《旧金山和约》与日本领土处置问题

胡德坤 韩永利

战后以来，日本利用非法的《旧金山和约》，以种种伎俩企图将中国固有领土钓鱼岛据为己有。1972年3月8日，日本外务省发表了《关于“尖阁群岛”(中国钓鱼岛)所有权问题的基本见解》，诡异地宣称，“中国过去从没有认为尖阁群岛是台湾的一部分”，他们对根据《旧金山和约》第三条该诸岛包括在置于美国施政管辖下地区之内这一事实，“从来没有提出过任何异议”。“从这一点可以清楚地看得出来，中华民国也好，中华人民共和国也好，直到70年代后期，东海大陆架石油开发动向表面化以后，才开始把‘尖阁群岛’的领有权当作问题提了出来。”①田桓主编:《战后中日关系文献集(1971-1995)》，中国社会科学出版社，1996年，第78-79页。尤其是2012年9月11日，日本政府不顾中方反对，搞“购买”钓鱼岛把戏使中日钓鱼岛争端迅速激化。9月26日，日本首相野田佳彦在联合国大会讲演及记者会上，公然鼓吹“无论是从历史上还是国际法上来说，钓鱼岛都是日本固有领土，这是明明白白的事情，也是日本政府的基本立场，日本不会在这一基本立场上做任何妥协”。

日本将《旧金山和约》作为拥有钓鱼岛主权的历史和国际法“依据”，罔顾历史事实和国际法，是自欺欺人的谎言。

一

从反法西斯联盟酝酿建立开始，在盟国战时各次重大会议、协议、公告、宣言等国际法文献中，不与法西斯轴心国单独媾和，不与战败国单独签订和约，是盟国必须共同遵守的一个原则。1941年7月12日，英苏签订了《对德作战采取联合行动的协定》，其中第二条明确规定，两国政府承允在这次战争中，除经彼此同意外，既不谈判亦不缔结停战协定或和约。②法学教材编辑部审定:《国际关系史资料选编》上册(第二分册)，武汉:武汉大学出版社，1983年，第720页。这是盟国在双边协定中首次对盟国一致原则的表述。1942年1月1日，以中、美、英、苏为首的26个反法西斯国家在华盛顿签署《联合国家宣言》，其中第二条中规定，“每一政府各自保证与本宣言签字国政府合作，并不与敌人缔结单独停战协定或和约”。①《国际条约集》(1934-1944)，北京:世界知识出版社，1961年，第343页。此后，“不与敌人缔结单独停战协定或和约”便成为反法西斯盟国共同遵守的国际法规则。1943年10月，中美英苏发表《四国关于普遍安全的宣言》宣布，四大国决心在打败敌人及处理敌人投降事项方面，“采取共同行动”。②法学教材编辑部审定:《国际关系史资料选编》上册(第二分册)，第751页。至此，盟国一致原则和不单独媾和就成为反法西斯四大国的庄重约定。

在战时，中美英苏四大国都严格遵守了这一原则和约定。在对日本领土处理上，1943年11月22-26日，中美英三国首脑举行开罗会议，会议发表的宣言中对日本领土处置问题达成了一致意见:“(一)日本获取于中国之土地，应归还于中国;(二)太平洋上日本所强占之岛屿，应永久予以剥夺;(三)日本溃败以后，应使朝鲜获得自由与独立。”③台湾“国史馆”，《开罗会议(二)》，档案号:002000001245A。《开罗宣言》是处置日本领土的法律依据。1945年7月26日，中美英三国在《促令日本投降之波茨坦公告》中敦促日本无条件投降，重申“开罗会议之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。④《国际条约集》(1945-1947)，北京:世界知识出版社，1961年，第77-78页。

但到了日本投降前夕，美国出于战后控制远东的战略需要，开始突破这一原则和约定。1945年7月15日，美国副国务卿特别助理杜曼提出《对日占领军与军政府备忘录》，阐述了美国单独占领日本的构想，提出可以邀请盟国参加占领军政府，“美国在决定军政府时具有至高无上的发言权”。⑤《赫尔回忆录》第2卷，转自《战后历史长编》第1册，上海人民出版社，1975年，第254页。8月15日日本投降当天，杜鲁门发布《战后日本本土的各国部队的组成》的命令;8月29日，美国政府正式批准“美国战后初期对日政策”，详细规定了单独占领日本的基本立场和目标。

尽管美国确定了单独占领日本的政策，但在对战后日本的处理问题上，还不敢公开违背反法西斯盟国战时文件精神。因此，1945年12月26日苏美英三国外长在莫斯科会议发布了决定设立远东委员会及盟国管制委员会的公报。公报指出，远东委员会由中美英苏四大国及相关对日作战国家构成。关于远东委员会的任务，公报第二款中规定:(甲)制定日本于完成履行其投降条件之义务时应恪遵之政策、原则及标准;(乙)应任何以成员国家之请求，审查任何向盟国最高机构所颁布之命令，或盟国统帅之措施而与本委员会职权范围之政策决定有关者。关于美国政府的任务，公报第三款规定，美国政府应依照远东委员会之决策拟具指令，然后经适当之美国政府机构，转达盟总最高统帅，盟总最高统帅应负责实施远东委员会决定之指令;盟总所有训令均须呈报远东委员会。关于远东委员会的组织，第五款规定:委员会之决议案，无须全体一致通过，惟每项决议案至少须经全体代表多数之赞成，且赞成之代表中须包括下列四强代表:美利坚合众国、联合王国、苏维埃社会主义共和国及中华民国。⑥何春超等主编:《国际关系史资料选编(1945-1980)》，北京:法律出版社，1988年，第15-17页。公报特别确定了对日占领的几项重要原则:第一，远东委员会是盟国占领日本的政策制订者;第二，由美国单独建立的盟军总司令部是盟国对日占领政策的执行者;第三，远东委员会的决议虽只需要超过半数即可通过，但须有中美英苏四国代表一致赞同才能通过。可见，公报规定了远东委员会是决策机构，而盟总只是执行机构;公报明确规定了中美英苏四国一致原则。1946年1月29日，《联合国最高司令部训令第667号》具体规定了日本版图的范围，即“日本国土是以四个主岛及其邻接之约1000个小岛、对马岛及北纬30度以北之琉球(南西)诸岛(不含口岛)构成。”⑦台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:419/0004。1947年6月19日，盟国远东委员会根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，在《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》中，重申了日本领土主权“限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”。⑧田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，中国社会科学出版社，1996年，第43页。

以上对日本领土的处置都是由中美英苏四大国及相关盟国共同决定的，明确宣布了无论是中国的钓鱼岛，还是琉球群岛、小笠原群岛，都不是日本领土。这是建立在反法西斯战争基础上的国际法，它集中体现了世界反法西斯战争胜利的成果。

冷战爆发后，美国利用单独占领日本的有利地位地位，大力扶植日本，从而在《旧金山和约》中突破了盟国的共同决定，在中国没有参加、苏联没有签字的情况下，强行签订了《旧金山和约》，改变了盟国对日本领土的许多规定。日本也利用冷战形势和美国支持，在《旧金山和约》中将盟国规定日本放弃的领土又非法要了回去，其中包括中国的钓鱼岛。美、日的非法行径，是造成日本与中、俄、韩之间钓鱼岛之争、北方四岛争端和独岛之争的根源。

《旧金山和约》违背了反法西斯联盟“不与敌人缔结单独停战协定或和约”和盟国一致原则的约定，是对盟国处置日本领土规定的否定，是非法的、无效的，更不能作为日本拥有钓鱼岛主权的历史与法律“依据”。

二

日本在战败投降时多次承诺接受盟国《波茨坦公告》，但后来背弃了这些承诺。1945年8月15日，日本天皇裕仁广播了《终战诏书》，宣布“朕已命帝国政府通告美、英、中、苏四国，接受其联合公告”。①田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1995)》，北京:中国社会科学出版社，1996年，第7页。9月2日，在东京湾的美舰“密苏里”号上，举行了日本向中美英苏等盟国投降的《日本投降书》签字仪式，日本在投降书中表示“承约切实履行波茨坦宣言之条款”。②田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第16页。但此后，随着冷战的发生、中国内战的爆发、新中国的成立和朝鲜战争爆发，美国远东政策开始发生逆转，对日政策从管制转向扶植，逐渐将日本变成其在亚洲实施冷战的前哨阵地。日本便乘机违背对《波茨坦公告》的承诺，公开向美国索要领土。

1947年9月30日，中国国民政府外交部获取了日本外务省《日本对和会要求》的秘密文件，该文件是针对盟国对日和约提案的“反要求”内容。其中，关于日本领土问题，如果盟国按照《雅尔塔协定》及《波茨坦宣言》提出将“库页岛南部及千岛群岛归还苏联”时，“日本必须明确表示，日本并未用任何侵略行为而获得千岛群岛，至少南部千岛群岛及色丹群岛(在北海道以北)必须仍属日本，而北部千岛群岛至多由联合国托管”。③台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:012.6/0016。如果盟国按照《波茨坦宣言》提出将“须割让之岛屿，包括冲绳、西南太平洋、小笠原群岛及日本本土附近之岛屿，”日本则“须强调日本并未用侵略手段获得此等岛屿，并当提及盟国在大西洋宪章、联合国宪章中所申述并无扩张领土之企图，吾人当设法保有此等岛屿仍属日本，必要时可承认某种形式之地役权”。④台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:012.6/0016。从该文件可以看出，在《旧金山和约》签订前，日本的意图:一是争取将一部分已放弃土地交给日本，二是争取将一部分放弃土地交由联合国托管，联合国托管国还要承认该地“地役权”。后来日本声称对托管地享有“剩余主权”，或“潜在主权”，目的是企图在托管之后，托管地仍属日本。为此，日本应“竭力避免此等领土之割让，宁可使其置于托管之下”。⑤台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:012.6/0016。这个秘密文件可谓挖空心思，机关算尽，本质上是对《开罗宣言》、《雅尔塔协定》和《波茨坦公告》所规定的对日本领土处置规定的否定。此后，在《旧金山和约》之前，日本正是按照这个秘密文件行事的。

由于战后日本是由美国单独占领的，日本便利用冷战形势和美国与中、英、苏等盟国的矛盾，依靠美国，一步步地改变盟国对日本领土处置的规定。1947年6月5日，日本外相芦田均在记者招待会上指出，日本希望保留冲绳及千岛群岛中若干岛屿，其理由是“并非基于经济上之价值而基于感情上之价值”。⑥台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:012.6/0016。接着，日本政府提出，将琉球群岛北纬27度至北纬30度之间的岛屿划归日本。⑦台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:070.3/0006。美国虽未完全答应日本的要求，却在排斥中国而召开的旧金山和会上，改变了联合国最高司令部训令第667号中将北纬30度以北之琉球(南西)诸岛划归日本的规定，将其范围扩大到北纬29度以北的琉球群岛。①田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第105页。在旧金山会议上，美国总统特使杜勒斯竟宣布允许日本保留对北纬29度以南的琉球群岛等西南诸岛、小笠原群岛等南方诸岛的“潜在主权”。②原贵美惠:《旧金山和平条约的盲点——亚太地区的冷战与“战后未解决的诸问题”》，东京:溪水社，2005年，第270页。由此，日本政府便根据美国承认日本拥有的“潜在主权”进行领土索求。1953年，美国未经中国和相关国家同意，将北纬29度以南的奄美群岛交给日本;1968年将小笠原群岛交给日本;1972年将琉球群岛私相授受给日本。至此，美日对《开罗宣言》、《雅尔塔协定》和《波茨坦公告》所规定的对日本领土处置规定，进行了颠覆性否定。更令中国人愤慨的是，美日在私相授受琉球群岛的同时，竟将中国固有领土钓鱼岛的管辖权交给了日本，造成中日围绕钓鱼岛主权争端不止。

由此可以看出，无论《旧金山和约》还是美日私相授受钓鱼岛，都是日美勾结，狼狈为奸所造成的恶果，都违反了反法西斯盟国不单独与敌国媾和和四大国一致的原则，都是非法的，无效的，更不能成为日本所谓钓鱼岛是日本“固有领土”的“法律依据”。

三

拉大旗，作虎皮，狐假虎威，是日本惯用的手段。1972年，日本外务省在《关于“尖阁群岛”(中国钓鱼岛)所有权问题的基本见解》中宣称，“在《旧金山和约》当中，尖阁诸岛也不包括在根据该条约第二条的我国放弃的领土之中，而是根据该条约第三条，作为西南诸岛的一部分，置于美利坚合众国的施政管辖之下。去年6月17日，日本国与美利坚合众国之间签署了关于琉球群岛及大东群岛的协定(冲绳归还协定)，根据该协定尖阁诸岛包括在施政权已归还给我国的地区之中。”③田桓主编:《战后中日关系文献集(1971-1995)》，第78-79页。该《基本见解》将钓鱼岛争端与美国捆绑在一起，企图将中日钓鱼岛争端变成中美争端。它企图给世人一种错觉:美国是支持日本的，钓鱼岛也就自然成了日本的领土。这是很拙劣的障眼法。

不可否认，美国在中日钓鱼岛争端中政策取向是倾向于日本的，这主要表现在美国在委管琉球群岛时错误地将中国钓鱼岛列入了管辖范围，在召开旧金山和会时错误地将中国排斥在外，在美日私相授受冲绳时错误地将中国钓鱼岛交给日本管理，在中日钓鱼岛争端中又错误地宣称美日安保条约适用于钓鱼岛等等，美国是借钓鱼岛之争在中日之间埋下一颗定时炸弹，企图从中渔利，以保持其对远东的战略控制。即便如此，美国从战后占领日本起直到今日，在中日钓鱼岛争端上始终持中立立场，从来没有“选边”认为钓鱼岛是日本的“固有领土”。

1946年6月22日，美国主导下的盟军总司令部划定的日本渔区图，将中国钓鱼岛渔区划入日本渔区，遭到中国政府的反对，但盟总却知错不改，向中国和其他盟国解释说，“日本粮荒急迫，应增加渔产，俾谋救急。”希望盟国谅解。④台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0008。此时，盟总明知钓鱼岛不是日本的领土，且中国明确反对，却仍将钓鱼岛划入日本渔区，给盟国的理由不是认为钓鱼岛是日本领土，而是出于对日本粮荒的救济。1950年和1953年，美国琉球当局先后公布《群岛组织法》和《琉球列岛之地理境界》，均将钓鱼诸岛包括在内。但其“根据”并非认为是日本领土，而仅是按照1944年的陆军地图地名索引将钓鱼岛划入琉球范围的。⑤原贵美惠:《旧金山和平条约的盲点——亚太地区的冷战与“战后未解决的诸问题”》，第276页。1970年8月，台湾当局与日本围绕钓鱼诸岛主权问题发生外交争执后，美国国务院即对美国驻台北“使馆”发出通知表示，“美国政府认为任何关于尖阁诸岛及其邻近大陆架的争端应由争端者们去解决”。⑥Kashiwashobo Publishing Co.，Ltd.，“Documents on United States Policy Toward Japan，XIX，Documents Related to Diplomatic and Military Matters 1972，DEF Japan/POL Japan/DEF Ryukyu VOL.9”，p.8.9月10日，美国国务院发言人麦克洛斯基在回答记者提问时明确表示，美国认为当钓鱼诸岛主权发生争端时，“应在当事者之间加以解决”。⑦转引自浦野起央、刘甦朝、植荣边吉合著:《钓鱼台群岛 (尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，香港:励志出版社，东京:刀水书房联合出版，2001年，第200页。1971年11月4日，美国参议院外交委员会发表报告指出，美国将琉球施政权移交给日本，并不构成基本的主权(美国并无此种主权)之移交，亦不能影响到任一争论者的基本的领土主张。委员会确认协议中的条款，不影响到任何国家关于尖阁诸岛或钓鱼台诸岛的任何主权主张。①中国国民党中央委员会第四组出版发行:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，台北:兴台印刷厂，1972年，第33页。 关于这个问题，作者已查阅收集了海峡两岸所藏民国时期国民政府档案资料，将另外撰文。

2012年中日钓鱼岛争端再起，8月30日，美国国务院新闻发言人维多利亚·纽兰在例行记者会上回答记者关于钓鱼岛问题提问时，几次表示美国“不站队”。②人民网8月30日讯。9月，美国国会调查局出版题为《钓鱼岛纠纷:美国条约的义务》的报告，其中透露，美国政府委托国会批准1972年与日本签署的《返还冲绳协议》时表示，“将钓鱼岛行政权转交给日本，并不意味着对该岛屿的主权主张有任何倾向。”③环球网。

上述可见，自战后以来，美国一贯的立场是认为钓鱼岛不是日本的领土，在中日钓鱼岛争端中自始至终不选边，不站队，持中立立场，日本企图利用《旧金山和约》和美日私相授受钓鱼岛作为日本拥有钓鱼岛“主权”的“根据”，是一种诡辩。

四

在战时和战后，中国都是有资格参与对日本领土处置的四大国之一。战后以来，中国始终认为《旧金山和约》是非法的，无效的，并为收复钓鱼岛主权做了不懈努力。

自1931年日本发动九一八事变，侵占中国东北时起，中国就开展了反抗日本侵略的局部抵抗斗争。自1937年日本发动七七事变起，中国就开始了全民族的抗日战争。中国是世界上最早起来反抗法西斯的国家，开辟了世界上第一个反法西斯战场。中国的持久抗战打破了日本“速战速决”的对华战略，牵制了日本北进、南进世界战略。中国不仅是打败日本法西斯的主要国家之一，而且有力地支援了美英等国在欧亚非各大战场的作战，成为公认的世界反法西斯四大国之一。由此，中国从世界政治的边缘走向了世界政治舞台中心。从1942年1月1日联合国家发表宣言时起，中国就与美英苏盟国共同协调打败德意日法西斯的战略，共同制定战后对法西斯国家处置的方针，共同创建了联合国及其他国际组织，共同构建了战后国际新秩序。

中国是制定战后处置日本方针政策的主要国家之一。1941年12月9日，中国政府正式对日宣战，宣布废除中日之间的一切条约。1943年11月22-26日，在中美英三国首脑举行的开罗会议上，蒋介石与美国总统罗斯福就对日本领土处置问题达成如前文所述的一致意见。④台湾“国史馆”，《开罗会议(二)》，档案号:002000001245A。中美这一共识成为《开罗宣言》关于对日领土处置条文的基础。其中，“日本获取于中国之土地，应归还于中国，”是指日本用战争或其他非法手段从中国窃取的一切土地，钓鱼岛理所当然属于“日本获取于中国之土地”，理所当然“应归还于中国”。同年12月1日发表的《开罗宣言》指出:“日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地。”⑤《国际条约集》(1934-1944)，北京:世界知识出版社，1961年，第407页。其中，“日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，是中美认定的“日本获取于中国之土地，应归还于中国”共识的另一种文字表达，是指日本明治维新以后，“其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”都必须退出，自然也包括日本于1895年窃占的中国台湾附属岛屿钓鱼岛。1945年7月26日，中美英三国在《促令日本投降之波茨坦公告》中敦促日本无条件投降，并重申了开罗会议对日本领土的处置。1946年1月29日，《联合国最高司令部训令第667号》具体规定了日本版图的范围，即“日本国土是以四个主岛及其邻接之约1000个小岛、对马岛及北纬30度以北之琉球(南西)诸岛(不含口岛)构成”。⑥台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:419/0004。钓鱼岛不在其中。

从战后初期始，中国就一直在争取收复钓鱼岛。主要体现在:一是要求将钓鱼岛划归中国。战后，中国在收复台湾的同时，国民政府外交部、国防部、驻日代表团等部门都提出了在中国与琉球划界中将钓鱼岛划归中国的建议。①中国国民党中央委员会第四组出版发行:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，台北:兴台印刷厂，1972年，第33页。 关于这个问题，作者已查阅收集了海峡两岸所藏民国时期国民政府档案资料，将另外撰文。二是反对盟军总司令部将钓鱼岛渔区划归日本，强烈要求盟总将钓鱼岛渔区划归中国。②关于这个问题，作者已查阅收集了海峡两岸所藏民国时期国民政府档案资料，将另外撰文。渔区是领海的毗邻区，对钓鱼岛渔区的要求，本质上是对钓鱼岛的主权要求。可见，战后初期中国就立即提出了对钓鱼岛的主权要求。

据1971年3月美国国防部在给国务院的备忘中透露，1953年12月5日，琉球民政府宣言第27号是根据1944年的陆军地图地名索引将钓鱼岛划入琉球范围的。③原贵美惠:《旧金山和平条约的盲点——亚太地区的冷战与“战后未解决的诸问题”》，第276页。众所周知，钓鱼岛是台湾的附属岛域，而台湾是根据1895年马关条约割让给日本的，1944年的地图中钓鱼岛当然是在琉球范围内，美国仅凭这一点就擅自将钓鱼岛划入琉球范围，显然是荒唐可笑的。但美国坚持不改，台湾当局也只能望洋兴叹了。尤其是1951年《旧金山和约》签订前，苏、英两国都主张中华人民共和国代表中国与会，但美国出于冷战需要拒绝了这一建议，同时也剥夺了台湾当局的与会资格。这样一来，作为反法西斯战争四大国之一的中国被取消了与战败国日本签订和约的资格，《旧金山和约》就违反了国际大法——开罗会议和《波茨坦公告》对日本领土的规定。中华人民共和国外交部宣布，《旧金山和约》“是非法的，无效的，因而是绝对不能承认的”。④田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第104页。既然钓鱼岛争端的当事国中国早就不承认《旧金山和约》，日本还将《旧金山和约》作为钓鱼岛是日本领土的“根据”，岂不荒唐可笑?况且，《旧金山和约》也只是规定日本放弃的北纬29度以南的琉球群岛等西南诸岛、小笠原群岛等南方诸岛交由美国托管，没有任何条款表述钓鱼岛是日本“西南诸岛的一部分”，日本岂不是无中生有，编织谎言，欺骗世人吗?○