奥巴马连任后美国内外政策走向

黄 放 张志新

2012年美国大选以民主党总统奥巴马成功连任落下帷幕。然而，再次当选总统的奥巴马仍面临国内政治分裂加剧、经济艰难复苏、社会贫富差距拉大，以及外交挑战重重的困难局面。在全球化加速发展、中美经济相互依存加深的背景下，奥巴马第二任期的内外政策不仅将决定美未来发展方向，也会对国际局势和中美关系产生重大影响。本文拟结合当前美国面临的政经形势、国际环境与奥巴马的政策宣示，探讨未来四年美国政府的内外政策走向。

一

综合奥巴马执政四年来的政策轨迹、国内政经形势和竞选言论，可以大致勾勒出其第二任期国内政策的基本走向:当务之急仍是重振美国经济，把强化政府管理经济、协调社会分配的职能作为解决美国结构性困局的根本途径，同时在社会议题上推进自由主义，使美国社会进一步褪去保守色彩。

奥巴马政府第一任期在国内政策上有许多大手笔:以大规模刺激计划力挽美国经济于“大萧条”边缘，扶助汽车产业并使之起死回生。目前美国经济虽未走出低谷，但已度过最艰难时刻;医疗保健改革和金融监管法案立法成功，为社会弱势群体提供医疗保障，启动了美国金融改革的重要进程。从美国政府最近公布的数据看，包括房地产市场、信贷和劳动力市场在内的各项经济指标均显示美国经济已经逐步趋向好转。美国商务部数据称，美2012年第三季度国内生产总值增长的初步估计值为2%，高于第二季度的1．3%;失业率数据虽仍居高位，但已有所改观，2012年9月为7．8%，创四年以来新低，10月则略升至7．9%;房地产回暖，9月份新房开工量环比增长15%，同比增长34．8%，创四年来最高水平。①“Gross Domestic Product”，the US Commerce Department，http://www．esa．doc．gov/economic－indicators/economic－indicators－2;“Unemployment Rate”，U．S．Department of Labor，http://www．bls．gov/news．release/empsit．toc．htm．(上网时间:2012年10月28日)然而，美国经济仍面临巨大挑战，近期看主要是即将在2013年初出现的“财政悬崖”和提高联邦政府举债上限问题。小布什时期的减税政策在延续4年后即将于2012年底到期。同时，由于减赤“超级委员会”未能在期限内达成一致，自动减赤机制将在2013年1月启动，预计将在未来10年削减赤字1．2万亿美元，届时政府开支突然减少无疑会影响本来就复苏乏力的美国经济。近日，国会预算局发出警告，“财政悬崖”或将导致美国经济在2013年上半年重陷衰退，并使美国2013年实际国内生产总值下降0．5%、2013年第四季度失业率升至9．1%。①Corey Boles，“‘Fiscal Cliff’Could Trigger Recession”，The Wall Street Journal，November 8，2012．此外，联邦政府公共债务总额将在2012年底达到16．4万亿美元的上限，而目前国会尚无就提高政府举债上限进行新一轮谈判的迹象。上述两大难题将是2013年1月奥巴马和国会新议员就任之前，府会双方必须协商并达成协议的问题。

从中长期看，奥巴马政府第二任期的主要经济难题在于推行金融监管改革法、继续开发新能源，以及实现高端制造业回归美国本土。2010年7月，美国参议院通过被誉为“大萧条”以来美国最全面的金融改革措施的《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。然而，由于法案内容过于庞杂，又涉及金融利益集团的切身利益，因此在制定实施细则时，各方争斗激烈。加之共和党出于政党斗争需要，百般阻挠对新成立的“消费者金融保护署”署长的任命，也使奥巴马的金融监管改革举步维艰。“能源新政”也是奥巴马政府第一任期投入政治资本较多的领域。曾受到奥巴马称赞并获得5亿多美元联邦贷款资助的美国太阳能公司索林佐于2011年9月宣布停产并申请破产重组，引起舆论一片哗然。美国政府曾有意将新能源产业作为经济增长的新引擎，目前看来由于技术不成熟、产业化程度低等影响，其难担当引领美国经济增长的重任。

复兴制造业和实现高端制造业回归美国，一度被认为是奥巴马政府出于大选年的政治考量推出的政策，不具有太多的经济学意义。然而，随着“出口倍增计划”和“先进制造伙伴计划”的推行，以及美国政府采取多种措施降低制造业成本，积极招商引资和吸引海外资本回流本土，美国重振制造业已经取得一定效果。在美国经济复苏过程中，制造业的反弹速度也高于其他部门，过去两年创造了33．4万个就业岗位。而且，当前全球制造业正处于以“数控合成”、“新材料”、“人工智能”等新技术引发的革命前沿，美国由于面临制造业转型升级的负担较少，具备率先实现“制造业革命”的优势。②“A third industrial revolution”，Special Report，The Economist，April 21，2012，p．7．

为加快经济复苏、创造就业，预计奥巴马将全面推行其《确保中产阶级安全的就业计划》。在这份大选前推出的小册子中，奥巴马倡导新的“经济爱国主义”，认为促增长、增就业应从发展强健的中产阶级开始，投资教育和培训、壮大小企业、推进技术与创新及削减赤字。具体措施包括:(1)复兴制造业，通过税收优惠鼓励企业投资，到2016年在美国本土新创造100万个制造业岗位;(2)实现能源国产化，既加大对国内传统能源的开发力度，同时重点扶持新能源的开发和利用，到2020年确保美国石油进口减少50%;(3)通过减税、扩展海外市场及帮助小企业融资等壮大小企业;(4)强调提升教育质量，加大政府对教育的投入，雇佣100万名数学和科学教师，培训200万名技术工人，并且使学费增幅下降50%;(5)未来十年削减联邦赤字4万亿美元，并消除法规漏洞，取消对大企业和富人的税收减免，减少政府开支;(6)保护民众福利，确保美国民众掌握自己的医疗保险;(7)削减政府赤字时，确保民众在医疗照顾和社会保险计划中应享有的福利不会被损害。③Barack Obama，“A Plan for Jobs＆Middle－Class Security”，http://www．barackobama．com/plans．(上网时间:2012年11月4日)就这些措施的本质而言，仍是通过政府增加对基础设施、教育和技术创新的投入，使用税收优惠、完善法规和强化执法等手段，塑造公平的经济竞争环境，实现美国经济的可持续增长。

社会议题上，奥巴马第二任期将继续推行自由主义。奥巴马第一任期秉持自由主义的道德伦理观，在同性婚姻、非法移民问题上挑战共和党保守主义的价值观。例如，他曾经指示司法部不再为界定“婚姻存在于异性之间”的《维护婚姻法案》中的有关条款辩护，并废除军队中针对同性恋军人的“不问、不说”政策。2012年5月，奥巴马更是公开宣布他个人支持同性恋结婚，从而成为明确支持同性婚姻的首位美国在任总统。在移民问题上，民主党国会议员曾提出“梦想法案”，即让那些非法入境美国、在美国接受过本科教育或在军队服过役的年轻人最终获得合法公民身份。但是，该法案在2010年遭到国会否决。为此，奥巴马在2012年6月发布行政命令，决定停止遣返儿童时期即已进入美国的守法年轻非法移民，并开始向他们发放工作许可证。预计奥巴马在第二任期还将全方位推动其各项社会政策议程。例如，他将更大动作地推动全面移民改革，为外来移民创造更宽松的环境，进而巩固民主党在少数族裔中的政治基础。他在同性婚姻等议题上持有自由倾向明显的立场，预计也会在具体政策上体现出来。

二

奥巴马连任后，其外交政策将整体保持连续性，主轴将是在国际形势变幻、格局转换和美国财政捉襟见肘的背景下，继续推进和调整美国对外战略的“再平衡”，重点依靠“巧实力”构建有利于美国的国际秩序，维护美国的霸权地位。后金融危机时代的国际格局处于大动荡和大调整时期，身处危机中心的美国，其实力与国际地位相对下降已成为不争的事实，国际形势发展的不确定性在增加，欧债危机持续发酵让欧盟前途未卜，“阿拉伯之春”并未按照美国预想的轨迹发展，中东、北非反美情绪高涨。即使美国自认为“得意之笔”的“亚太再平衡”战略也出现其难以掌控的局面:中日钓鱼岛争端加剧，韩日领土争端威胁到美日韩共同应对朝核问题的努力。因此，奥巴马第二任期的外交总体上将呈现出“有限收缩”态势，在确保外交总体稳定的同时，要求其有效为国内经济增长服务。在美国全球战略重中之重的亚太地区，奥巴马政府将继续“深耕细作”，积极推进“再平衡”战略，并突出经济色彩;在中东，美国则面临既想从中抽身、又遭遇新老问题挑战的困难局面。

基于对世界多元性的理解和对美国实力相对下降的认知，奥巴马政府在第一任期奉行务实的外交政策，以多伙伴、“巧实力”、多边主义和“幕后领导”为主要手段，推行“外交新思路”、维护美国霸权地位。四年任期内，奥巴马在外交上没有出现大的失误，同时在很多领域有所突破。这其中包括:体面地完成从伊拉克撤军，开启从阿富汗撤军的进程;击毙本·拉丹后，妥善处理美国与巴基斯坦的复杂关系;总体上鼓励“阿拉伯之春”，但又适当保持距离;在欧债危机中支持欧洲国家，又避免留下对他国“指手画脚”的印象;继续发展与中国和俄罗斯等国的关系等。美国哈佛大学教授约瑟夫·奈就认为，“奥巴马主义”在其第一任期已经逐步成型，其主要特点是:减少在国际事务上的军事干涉，但在牵涉到美国直接利益的问题上不惜单方面动武;在应对不对美国家安全构成直接威胁的全球问题上，依靠盟友力量;走出中东泥沼，转向亚洲，实现外交政策“再平衡”。①Joseph S．Nye，“The Obama Doctrine’s First Term”，August 8，2012，http://www．project－syndicate．org/commentary/the－obama－doctrine－s－first－term－by－joseph－s－ －nye．(上网时间:2012年11月13日)

奥巴马在上任之初就认为亚太是美国全球外交和安全政策的重点区域，并在2011年9月正式推出亚太“再平衡”战略。其主要表现是:将美国的注意力从伊、阿战场转向环太平洋地区，致力于改善与该地区国家的关系;强化与日本、韩国和澳大利亚等传统盟国关系，提升对长期忽视的印尼、新西兰等国的关注;加强与中国、印度等地区崛起大国的协作，向长期孤立的缅甸“敞开大门”，并取得一定成果。②Mark Landler，“Obama’s Evolution to a Tougher Line on China”，http://cn．nytimes．com/article/china/2012/09/22/c22policy/en/．(上网时间:2012年11月13日)然而，“再平衡”战略推行仅一年，亚太却呈现混乱加剧的趋势:南海问题由于美国的高调介入而争端四起，越南、菲律宾都有意“挟洋自重”、“浑水摸鱼”，争取于己有利的局面;日本借钓鱼岛“国有化”挑衅中国，美国虽声明中立却暗自为日本撑腰;朝鲜半岛南北对立加剧、暗流涌动。美国在亚太地区咄咄逼人的军事部署和演戏，被很多学者解读为“遏制”中国，甚至有人认为中美“新冷战”已经开打。美国面临战略调整的压力——既希望强化美国在亚太的领导地位，又不愿地区事态发展超出自己的管控能力，更不希望被迫卷入军事冲突。目前美国处在对其亚太“再平衡”战略深化与调整的过渡阶段。

基于上述分析，奥巴马第二任期的亚太政策将继续推进和深化“再平衡”战略，外交中的经济色彩将会凸显。外交上，强化与区域盟友的同盟关系，同时改善与过去“关系不佳”的国家如缅甸和老挝等的双边关系。奥巴马赢得连任不久，就访问缅甸、柬埔寨及泰国并参加东亚峰会，彰显与小布什“忽视东盟”政策的区别。军事上，美以“机动、灵活和可持续”为指针加强战略部署，确保美军介入地区争端的能力。经济上，通过“跨太平洋伙伴关系”(TPP)引领地区经济一体化发展，塑造有利于维护美国经济霸权的格局。正如美国外交学会高级研究员史密斯(Sheila Smith)所指出的，TPP对美国而言至关重要，美国不能只谈军事关系的微观问题，还得建立充满活力的经济关系。①Bob Davis，Yuka Hayashi，James Hookway，“Asia Sees Stability in Obama Re－Election”，Wall Street Journal，November 8，2012，http://cn．wsj．com/gb/20121108/bas112508．asp．(上网时间:2012年11月12日)由于美国经济处于增长放缓阶段，奥巴马政府将继续其“经济外交”策略，花大力气为美国商品打开国际市场，同时开拓越南、缅甸等未充分开发市场，实现其“出口倍增”计划。在具体议题上，短期内，美国将特别关注中日钓鱼岛争端，避免局势失控殃及自身和危及世界经济复苏;对朝鲜持续施加压力，将是奥巴马政府应对朝核问题的基本思路，但也不排除对朝鲜采取“新颖”措施;与俄罗斯的关系仍然是美国外交中的一项突出议题，预计奥巴马将继续就反导问题与俄罗斯磋商。

抽身和避免深度介入将是奥巴马第二任期美国中东政策的主调。美国深陷中东泥潭已超过十年，在阿富汗和伊拉克也投入巨大资源，这极大地牵制了它在世界其他地区的外交力度。因此，奥巴马第一任期在中东地区更多地施展“巧实力”外交，在利比亚问题上“幕后领导”、让欧洲国家打前锋，在叙利亚问题上保持外交克制，在伊朗核问题上以经济制裁加外交孤立对伊朗施压。目前，中东地区不断加剧的政治动荡正在对奥巴马第二任期的中东政策构成一系列新挑战。其一，恐怖主义在利比亚卷土重来。2012年美国驻利比亚大使在班加西的反美抗议中遇袭身亡，这已被证明是一场恐怖袭击事件，令美国的反恐成效大打折扣;其二，在叙利亚，教派冲突更趋激化，阿拉伯国家担心纷争将以更快的速度蔓延至叙利亚境外，给黎巴嫩、约旦、伊拉克和土耳其等国带来爆发骚乱的风险。近期态势表明，“阿拉伯之春”带动的地区民主化思潮正在逆转，而这事关美国在该地区推动民主化的结果和效果;其三，伊朗核问题愈演愈烈，地区安全形势出现恶化趋势，战争的风险正在上升;其四，由于地区局势的新变化，埃及、以色列等美国的传统盟国与美关系是否牢靠、对美国地区利益的维护是否打折扣的不确定性正在增加;其五，沙特阿拉伯等国暗潮涌动，与美国关系的未来发展并不明朗。

有美国媒体评论称，伊朗、叙利亚和巴以问题混在一起，已经成为一个“随时可能引爆的火药桶”。②Michael Tomasky，“The Morning After，Start Now”，Newsweek，November 19，2012，p．49．对奥巴马而言，中东“更多将是一个需要确定优先处理顺序的地方，而非实行大胆的新倡议的地区”。③Mark Landler，“A Panoply of Relationships for Obama to Strengthen and Redefine”，The New York Times，November 9，2012．因此，预计第二任期的奥巴马政府将在联合西方世界继续对伊朗施压的同时，尽力与其达成协议以限制其核项目，避免出现以色列对伊朗动武，引爆地区混战的结果;设法加速终结叙利亚的阿萨德政权，实现叙利亚的“民主过渡”;巩固埃及、利比亚等国“民主化”成果，平息地区反美浪潮;稳定伊拉克、阿富汗形势，确保2014年完成撤军任务。奥巴马政府将面临的一个不确定因素是巴以冲突。之前奥巴马曾力促巴以缔结协议但未能如愿，巴勒斯坦总统阿巴斯已多次表示将寻求联合国大会就承认巴为独立国家一事进行表决。如果他不顾美反对而走出这一步棋，可能令局势重新紧张。

三

如同美国前助理国防部长傅立民所言，“中美如何处理它们之间的关系，将决定21世纪是风平浪静还是动荡不定，决定美国、中国及全球经济是充满活力还是日渐式微”。④Chas W．Freeman，“China and America:Not the G2，But the Big Two”，The Globalist，April 5，2012，http://www．theglobalist．com/storyid．aspx?storyid=9583．(上网时间:2012年11月12日)正是出于对中美关系重要性的认知，奥巴马上台伊始，两国关系曾经历过一段“蜜月期”，但近两年随着中美实力“此消彼长”，美国对中国疑虑上升，中国与周边国家关系的发展尤其引发美国对其丧失“亚太领导地位”的担心。加之美国国内经济困难导致对华贸易保护主义抬头，美对华政策逐步趋向强硬。在中美互信缺失、双方在亚太的战略竞争加剧、经贸摩擦不断的背景下，如何实现希拉里·克林顿国务卿所言“力争与中国在合作和竞争之间达到一种稳定的、彼此都能接受的平衡”①Hilary Clinton，“Remarks at the U．S．Institute of Peace China Conference”，http://www．state．gov/secretary/rm/2012/03/185402．htm．(上网时间:2012年3月7日)，将是奥巴马政府第二任期的一大挑战。

总的来看，决定未来四年中美关系发展的变量主要有四。其一是两国领导层。经过2009年的“高开”与2010年的“低走”和“艰难转圜”，奥巴马的对华认知已经超越就任之初的理想主义，变得更冷静和理性，这将有助于他在第二任期更加务实地处理中美关系。中国在十八大之后确立了新一届领导班子，但中国国内人事变动对外交政策的影响较小，且奥巴马与副总统拜登与中国新一代领导人已有所接触，这将有助于保持中美关系的整体稳定。其二是双方的战略。目前，中美在亚太地区战略博弈的大幕已经拉开，美国不可能在现有战略布局下就此收手，只能稳步推进其既定计划，中国随着其经济和安全利益的拓展，在亚太的影响力将会继续上升，而这势必加大两国之间的猜忌和博弈。其三是两国国内政经形势。对美国而言，国内的经济形势、民众的期待，以及来自共和党的压力，都将迫使奥巴马将拼经济、创就业作为政府工作的“重中之重”，其在对华经贸上的压力必然增加。中国国内也面临经济与社会转型的挑战，保持稳定和有利于经济发展的国际环境，将是政府的重要任务。但是面对美国的不公平贸易待遇，中国虽然不惹事、不挑事，但也不怕事，因此中美在经贸上的斗争将不可避免。此外，对美方而言，亚太“再平衡”战略能否顺利推进，也取决于奥巴马政府第二任期如何有效处理国内财政问题，以及与之相关的政治对立。中国国内政治对外交决策影响的上升，也将影响中国如何应对美国的“再平衡”战略。②Martin S．Indyk，Kenneth G．Lieberthal，Michael E．O’Hanlon，Bending History，Barack Obama’s Foreign Policy，Brookings Institution Press，2012，p．67．其四是两国的互动。中美双边关系从来就不是美国单方面政策和意愿决定的关系。由于两国实力的相对变化，中国在引领和塑造两国关系上的作用越来越大。目前，美国朝野已经有人开始总结过去四年对华政策与中美在亚太的博弈，对于美国亚太“再平衡”所引起的“未预期到的后果”也有所反思。③Michael Auslin，“America Doesn’t Need a Pivot to Asia”，The Wall Street Journal，August 27，2012．随着中共十八大后高层人事的确定，以及奥巴马新政府国安团队的陆续上任，双方的互动与磨合将会成为2013年上半年两国交往的主要内容。奥巴马团队在实施亚太“再平衡”战略的同时，也必然会重新评估上述政策对美中关系造成的负面影响，进而规划新的对华战略思路。从2012年奥巴马政府积极回应中方提出建设“新型大国关系”的倡议来看，共同思考如何构建中美“新型大国关系”可能成为其战略调整的重要部分。

上述变量的叠加将使奥巴马第二任期的对华政策呈现如下特点:在维护双边关系稳定中对华更加谨慎，在寻求合作与竞争的平衡中适度强调竞争。由于两国之间有着5000亿美元的经贸规模，以及在解决全球和区域性重大议题上的深度相互依赖，如何从战略高度破解两国关系的难题也将成为奥巴马新政府必须思考的问题。

奥巴马在这场“30年来最重要的大选”中赢得连任，他面临的仍是从危机谷底向上爬坡、政党对立尖锐、社会分裂严重的美国和充满不确定因素的世界。整体而言，奥巴马第二任期由于摆脱竞选连任的压力，一定程度上可以在内外政策上放开手脚，推行具有自由主义色彩的国内议程和个人特色突出的外交议程，在美国历史上留下自己的“烙印”。但与此同时，他又不得不面对分歧严重的国会和分裂的社会所造成的挑战，尤其是兑现复苏美国经济、重振霸权基础的承诺，这决定了第二任期的奥巴马政府将是“向内看”的政府，其在外交上将“有限收缩”。从这个意义上讲，如何统筹处理好国内与国外两个大局，不仅将决定奥巴马总统留下什么样的“政治遗产”，也将决定美国霸权能延续多久。○