村民自治进程中的权力腐败问题与监督制度建设

2012-12-21陈东辉

党政研究 2012年2期

陈东辉

陈东辉

我国农村正处在乡土社会向公民社会转型的关键时期和城镇化的浪潮中，农村利益格局的深刻调整和村民自治权力运行的普遍失范导致的村官腐败已成为困扰农村发展稳定的突出社会问题。各地积极探索建立制约和监督村民自治权力运行机制，人们开始了对制约和监督村民自治权力运行制度建设的探索，并创立了村务监督委员会制度。研究和探讨上述问题，要科学分析村民自治权力的应然模式、方法模式和实然模式，要用客观的态度和历史的眼光看待村民自治制度及其存在的权力腐败问题，研究村民自治权力运行中的腐败问题要充分考虑村民自治制度固有的特征，要从完善村级民主自治机制的立场出发设计科学的监督制度，要不断提高村务监督委员会制度的执行力，切实保障监督制度的贯彻落实。

村民自治；权力腐败；监督制度

三十多年来，村民自治进程有力地推动了我国基层民主政治生态的健康发展，促进了农村经济社会的繁荣稳定。同时，由于这一制度本身的探索性和社会转型期农村利益关系深刻调整等复杂因素的影响，村民自治进程中也出现了贿选和腐败等问题。这些问题构成了村民自治权力运行制约监督制度建设的现实推动力量。

一、权力建构：村民自治权力的运行模式分析

1980年，广西合寨大队果作村村民委员会创造性地开启了我国农村基层治理的崭新模式。从此，中国农村发展迈入了村民自治的历史征程。

(一)应然模式

改革开放以来，我国村民自治进程经历了农民群众自发创造、党和政府引导试行和通过立法全面推开三个重要阶段。从中国特色社会主义政治建设的视角来看，村民自治的目的就是要在农村基层党组织的领导下，通过村委会和村民大会等机构充分发挥村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，更好地调动广大农民建设社会主义新农村的积极性和创造性。村民自治权力建构的应然模式至少需要满足三个原则。一是必须有利于党对农村工作的领导。党的领导是根本。消弱了或者放弃了党的领导就会使村民自治走入歧途，甚至发生质变。二是必须有利于保障村民的自治权利。村民自治是核心。关键要尊重村民的选举权、决策权、管理权和监督权，否则村民自治就会流于空谈。三是必须有利于农村的发展稳定。发展稳定是目的。村民自治制度设计的原始动力和终极追求就是推动发展、促进和谐，让村民过上富裕美好安乐祥和的幸福生活。

(二)立法模式

1987年，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。1998年和2010年，全国人大常委会先后对《村民委员会组织法》进行了两次修订。1987年《村民委员会组织法》明确了村民委员会的性质：村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；构成：主任、副主任和委员共3至7人组成；权力来源：村民直接选举产生并向村民会议负责并报告工作。1998年修订后的主要变化：一是加入了农村基层党组织发挥领导核心作用的内容；二是规定以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的村委会成员的，其当选无效；三是规定实行村务公开制度，涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。2010年修订后的主要变化：一是规定土地承包经营方案、征地补偿费的使用分配方案等九项涉及村民利益事情经村民会议讨论决定方可办理；二是规定在人数较多或者居住分散的村可以设立村民代表会议；三是规定应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

(三)实然模式

权力的实际运行要受到来自利益、习俗、宗族势力等各方面的影响，必然同权力运行的应然模式和立法模式有差别。这种差别反映到村民自治进程中，就带来了一系列问题。一是权力冲突问题。主要是自上而下的党对农村基层的领导权同自下而上的村民自治权力的冲突，具体表现为“两委”关系紧张。二是利益冲突问题。利益冲突是人类社会生活中普遍存在的社会现象。〔1〕村委会成员首先是本村村民。在实际生活中，作为村民自治权力的行使者，他们所代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间就会发生各种各样的冲突。普遍存在的利益冲突成为村干部腐败的重要诱因之一。三是权力监督问题。对村民自治权力运行的监督是村民自治进程中的一大盲点。近年来不少村干部腐败的案例也显示，对村民自治权力运行监督的缺失是造成村干部任意决策、肆意贪占的主要原因。四是权力异化问题。这里说的权力异化是指村民自治变异为村官自治。村务进行决策管理时，由“两委”班子的少数人商定或者干脆一个人说了算，将大多数村民排除在决策和管理之外，虚化了村民依法享有的自治权力。

二、村官腐败：村民自治权力运行中的腐败问题

按照透明国际采用的定义，腐败就是“滥用委托权力(entrusted power)以谋取私人利益。”〔2〕那么，村官腐败就是村干部在对本村公共事务进行管理的过程中，违反法定的村民自治权力运行程序，滥用村民委托给他们的部分自治权力，侵犯其职务行为的廉洁性，为本人、家庭、家族、朋友和相关人员谋取私利的不正当行为。当前，我国农村正处在乡土社会向公民社会转型的关键时期和城镇化的浪潮中，农村利益格局的深刻调整和村民自治权力运行的普遍失范导致的村官腐败已成为困扰农村发展稳定的突出社会问题。

(一)村官腐败的特点和趋势

近年来，随着中央强农惠农政策力度的持续加大和新农村建设的深入开展，农村干部手中可控资源增多，村官腐败呈现出新的特点和趋势。一是腐败涉及领域越来越宽泛。从过去的计划生育、宅基地审批、用水用电、集体资产和资源的处置、与乡统筹和村提留(取消农业税后已不再征收)相关的“搭车”收费、摊牌等，扩大到现在的各种惠农补贴、农村土地征用、拆迁补偿、农田水利建设、殡葬改革等领域。二是腐败形式多种多样。包括截留、挪用、侵占、贪污、虚报冒领各种资金，乱罚款、乱收费，违规处置各种集体资产和资源，白条入账、公款私存、私设“小金库”，公款吃喝、公款旅游、公款行贿，索贿受贿、拉票贿选等不一而足。三是腐败呈易发多发势头。据来自安徽省纪委研究室的数据，近年来，安徽省每年涉及农村基层干部的新立案件数量占当年立案总数的比例在逐年攀升。四是腐败数额不断扩大。被查处的村官涉案金额越来越多，百万元以上的屡见不鲜。五是腐败呈集团化趋势，窝案串案增多。不少地方的村干部以村支书或村主任为首共同腐败，查处时一挖一窝的群体腐败越来越多。

(二)村官腐败的现实危害

农业、农村、农民问题是中国特色社会主义建设的基础性问题。基础不牢，地动山摇。愈演愈烈的村官腐败正在对社会主义大厦的根基造成冲击和危害。一是阻碍了经济发展。村官腐败破了农村经济秩序，增加了经济运行成本，严重制约着社会主义新农村建设。二是扭曲了基层民主生态。腐败带来的巨大利益是村民自治进程中贿选现象产生的主要原因。从1999年开始村民委员会直接选举以来，贿选问题有越来越普遍且手法越来越“先进”的趋势。〔3〕贿选现象使农村基层民主变了味，严重影响着村民自治的健康发展。三是损害了党和政府形象。准确地说，村官腐败是村民委托权力的腐败，不是国家行政权力的腐败；村级组织也不是国家一级行政组织。但农民对党和政府的印象大多是在同他们朝夕相处的村官言行中感受到的。村官贪污腐败，村民是最直接的受害者。他们最惯常的思维就是将责任归给党和政府，认为党和政府坏掉了。四是败坏了农村社会风气。从众多案例看，村官腐败往往同农村黑恶势力勾结在一起，伴随着令人触目惊心的生活作风问题。个别村官的巧取豪夺、背信弃义、腐化堕落正腐蚀着农村淳厚的乡风民风，挑战着人类的道德底线。五是危害了农村和谐稳定。村官腐败是导致农民上访和农村群体性事件增多的主要诱因。

(三)村官腐败的根本原因

村官腐败的原因是多方面的，包括一些村干部思想素质较低、法治意识淡薄、竞选村官动机不纯等。但这些因素都是主观方面的，是次要因素。究其根本，村官腐败还在于村民自治权力运行的监督制度不够完善，或者说没有真正发挥应有作用。2010年8月，温家宝在全国依法行政工作会议上精辟地指出“滋生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约”。村官腐败的深层原因也在于此。将其归而纳之，主要有三。一是村官权力过分集中。权力过分集中是滋生腐败的温床。大量案例表明，村官腐败几乎都同村民自治蜕化为村官自治有关。村民自治权力大部分被村支书和村主任所攫取，尤其是为了协调“两委”关系，不少地方实行了“一肩挑”，村民自治权力集中在一个人手中。这就给主要村官搞“一言堂”、当“土皇帝”打开了方便之门，给权力寻租提供了可乘之机。二是制约和监督制度不够健全。纵观我国村民自治三十多年的发展历史，我们对自治权力运行制约和监督的制度设计经历了一个从无到有的过程，目前仍不够完善。农村基层民主管理和民主监督的制度建设同农村经济政治社会文化生活的现实需要相比较仍处于滞后状态。村级事务管理随意性大，财务管理混乱,白条入帐现象严重。三是制约和监督制度落实不力。近年来，随着村民自治制度科学化水平不断提高，村党支部内部互相监督和村级财务监督等各种制约监督制度逐渐建立起来。但是由于村干部普遍化的暗中抵制，这些制度的落实不尽人意。不少地方村务公开流于形式，村民大会形同虚设。尤其是在农村拆迁补偿和土地征用中，一些村干部为捞取巨额非法利益，相互勾结，欺上瞒下，对操作过程秘而不宣，使村民根本无法进行监督制约。

三、村务监督委员会：制约和监督村民自治权力的制度探索

村民让渡给村干部一部分自治权力，是为了将权力集中起来更好地为村民服务。然而，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。〔4〕实践中，村干部行使权力的界限是模糊的，甚至根本没有遇到权力的界限。绝对化的权力导致村官腐败现象频发，村民让渡权力时的美好愿望被残酷的现实击碎了。于是，就开始了对制约和监督村民自治权力运行制度建设的探索。

(一)对制约和监督村民自治权力运行的前期探索

随着村官腐败问题的加剧，各地都在积极探索建立制约和监督村民自治权力运行机制。探索的焦点集中在对财权的监管上，于是就产生了“村财乡管”这种监督制度，即在所有权、使用权和决策权三权不变的前提下，将村集体财产委托给乡镇(区)进行统一监督管理的模式。由于“村财乡管”强化了乡镇对农村的控制，所以深受乡镇领导的青睐和支持。不少乡镇设置专门机构，成立了村集体“三资”(资金、资产、资源)代理服务中心。“村财乡管”能够对村干部的用财权形成有效制约，客观上减少了村官腐败的可能性。但这种监管模式从根子上说就是一个怪胎，自打从娘胎里出来便患有先天不足的顽疾。一是“村财乡管”有悖于村民自治制度设计的基本原则。村民自治就是村民组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，达到自己的事自己做、大家的事大家办，共同办理好本村的各项事务的目的。“村财乡管”是以行政权力干预自治权力运行，改变了法定的乡镇政府同村级组织间的指导与被指导关系，挫伤了村民自治主体的积极性。二是“村财乡管”加大了村民监督村级财务的难度。“村财乡管”之后，村子里的账目离村民反而远了。这很不利于村民行使监督权，所以一些村民认为还不如把帐放在村上。当记者就这一问题调查时，他们说“以前乱归乱，我还知道它乱成什么样，现在放到镇上，我都不知道帐是什么样了”。〔5〕三是“村财乡管”可能会引发腐败转移。腐败与权力如影随形。权力转移到哪里，腐败也会跟随到哪里。权力能够腐蚀村干部，同时也能够腐蚀乡镇干部。“村财乡管”，乡镇监督村里，谁又来监督乡镇呢？无人监督的现状给乡镇滥用村集体财产留下了很大漏洞，于是一些地方就出现了“村财乡管”变异为“村财乡用”的典型例子。

(二)村务监督委员会制度建设的探索历程

中国的第一个村务监督委员会诞生在浙江省武义县后陈村。本世纪初，地处东南沿海的武义县农村集体经济得到快速发展。当时，该县村集体经济年收入10万元以上、土地征用费收入100万元以上的村就有125个。然而事物都有两面性，村集体经济的壮大也给村官腐败提供了巨大的利益诱惑。仅2000年到2003年间，武义县全县共查处问题村干部123人。其中，后陈村所在的街道仅2003年就有5个村支书和村主任因经济问题被查处。为了有效防止腐败发生，这一年后陈村开始了对监督制度的探索，并成立了村财务监督小组。但是，由于村财务监督小组同村两委不是并行关系，缺少独立性，因此无法真正形成对村两委的制约，没能从根本上改变村级权力运行状况。2004年6月，在武义县委县纪委和街道政府的帮助下，后陈村创造性地设计了村务监督委员会，规定村监委成员必须是村两委及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等利益关系人之外的村民。这就实现了人与事的相对独立，取得了较好效果。此后，全国各地也开始了类似的探索。2004年，四川省巴中市巴州区在巴明扬村和塘坝村开始了村民监督委员会试点工作；2005年，河南省三门峡市渑池县开始了村务监督委员会试点工作；2006年，山东省滕州市开始了村务监督委员会试点工作。2010年10月，新修订的《村民委员会组织法》以立法的形式确认了人民群众的实践探索，规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”。目前，村务监督委员会制度正在全国农村如火如荼地铺开。

(三)村务监督委员会制度建设的价值功用

村务监督委员会是我国村民自治进程中的一个伟大创举，不仅具有重要的理论价值，而且在实践中还显示出强大功用。从理论层面上看，村务监督委员会的出现使党领导下的村级民主自治机制形成了在基层党组织统一领导下的决策权、执行权、监督权三权分设、互相制约、互相监督的良好局面。村民会议或村民代表会议是决策机构，行使村级事务的决策权；村民委员会是执行机构，行使执行权；村务监督委员会是监督机构，行使监督权。这样就完善了村民自治制度，实现了村级管理中决策权、执行权和监督权的良性运转。从各地试点情况看，村民监督委员会在现实中发挥了巨大作用。一是有效遏制了村官腐败势头。村民监督委员会对村干部执行自治权力行为产生了有力的制约和监督，使村级权力运行更加公开，村级财务管理更加透明，从而防止了村干部滥用权力行为的发生。河南省渑池县试点村务监督委员会后，农村基层党员干部违法违纪案件下降了56%，其中经济类案件下降64%。二是推动了农村各项事业发展。村务监督委员会对村干部的监督，不仅具有“促廉”功能，还发挥了“助勤”作用。四川省巴州区在试点村民监督委员会后的第二年，全区村民监督委员会采用“一事一议”等办法，就助推村委会带动农民筹资投劳新建或维修村组道路107公里、农村校舍852间、水利设施205处。三是促进了农村社会和谐稳定。村务监督委员会使村级事务的处理更加公正合理，从而融洽了村干部与村民的关系。浙江省武义县后陈村从2004年创立村务监督委员会以来,村里大小建设项目必须招投标，重大事项必须听证，杜绝了各种不合理开支。截至目前，该村一直保持“零上访”状态。

四、几点思考

人类社会的治理离不开权力的集中行使，村民自治必然是村民将权力委托给村级组织集中起来运行的过程。改革开放后，中国底层农民创造性地设计了村民自治制度。当村民自治权力运行出现异化产生村官腐败等问题时，他们又对制约和监督自治权力运行进行了艰辛探索。这个过程不无挫折和缺憾，但更能让人们看到民主的希望和未来，给我们留下了深刻启示和思考空间。

(一)要用客观的态度和历史的眼光看待村民自治制度及其存在的权力腐败问题

邓小平说，改革是中国的第二次革命。这是一件很重要的必须做的事，尽管是有风险的事。〔6〕村民自治同土地联产承包责任制一样，也是农民冒着风险进行的改革。这一变革彻底结束了“一大二公”的人民公社的历史，激发了农民自我管理的热情。到今天，农村基层治理仍然是中国政治体制改革进行得最深入最卓有成效的部分。尽管，在村民自治权力运行的过程中出现了村官腐败现象。但这只不过是转型期社会新旧体制衔接错位所导致的问题，也是改革必须承担的风险之一。要相信农民有智慧有办法保障自治权力廉洁高效运行，不能因为村官腐败就质疑农民的素质和自我管理能力，甚至否定村民自治制度。

(二)研究村民自治权力运行中的腐败问题要充分考虑村民自治制度固有的特征

迈克尔·约翰斯顿(Michael Johnston)认为，“在讨论任何一个给定的政治体制中的腐败现象的意义时，必须把该体制独有的特点考虑进来。”〔7〕村民自治制度最本质的特点在于自治，而且这种自治是通过村官执行村民委托权力来落实的。这就不可避免地使村民自治权力运行遭遇利益冲突问题。亚里士多德说，把权威赋予人等于引狼入室，因为欲望具有兽性，纵然最优秀者，一旦大权在握，总倾向于被欲望的激情所腐蚀。恩格斯也指出，人来源于动物界这一事实已经决定了人永远不能摆脱兽性。所以问题永远只在于摆脱得多些或少些，在于兽性与人性程度之间的差异。〔8〕一个无法改变的事实是村民把执行权赋予村官是村民自治制度本身的属性。所以，必须深入研究村民自治制度的特点，设计富有针对性的监督机制，以便将权力的猛兽关进制度的笼子里。

(三)要从完善村级民主自治机制的立场出发设计科学的监督制度

建构预防村官腐败的制约监督机制，首要的是立场问题。是站在维护村民自治权力的立场，还是控制村民自治行为的立场，这是问题的关键。村民自治是设计监督制度的基本原则。自治权力发生腐化必须用自治的方法和路径来解决，不能因为村民自治权力运行中出现了腐败问题就削弱或剥夺村民自治权，哪怕仅仅只是监督权的一小部分。动用乡镇行政力量控制村集体财产来强化对村官的监督决不是明智的选择(除非别有他图)。俗话说，控制了谁的饭碗，就控制了谁的脑袋。类而化之，抓走了村里财权，也就抓走了村子神经，村民自治必然因而变味，失去原有意义。因此，必须从不断完善村民自治制度的基点出发，抓住由自治主体来制约和监督村民自治权力运行这个核心，充分发挥村民的民主监督作用。

(四)要不断提高村务监督委员会制度的执行力，切实保障监督制度的贯彻落实

制度贵在落实。胡锦涛在中纪委五次全会上的讲话中指出，切实抓好反腐倡廉建设，必须不断提高制度执行力。笔者在对村务监督委员会制度建设进行调研时，不少村民提出了“能不能真正发挥作用”的疑问。一方面，他们对繁琐的自治权力运行程序提出质疑；另一方面，他们又对村监委成员与村两委成员会不会抱团腐败表示担心。我们并不否认，程序正义是实质正义的保障。但是程序应以简捷管用为准则，并不是越复杂越好。此外，人性的弱点决定着村民的后一个担心并不是毫无道理的主观臆想。要建立起监督责任追究机制，保证村监委会在农村事务，特别是土地征用、拆迁补偿、工程承包等关键节点负起监督责任。

〔1〕舒绍福.加拿大防止利益冲突的做法与启示〔J〕.行政管理改革,2011,(7).

〔2〕〔新西兰〕杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系〔M〕.中国方正出版社，2002，6.

〔3〕李江涛等主编.中国广州农村发展报告(2011).社会科学文献出版社〔M〕.2011，98.

〔4〕〔法〕孟德斯鸠.论法的精神(上册)〔M〕.张雁深译，商务印书馆，1961，154.

〔5〕韩永.取缔村会计：不信任村民自治？〔J〕.中国新闻周刊,2007,(8).

〔6〕邓小平文选：第三卷〔M〕.人民出版社，1993，113.

〔7〕〔新西兰〕杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系〔M〕.中国方正出版社，2002，16.

〔8〕马克思恩格斯选集：第三卷〔M〕.人民出版社，1995，173.

〔责任编辑：马国祥〕

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1008-9187-(2012)02-0054-05

国家社会科学基金项目“反腐倡廉建设中防治窝案串案问题研究”(11CDJ018)