非竞争性低效率与创业投资引导基金的绩效考核

李洪江，何菊芳

（浙江师范大学 行知学院，浙江 金华 321004）

非竞争性低效率与创业投资引导基金的绩效考核

李洪江，何菊芳

（浙江师范大学 行知学院，浙江 金华 321004）

高度垄断、难以建立激励机制、无产权约束、信息不完全等因素是政府工作效率低下的主要原因。在政府设立的创业投资引导基金的运行中也表现出相应的具体形态。为提高创业投资引导基金的运行效率，就必须对其运行管理进行制度创新。合作经营克服了高度垄断、难以建立激励机制的难题，绩效考核抑制无产权约束、信息不完全带来的效率损失。对引导基金管理者的绩效考核应侧重引导基金政策效应，并建立完整的评价指标体系。

非竞争性低效率；制度创新；创业投资；引导基金；绩效考核

兴起于20世纪80年代的新技术革命将人类社会推入知识经济时代，以信息工程、航天工程、生物工程、海洋工程和新材料工程为代表的新兴技术创造了新的主导产业，使人类社会产生了质的飞跃。推动现代科技不断创新的创业投资如影随形成为现代金融创新的亮点。创业投资使企业快速吸纳大学、研究机构和企业的创新知识，促进了高新技术的迅猛发展。在创业投资的发展过程中，各国政府一直扮演着非常积极的角色。美国首先于20世纪50年代创立的“小企业投资公司计划（SBIC）”促进了大量新兴企业的诞生，包括微软、苹果和惠普等世界著名企业都曾受到创业投资的支持。80－90年代，世界各国纷纷效仿美国建立了创业投资引导基金，带动本国创业投资业的发展。其中以色列建立的YOZMA基金、澳大利亚建立的创新投资基金（IIF）、德国建立的新技术资本运作计划（BJTU）、新加坡建立的技术创业投资基金（TIF）在推动本国创业投资业发展过程中取得了显著成绩。新世纪伊始，中国各省市纷纷建立创业投资引导基金，支持当地新兴产业发展。2007年科技部建立了科技型中小企业创业投资引导基金，标志着国家创业投资引导基金的正式设立。这些引导基金的设立掀起了创业投资浪潮，中国也形成了北京、上海、深圳等若干个创业投资中心。

由于中国创业投资支撑环境的缺陷，各省市创业投资基金在参与创业投资的过程中出现了缺乏长效激励机制、受制于行政干预、人才错位等问题，大大削弱了创业投资引导基金的使用效果。并导致部分创业投资引导基金不能集中于高新技术产业、投资于创业投资后期、投资分布不均、带动效应不明显等问题，即创业投资引导基金的非经典式偏移（李万寿，2006）。引导基金的重要职能是引导创业资本进入高新技术产业，对创业早期进行投资，发挥杠杆作用引导更多创业资本参与创业投资。显然，国家（包括各省市）创业投资引导基金的政策效应没有得到充分实现。为规范创业投资引导基金的运作模式、提高引导基金的政策效果，国务院办公厅于2008年10月转发了由发改委等部门共同制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对创业投资引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、基金的管理、监管与指导、风险控制和组织实施进行了统一的规范。《指导意见》充分体现了引导基金的政策目标，规定了引导基金的运作模式，并对基金的管理监督和风险控制提出了具体的要求，为发挥引导基金的政策效应提供了制度保障。

是什么原因导致创业投资引导基金不能充分发挥其应有作用？如何使引导基金充分发挥其政策效应？值得我们进行深入的理论思考，并提出有效的解决方案。

一 非竞争性低效率——来自公共经济学一般理论的启示

新凯恩斯主义的代表人物斯蒂格利茨（1997）在其经典著作《经济学》一书中指出政府工作低效率是由于：（1）无产权约束；（2）高度垄断；（3）难以建立激励机制；（4）信息不完全等四项原因导致的。斯蒂格利茨说，“动机问题在公共部门中可能比在私人部门中还要重要，住房所有者有动机维护他们的财产，而居住在公寓内的人则没有这样的动机，这个公寓像是公共物品，每个人都没有足够的动机去花费气力维护公共环境”。这是一个产权问题，产权的所有者拥有财产的使用权、分配权、处分权和收益权。非产权所有者仅拥有部分权利，尤其在不拥有收益权时，其对财产的关心程度将大大降低。委托代理理论则清晰地解释这种情况产生的原因。代理人作为理性的“经济人”，有其个人利益的考虑，他可能在代理过程中去追求个人利益而把委托人利益放在次要地位，甚至以不惜牺牲委托人利益为代价来获取个人利益。即使某些在代理行为中没有个人利益考虑，但只要在其代理活动所实际造成的经济利益或经济损失并不完全由他个人承担的情况下，即在不同于以纯粹私人身份进行经济交易时，很难保证他在任何场合都能够做到明智决策并按照最佳方式采取行动（张志超，2006）。

政府活动是在无竞争条件下进行的，政府的活动、行为缺乏竞争机制的激励和鞭策。市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以最高效率的发生来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。公共机构提供公共物品并未面临直接的竞争，即使他们低效率运作，仍能持续生存下去（王红玲，2003）。缺乏竞争的公共机构没有足够的压力去努力提高工作效率，导致政府工作机构的低效率。

斯蒂格利茨认为，“公共管理人员是在一套公务员规则之下工作。规则常常不够灵活，因此很难付给好的公务员相当于私人部门中做类似工作的人那种水平的薪金，或者很难为他们提供迅速升迁的机会。在这种规则之下，提供追求效率的激励是非常困难的”。

在讨论信息不对称问题时，斯蒂格利茨指出，“就像信息不完全在私人部门造成的问题一样，它在公共部门中也带来问题”。政府是一种不完全的经济组织，市场中存在的各种经济约束对政府并无多大的作用。为了制约政府，人们设计了各种监督机制。从理论上说，政治家并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实中这种作用将会由于信息的不完全而失去效力。因为管理运行信息的正是被监督部门，他们利用本身所处的垄断地位来封锁有关信息，从而使监督部门无法有效地监督被监督者（乔林碧，2002）。

斯蒂格利茨等新凯恩斯主义者提出政府低效率理论，并不是否认政府在市场经济中的作用。相反，他认为政府对于市场而言，有不可替代的作用。他所关心的是政府应该如何有效地发挥其在经济中的作用。这也为公共经济学提出了新的研究课题，围绕政府效率的研究也有了许多新成果，政府工作绩效考核便是其中之一。

我们之所以提出非竞争性低效率理论，是针对政府本身的性质和运作规则进行研究的，从这一点出发，去寻找提高政府工作效率的方法，才是解决问题的关键。政府工作低效率的原因有：无产权约束、高度垄断、难以建立激励机制、信息不完全。其中高度垄断是根本性原因。由于国家的性质，政府只有唯一的政府，代表人民处理公共事物，没有也不可能有竞争者。因此，政府处理公共事物是处于完全垄断状态。根据垄断理论，垄断使效率损失，垄断程度越高，效率损失越严重。处于完全垄断时，效率损失最为严重。图1显示了垄断状态下效率损失的过程。在完全竞争市场上，行业供给曲线（即MC曲线）与市场需求曲线D相交于均衡点Ec，均衡常量为Qc。在垄断市场上，垄断厂商的边际成本（MC）曲线与边际收益（MR）曲线相交与Em点。在Em点上，垄断价格为Pm，垄断产量为Qm。垄断行业的价格高于完全竞争行业，产量却低于完全竞争行业。图中AEmEc的面积代表着因垄断造成的效率损失。难以建立激励机制，是效率损失的又一重要原因。政府承担着许多社会职能，而不仅仅有经济职能。多目标的组织难以用一个指标计量其效率。无产权约束和信息不完全在私营经济中也同样存在，相关研究成果极为丰富，有关解决方法也可以借鉴到政府的治理之中。

图1 高度垄断造成的效率损失

总之，我们认为政府工作的低效率，是由高度垄断、难以建立激励机制、无产权约束、信息不完全等因素产生的，其中高度垄断是根本性原因。所以，我们称政府工作效率低下为非竞争性低效率。

二 创业投资引导基金运作中的政府失灵

创业投资引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。从创业投资引导基金的定义可知，该基金是一种追求政策效应的基金，政策取向为引导更多社会资金进行创业投资，其运行方式是市场化运作。这是国际通行的运作模式，并已经取得良好社会效果。但并不能因此否认运营效率不高问题。在中国市场经济不完善的条件下，实际运作过程中高度垄断、难以建立激励机制、无产权约束、信息不完全等原因导致运作效率低下问题十分突出。

1.高度垄断导致的效率损失。第一，谨慎投资导致政策效应损失。不同于一般项目投资，创业投资是一种风险极高的投资。一般规律为一项非常成功，三项平常运行，三项亏损，三项倒闭。投资人非常谨慎，引导基金也是如此。政府管理人员投资成功一个项目，那么多的失败也会招致责问，对这些有政府背景的创投公司的绩效考核以及如何确保资金安全是政府创投在国内发展难以逾越的瓶颈（胡芳日，2010）。因此导致政府管理人员惜投，引导基金投资于风险小或常规产业，风险大的高新技术产业尤其是其早期反而得不到引导基金的支持。第二，政府过于干预具体业务导致政策效应损失。政府与操作主体之间没有形成真正的契约关系，政府在管理引导基金时，沿用传统的国有资产管理方式，对具体业务干预和控制，决策行政化导致效率低下（王利明，2010）。第三，引导基金的属地管理导致引导基金效率损失。各省、市、县设立的引导基金，明确要求引导基金支持本地产业发展，不支持到外地投资项目，造成引导基金不能投资到前景更好的项目，制约了引导基金的杠杆效应的发挥，因而导致引导基金效率损失（李夏，2009）。

2.难以建立激励机制导致的效率损失。在《指导意见》颁布之前，部分省市实行建立创业投资公司直接经营方式，政府对组建的公司按照国有资产管理模式对其进行绩效考核。风险投资是一项长期投资，三五年不见成果是很平常的事，加之投资失败，单项收益不确定。为应对年度考核，资金往往投向后期收效快的创业企业，从而不支持早期投资（谭祖卫，2008）。《指导意见》出台后，明确规定引导基金采取市场化经营方式，政府部门设立的基金管理委员会对基金重大事项实施决策和管理。管理委员会仍然是公共管理性质的机构，其业绩考核具有与政府公共部门相同的特点：综合性、多指标性、非效益性，其评价的结果并不直接联系管理人员的晋升和奖励。如何调动这部分人员的积极性是一个急需解决的问题。缺乏激励的管理势必损失效率。虽然《指导意见》要求“对引导基金建立有效的绩效考核制度”，但这一制度仍在建设之中。

3.无产权约束导致的效率损失。引导基金的主要来源是财政专项资金，属公共资源。引导基金管理委员会受托管理该项资产。由于不直接经营，需将该资产委托给专业创投公司实际经营，于是产生了委托代理关系。在引导基金的运作过程中，存在三重委托代理关系。政府将基金委托基金管理委员会管理，形成第一层委托代理关系。基金管理委员会将基金委托创投公司经营，形成第二层委托代理关系。创投公司将资金投入创业企业，形成第三层委托代理关系（李东方，2009）。在引导基金、创投公司、创业企业三方动态博弈中，政府主导的引导基金是信息的弱势群体，是利益最易受损的一方。作为创业投资的执行者的创投公司，通常具有创业项目未来价值的信息优势，有可能与创业企业合谋，利用其掌握的信息优势低报项目收益和高估风险，也可能单纯追求商业利益，从而损害政府利益。委托代理链过长，将会导致更为严重的委托代理问题，责任心层层弱化，信息不完全加重，逆向选择和道德风险将更加严重。

4.信息不完全导致的效率损失。在创业投资引导基金的运行过程中，信息不完全存在有两种情况。一是基金管理委员会人员的专业基础，委员会人员大多来自政府部门，具有创业投资知识背景的人员很少。然而创业投资又是专业性极强的一项工作，一般经济管理人员难以胜任管理工作。二是委托代理链过长。三重委托代理关系造成信息层层衰减，严重扭曲信息真实性。在信息不对称情况下，更难以避免信息造假。信息不完全会导致政府决策失灵，无法防范投资风险。在引导基金运作过程中，应该防范政策偏离风险、寻租风险、委托代理风险以及管理风险（刘健钧，2008）。风险防范机制的设计直接决定了创业投资引导基金的安全性。

三 创业投资引导基金管理的制度创新和绩效考核

创业投资的产生激发了技术创新，带动了新一轮的产业变革，同时也促进了制度创新。创业投资引导基金的运作模式不同于传统的政府刺激经济政策，实现了管理制度的创新。政府绩效管理理论在创业投资引导基金管理中的运用，提高了政府工作效率。制度创新和绩效考核成为创业投资引导基金管理的新特点。

1.制度创新克服高度垄断和难以建立激励机制的公共管理固有的缺陷，提高引导基金的运作效率。引导基金采取不直接经营而是以少数参股方式为主的经营模式。直接经营不可避免会出现国有企业低效率状况。国有产权虚位、管理人员由政府任命、有效的激励约束机制难以建立等问题将导致国有企业经营效率低下，难与民营企业匹敌。将经营权委托于民营创业投资公司将会改变国有企业经营效率低下状况。少数参股一般是引导基金以20%以下的股本与民间创业投资公司合作。基金管理委员会不参与投资的日常运作，只作为董事会成员参与公司重大事项决策，并监督创业投资公司是否按委托合同约定正确执行了引导基金的政策要求。这样，既能控制引导基金的政策取向，又能提高引导基金的运作效率。

引导基金管理委员会可以在众多的创业投资公司中按照一定原则进行筛选，选择能保证引导基金政策要求并经营效率高的创业投资公司作为自己的合作伙伴，增强了竞争性，解决了高度垄断问题。引导基金不直接经营，就不存在对经营者建立激励约束机制的问题，经营者的激励约束机制的建立和管理将由民间创业投资公司负责，克服了公共管理中难以建立有效的激励机制问题。作为激励，引导基金将获得的投资收益80%奖励给创业投资公司，民间创业投资公司也有动力积极合作，努力提高经营效率。

引导基金与民间资本合作最成功的是以色列的YOZMA基金。1993年以色列政府拨款1亿美元设立YOZMA基金，其中8000万美元以母基金方式运作，共设立10个创业风险投资子基金。YOZMA子基金采用有限合伙方式组建和运作，政府持股40%，私人投资者持股60%。子基金由私人投资者进行运作，政府不干预基金运作的具体事务。如果运作成功，6年后政府将基金中的股份原价出让给其他基金投资者，如果运作失败，则政府与投资者共同承担损失。到1998年政府已成功转让了在10家子基金中所持有的股份，实现了政府资金的退出。YOZMA基金的成功运作有效地培育了民间创业风险投资，到2002年以色列共有创业风险投资基金131个，总资本达100亿美元。

Scott Wallsten（2001）的研究表明，政府引导基金为小型高技术公司提供政府津贴，从而刺激了创业。Lernr Joshua（1999）验证了SBIC方案的实际效果，“比起同类公司，受到支持者在过去的十年中成长更为迅速，并且更容易吸引风险资本”。Federico Munari（2009）对英国898家风险投资支持的公司调查显示，政府引导基金更趋向于投资早期和技术部门，更有能力吸引企业联合组织中的伙伴，在被投资公司的IPO和兼并方面退出率较低。Gil Avnimelech（2005）对以色列的政府引导计划（Yozma）进行了实证研究，认为政府干预是合理的并且作用明显，“以色列风险投资政策的成功与其他包括OECD国家的政策微弱效果形成鲜明的对比”。总之，各国政府设立的创业投资引导基金在带动本国创业投资产业发展、支持高新技术产业化、促进早期投资等方面取得了显著效果，实现了设立引导基金的政策目标。

2.绩效考核抑制无产权约束和信息不完全带来的效率损失，提高引导基金的运作效率。

无产权约束造成管理人员责任心下降，损失了公共管理效率。如果产生寻租腐败，则更偏离公共管理目标。公共经济学的前沿研究成果是对公共支出进行绩效考核，通过绩效考核配置公共资源。美国于1993年成立的国家绩效评估委员会提出的《从繁文缛节到结果为本——创造一个少花钱多办事的政府》研究报告，揭开了政府财政收支绩效评价大幕。国会通过的《1993年政府绩效与成果法案》成为政府财政收支绩效评价的法律基础。其后开始在整个政府范围内推行绩效预算，要求联邦政府各部门在提交预算时必须提交绩效评估报告。其开发的“红绿灯”评估体系和项目评估分级工具也成为财政支出绩效评价的基本工具。绩效考核成为提高公共管理效率的重要手段。克服信息不完全带来的效率损失，主要手段是加强监管。这一责任当然由公共资金管理者负责，既将监管职责也纳入绩效考核之内。绩效考核可以抑制无产权约束和信息不完全带来的效率损失，提高引导基金的运作效率。

创业投资引导基金是政府财政支出之一，但对其绩效评价却很滞后。Gil Avnimelech（2005）的研究指出，我们缺少一个明确的政策评价方法，影响着政策设计。David udretsch（2001）定性研究了SBIC对创新和商业化、创业行为、社会收益以及经济回报等方面的影响。这是对政府引导基金评价的尝试，表明学者开始关注对政府引导基金绩效评价问题。Douglas Cumming（2007）尝试建立一个评价指标体系，试图在起步与早期投资、对高技术的投资、分期付款、企业联合、组合规模、退出效果6个方面对政府引导基金绩效进行评价。可以看出 ，国外对政府导向型创业投资基金绩效的评价刚刚兴起，处于探讨阶段，还没有建立起数量评价模型。我国虽然2008年颁布的《指导意见》特别提出“引导基金纳入公共财政考核评价体系，财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估”，但现在尚未建立起引导基金绩效考核的具体制度和考核标准，对引导基金绩效考核的研究是一个急待解决的问题。

我们认为，创业投资引导基金是一项政策资金，对其绩效考核应充分体现其政策效应。包括如下五个方面：第一，体现政府产业导向；第二，体现政府支持方向；第三，体现引导效果（杠杆效应）；第四，体现对创业机构的风险控制；第五，体现引导基金的保值增值。发展新兴产业，促进产业结构调整和升级，实现经济增长方式的转变，是国家经济发展战略。必须限定一定比例的引导基金投入到政府鼓励发展的产业中去。地方政府也可以根据当地产业发展方向制定相应的鼓励发展的产业领域。由于处于种子期和起步期的创业企业面临风险巨大、前景不明，商业创业投资基金一般不愿意进行投资。为了带动创业投资公司对种子期和起步期的创业企业的投资，引导基金投入种子期和起步期的创业企业的资金必须保持一定比例。引导基金的重要作用在于通过引导基金的投入带动民间资本进入，即产生杠杆效应。引导基金对民间创业投资公司的带动效应应成为重要的考核指标之一。对创业投资公司资金使用的监管、防范投资风险，保障引导基金安全是引导基金管理的一项重要职责。引导基金管理委员会是否在合同签定、实际履行以及监督检查尽职尽责应成为衡量其风险控制效果的指标。虽然引导基金不以赢利为目的，但为保证引导基金的可持续发展，有必要要求引导基金保值增值。

四 结 语

国家和地方设立的创业投资引导基金为发展新兴产业、加快产业转型升级、促进经济增长方式的根本转变起着关键性作用。国务院办公厅《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，规范了引导基金的运作并强化其政策效果。本文尝试对其绩效评价进行理论分析，奠定政府创业投资引导基金绩效考核的理论基础。

公共经济学指出政府工作低效率是由于无产权约束、高度垄断、难以建立激励机制、信息不完全等四项原因引起的。在政府设立的引导基金运行过程中，同样存在运行效率低下问题。并表现出自身的特性。为提高引导基金的运行效率，就必须对引导基金的管理进行制度创新。采用合作经营方式可以克服高度垄断和难以建立激励机制的公共管理固有的缺陷，对政府管理机构的绩效考核可以抑制无产权约束和信息不完全带来的效率损失，这种制度创新最终会提高创业投资引导基金的运行效率，充分发挥引导基金的政策效应。

政府设立的创业投资引导基金的绩效考核应着重于对政策效应的评价。本文首次提出了基于政策效应的评价指标体系，为引导基金绩效考核开拓了一个崭新的视角。这一评价指标体系包括政府产业导向指标、政府支持方向指标、引导基金的杠杆效应指标、引导基金的风险控制指标和引导基金保值增值指标。

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Non－competitive Inefficiency and the Performance Evaluation of the Venture Capital Guidance Fund

LI Hong－jianga，HE Ju－fangb
（a.Xingzhi College；b.Economics and Management College，Zhejiang Normal University，Jinhua 321004，China）

High monopoly，difficulty in establishing the reward mechanism，no property constraints，and the incomplete information are the main reasons for the low efficient work of the government.Inefficiency also exists in the operation of the venture capital guidance fund that government has established.We have to innovate to the management system of the venture capital guidance fund to improve its efficiency.Cooperation can overcome the high monopoly and difficulty in establishing the reward mechanism.Performance evaluations can also reduce the loss of the efficiency coming from no property constraints，and the incomplete information.The performance evaluation to the managers of the venture capital guidance fund should focus on policy guidance，and establish a complete index system.

non－competitive inefficiency；system innovation；venture capital；guidance fund；performance evaluations

F830.59

A

1671－1181（2012）01－0027－06

2011－09－18

浙江省社会科学规划项目“风险投资国际化与浙江对策研究”（10CGGL13YB）；浙江师范大学人文社科研究项目“浙江省创业投资引导基金绩效评价研究”（SKYB201061）。

李洪江（1964－），男，黑龙江集贤人，经济学博士，副教授，研究方向：国际直接投资、创业投资。