会海”特征的扩展，以及对高级专业人才的需求。例如，当国际机构的复杂性在贸易领域扩大专家和律师的作用时，它也相应地把对高级人才的需求推广至各个相关国家了。一个国家能否满足这种专门知识的需求，可以影响其是否参加相关会议的选择。标准政策的简单讨论就可以说明这一点。技术贸易壁垒协议(TBT)以及卫生和检疫标准协议(SPS)正式把世界贸易组织的承诺与其他国际机构许多标准连接在一起了。例如，食品安全和标志规定已经在世界贸易组织会议和其他活动中被提出来。美国参加食品规范委员会的代表典型地都拥有科学或农业经济学博士学位，而技术知识有利于对诸如食品卫生和添加剂等课题的讨论。技术贸易壁垒以及卫生和检疫标准协议委员会的声明墨守成规地呼吁科学证据，从而为关于特别壁垒的立场进行辩护。世界贸易组织关于欧盟禁止进口用“增长剂”处理肉类的几次辩论都是依靠科学家的证言和政府科学顾问的。此外，为了获得科学意见，跨所有问题领域的裁决都日益变得受法律约束以及主要由在职或雇用的私人顾问之专业律师而进行了。〔9〕

第四，值得关注的还有国际机构复杂性的未来变化。正如我们在前面所叙述的，机构的复杂性可以对管理结果产生矛盾影响。这一点或许更应当给予重视，随着时间的推移，国际机构的重叠趋势也许会进一步加强或彼此消弱。

一种决定性的可能是那种强大国家或利益集团“俘获”某单一机构或几个机构。谁都知道，一些国际组织是强大国家的工具，另一些则是特别利益集团的栖身之所，不管它们是物质上的，还是概念上的。许多专家都知道，强大国家或利益集团对国际机构的“俘获”可以刺激弥补性组织的产生。这种越来越多的特别机构往往是软弱的，容易被利益集团“俘获”，像这类机构的复杂性与其说会附着于超脱的规范，毋宁说更容易被导入机会主义轨道。具有相关决定性的是，在一种机构复杂情况的范围之内存在着有组织的伪善。不过，美国塔虎脱大学政治学教授丹尼尔·W·德雷兹尼认为：“伪善机构的复杂性会引起与大国利益不一致的政策，与已有的规范不匹配，就像初期它们不可能被实现或被加强那样”。〔10〕

四、 结 论

国际机构的日益增多，也使相应的各种协议日益稠密，国家责任之间的冲突以及关于一个问题的国际和双边责任是什么都会困惑等事件，显然可以称为国际机构的复杂性或“棋盘政治学”。而且，更加明显的是，这种“政治学”既有有利的一面，又有让人付出代价的一面。例如，联合国派遣的监督相关国家选举使团的经历就是颇为典型的例子。如前文所述，1994年，联合国派往南非的监督选举使团，获得了可期待的成功，而2002年派往津巴布韦的使团，虽然肩负与前者一样的使命，却“取得”了令人啼笑皆非的后果。美国达克大学政治学教授尤迪思·克里在其关于国际组织监督选举的文章中说：“就采用的荒唐统计而言，它也表明了监督组织的稠密程度是如何严重”。他还援引津巴布韦政府控制的《信使报》的评论而认为：“那里派驻了33个观察小组或528名小组成员。33个小组(以国家代表团为单位计算)中的24个小组或324名成员裁决选举总的来说是自由和公平的，而9个小组或204名成员总的来说是谴责选举既不是自由也不是公平的……以多数为准，坚持到底，少数服从了多数的裁决”。〔11〕

尽管如此，我们仍然是可以从各国学者对国际机构复杂性的研究中获得宝贵启示的，例如，是否应当重视对国际机构复杂性，即“棋盘政治学”的研究，积极进行对从事国际事务专家的培养和储备以及认真关注国际机构复杂性变化和发展趋势等，从而在全球化日益加剧的形势下，得心应手地参与国际活动。

〔1〕〔2〕 Karen J.Alter and Sapie Meunier. The Politics of International Regime Cemplexity 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol.7,No.1, March 2009, p. 15,p. 17.

〔3〕〔10〕 Daniel W.Drezner. The Power and Peril of International Complexity 〔J〕.PerspeetivesonPolitics, Vol. 7, March 2009, p.66,pp. 67-68.

〔4〕〔5〕〔9〕 Christinal L. Davis. Overlapping Institutions in Trade Policy 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol. 7, No.1, March 2009, p.29,p.28,p.26.

〔6〕〔8〕 Laurence R. Helfer. Regime Shifting in the International Intellectual Property System 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol. 7, No. 1, March 2009, p.40,p.42.

〔7〕〔11〕 Judith Kelley. The More the Merrier? The Effects of Having Multiple International Monitoring Organizations 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol. 7, No.1, March 2009, pp.61-62,p.63.

〔责任编辑：朱凤霞〕

D523.36

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1008-9187-(2012)02-0059-05

管恩琦，大连海事大学马克思主义学院博士生，辽宁 大连 116026；

时春荣，辽宁师范大学历史文化旅游学院教授，辽宁 大连 116029。