现代化背景下的农村社会管理与基层政府职能

樊清

(燕山大学文法学院,河北秦皇岛066004)

现代化背景下的农村社会管理与基层政府职能

樊清

(燕山大学文法学院,河北秦皇岛066004)

中国农村现代化的发展对推进农村社会管理提出了迫切要求和新挑战。社会管理的发展方向是社会的自我管理和自我治理，基层政府要在其发展中发挥引导和服务作用。论文在论述基层政府引导农村社会管理理论基础，比较中西方国家政府职能差异的基础上，提出基层政府要在党的领导下引导并服务农村社会管理，进一步发挥村民自治组织作用，引导和规范农村社会组织发展并使其分担社会管理责任，研究民情善用民力，从中国传统基层治理经验中探索农村社会管理创新的元素。

农村现代化；社会管理；基层政府引导；村民自治；社会组织

现代化是当今世界各国发展的主题。推进现代化是我国经济社会发展的宏观背景和基本方向。中国现代化关键是农村现代化。农村现代化不仅是农业现代化和政治民主化，也是社会管理的现代化。当今农村现代化方兴未艾，城镇化、民主化和农业现代化迅猛发展，但同时社会矛盾日益凸显。因此通过政府和社会组织对社会系统进行组织、协调、监督和控制，实现“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的目标；通过政府和社会相互协调，基层政府的引导和服务，利用社会资源，借助社会组织的力量来推进社会自我管理和自我治理是推进农村现代化的基础工程，是建设中国特色社会主义社会管理体系的必然选择。

一、推进农村社会管理是我国农村现代化发展的迫切要求

中国问题根本上是农民问题，党和政府历来重视对农村的领导和管理。建国之初，农村社会管理是通过高度的政治控制实现的。互助合作社和人民公社强化了国家对农村社会的整合和管理力度，通过对社会强大的渗透力和控制力来达到国家战略意图。但这种高度集中政治化的农村组织管理形式与当时相对落后的生产力、农民的思想状况不相适应，产生了很多问题而退出历史舞台。

1.联产承包制和村民自治对农村社会管理的影响

十一届三中全会以来，农村联产承包责任制的推行大大解放了农村生产力，成为中国农村经济社会发展的新起点。原有的以人民公社生产队为单位的农村经济结构和分配方式的解体一方面为农民的自身发展提供了自由空间，另一方面多数农村集体经济成为空壳，农民由公社的集体成员分化为个体成员，农村组织化程度降低。而受主客观条件的限制，县乡基层政府对社会管理事务繁杂的广大农村势难顾及，村民自治组织由于人财物以及组织领导能力等方面的限制，对于农民的组织管理相对松散，农村基本处于自由散乱状态。联产承包责任制下个体劳动分散经营的生产形式加剧了农民的自私、封闭、保守和散漫，这与村民自治这种现代组织管理形式、与其需要的公共意识、共同协作精神不相适应，农民参与公共事务的热情和积极性不足又加剧了农村社会管理的松散状况，不断出现影响农村社会稳定和发展的问题。农村社会事业和社会管理相对松散滞后的这种局面难以适应现代社会对农民组织化程度提高和农村经济现代化发展的需要，难以适应整个国家现代化发展战略和现代国家建构的要求。吉登斯（Giddens）认为现代民族—国家的推动力量是行政力量、公民观、全球化。一致的公民观、基于全民准则之上的个人行为取向的发展使国家行政力量渗透到社会中，从而形成建立在现代国家精神力量和思想基础之上的高度社会整合。现代社会是建立在分工基础上高度整合的社会，是在充分尊重社会自由基础上，通过实现国家对社会的渗透力和控制力达到国家战略和意图的。而国家意识、一致的公民观和相应公民行动是形成国家对社会凝聚力、渗透力、控制力的精神基础。因此在探索经济日益现代化的背景下，政府和社会组织对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制，利用民力，提高农村社会管理水平成为迫切的需要。

2.方兴未艾的农村现代化事业对农村社会管理提出了迫切要求和新挑战

中国农村正经历着传统社会向现代社会的转型。总体上说社会转型期也是社会矛盾凸显期，农村新老社会问题交织，社会脆弱性加剧，社会系统内部隐含的潜在发展风险加大，这种形势对社会管理薄弱的农村提出了新要求和挑战。

在经济领域，随着农业市场化的发展，农民与市场经济相联系的现代观念萌芽和成长，市场经济自由竞争的法则、优胜劣汰的残酷性、市场主体追求利润最大化、自我经济权利实现的强烈冲动可能导致农民在内的市场主体的唯利是图、不择手段、诚信缺失等问题，很多农民对违反市场经济原则的不良经济行为缺乏自觉的价值否定和行为的抵制能力，在日常的经济行为中对唯利是图、不择手段、损人利己的观念和行为没有坚固的思想防线和行为抵御，缺乏道义良心、伦理层面的自觉抵抗。市场经济本质上是诚信经济，需要合理化的伦理道德，马克斯韦伯称之为必行之事，“把明确以营利为目的的行为解释为一种个人对其具有伦理义务感的天职”，“经济活动不是与道德无关的，责任被认为是伦理行为的实质，甚至冠以责任的名称，称之为整体的现代经济生活的突出特征。”[1]树立合理利润、正当经营、诚实信誉、为职业劳动献身的精神等是与市场经济相联系的价值观念，要纠正农民的行为偏失，创造和培育诚信的市场环境，通过提升农村社会管理水平创造良好的社会环境和约束机制，是保障农村经济健康可持续发展的必然选择。

在社会利益层面，随着农村城市化和农业集约化步伐的不断加快，农村原有的利益分配格局出现较大变化，利益冲突增多，经济纠纷不断，人地矛盾突出。新增人口和农民工返乡对土地需求增加，企业用地、农业工程占地、客商包地、集约化经营对大块土地刚性需求增加，公共设施的修建改建等因素使土地的供应量相对减少，土地民事纠纷日益增多，如河北沽源县2009年农民上访案件中农村土地承包问题的案件共12件，占当年总上访案件的14%[2]。这不同于西方国家农村现代化随市场经济的发展自发缓慢地生长的状况，相对较长的现代化发展时期使因此产生的社会问题和社会矛盾能得到缓慢消化而不至于集中爆发；西方国家农村现代化是建立在对农民掠夺和剥削基础上，以牺牲社会公平和正义逐步完成的。正如马克思所说，资本主义来到这个世界“每一个毛孔都滴着血腥”。我国的社会主义现代化努力追求社会正义，以人为本，兼顾公平与效率，但农业集约化和较快的城市化速度、优胜劣汰激烈竞争等导致的利益格局变化必然导致大量的社会矛盾和社会问题的出现。而目前农村社会管理中维权、司法、仲裁、协调等公共服务相对稀缺，村民自治的两委班子管理力量薄弱；乡镇政府事多、财少、权轻、责重，对农村社会问题难以精细管理、疏导和协调，社会常态化协调管理机制滞后，难以适应社会需要。

在思想和心理层面上，现代社会需要公民意识。而公民意识的重要内容之一是构成现代社会的前提和基础人的各种权利观。农民的权利意识、民主法治观念随着农村现代化事业的发展正在形成，但不少农民权利主张失当，自我利益膨胀，漠视公共利益，重权利而轻义务，社会责任感缺失成为农村现代化进程中的严重问题。这些人从个人、小团体利益或宗族利益出发，在利益诉求中期望值过高，相信“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。基层政府对这种“要挟式上访”往往通过加大经济补偿来息事宁人，反而助长这些农民的痞子习气和权利主张失当现象，在农民中影响恶劣，不利于农村社会公平和社会和谐。同时农民对土地血浓于水的感情，根深蒂固的传统观念和生活习惯，使农民对乡村社会传统方式难以割舍，对城市化产生本能的抗拒。吉登斯说现代化和社会转型过程不是一个美好时代的成长过程，对于时下的农民而言更是如此，为减少农村城市化进程中的阵痛，需要政府和社会组织对农民提供心理疏导、心理调节和心理咨询等服务，从精神和心理上利于社会稳定和谐。

在农村政治管理层面，从整体看村民自治中两委班子成员偏少且多兼职，管理力量薄弱。村干部普遍反映，一个行政村下辖若干个自然村，他们对上对下的工作千头万绪，尤其是在集体经济发展滞后的村，“巧妇难为无米炊”，村干部劳动付出多回报少，待遇低，职位的吸引力不大，履行工作职能的能力弱积极性不高，社会管理成效不明显。很多农村两委班子问题较多，维护公共利益和社会公平正义的观念淡薄，缺少威信，凝聚力弱甚至瘫痪。有些村干部，特权思想和家长制作风严重，甚至藐视法律和规则，与农民日益提高的民主和权利意识形成矛盾，村干部与农民关系紧张，村务管理民主化、科学化水平低。

适应农业现代化、农村城市化和管理民主化的内在要求，推进农村社会管理，提升其科学化水平是农村生产力发展的需要，是与农村生产关系、上层建筑变革相适应，顺利推进农村现代化的必然选择。

二、基层政府引导服务农村社会管理的理论基础

马克思主义、毛泽东思想的人民群众观、群众路线是基层政府引导和服务农村社会管理的理论基础。“人民群众是历史的创造者”是马克思主义的基本观点。全心全意为人民服务，是无产阶级政党的根本宗旨。广大人民群众是认识世界改造世界的主体，是知识的源泉。他们能提供闻所未闻的知识，是最好的老师。毛泽东说：“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识。”[3]人民是国家政权的主体，处于当家做主的地位。政府及其工作人员要对农民的权利、地位、作用有充分的认识。政府工作人员要认识到农民是农村社会管理的主体，既是价值主体，也是创造主体，必须充分发挥农民的主体作用。一切为了群众，密切联系群众，充分考虑到农民群众的基本需要和农村发展的实际需要，眼睛向下，放下架子，甘当小学生，虚心向农民学习，深入农村农民中去发现解决农村社会管理中的问题，真正了解农民到底需要怎样的服务，什么是农民最迫切需要的，怎样的服务方式才能够切实为农民提供实惠，受到民众的欢迎；保持政府的开放性，可接近性和回应力，善待农民，与农民之间相互尊重、彼此适应和相互支持。发挥农民群众的自主性、积极性、主动性和创造性，使农民的良好的主体精神体现在服务社会和实现社会自我管理行为中。正如胡锦涛在2011年初讲话中所指出的，“最大限度地激发社会的活力”，“工作上依靠群众，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”[4]

六七十年代西方行政理论为基层政府在农村社会管理的职能定位提供了理论依据。西方治理理论和新公共服务治理理论强调政府职能的有限性，力图构建起政府与民众、与社会组织共同治理国家的模式，实现治理主体的多元化，治理过程的互动性，治理对象的参与性。治理理论从西方发达国家“小政府大社会”的实际出发，主张限制政府的职能和作用，更多地利用社会力量参与社会治理，这对我国的社会管理有一定的理论意义。新公共服务理论则提供了政府及其工作人员职能实现方式的具体思路。政府在引导公民参与社会管理中应该扮演的角色是“行政人员在其管理公共组织和执行公共政策时应该承担为公民服务和向公民放权的任务”，“公务员日益主要的角色就是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求”，“扮演的角色主要不是服务的直接提供者，政府部门和行政人员做一个服务者、中介人甚至是裁判员，而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协调以及解决冲突的新技巧。”[5]5“公共行政官员必须促进建立一种集体的共同的公共利益观念，创造共同的利益和共同的责任。”[5]30公务员的角色，以公民服务为核心，为公共问题解决提供便利，对利益进行协商和协调，实现公共利益的最大化。新公共行政学理论把社会公平作为公共行政追求的目标，认为政府提供公共服务的目的是增加社会公平，为全社会特别是社会最少受惠者提供公平的公共服务。政府工作人员要具有创新精神，担当好社会责任，对民众需求做出积极回应以改善民众生活，促进人类幸福。

马克思主义、毛泽东思想和建设中国特色社会主义理论和国际公共行政理论的逻辑发展与我国基层政府的实践呈现高度一致性和契合性，反映了当今中西方国家治理思路内在精神的相通性和趋同性，政府管理社会的职能定位都不再是政府直接干预的以政府行为代替社会行动的过程。

三、基层政府引导服务农村社会管理的实践路径

“新的社会管理的发展趋势就是逐步向以社区组织为主体的、社会自主管理为核心的自治管理模式转型。”“当今中国社会管理模式是以政府主导型模式为主，市场管理模式和社会自治管理模式为辅，尤其是社会自治管理模式最为薄弱。”[6]作为整个国家现代化链条中的一个环节，强化农村社会管理是一个系统复杂的长期任务，政府的职能和角色就是要扶持社会自身的力量实现自我管理，引导、促进、执法、监督并提供服务，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的适合我国农村特点的现代社会管理格局。

1.发挥党组织和党员作用与基层政府引导服务相结合

要提高农村社会管理水平必须充分发挥党组织的作用。除了在村民自治中发挥党支部的作用外，还要把党组织建立在担负社会经济管理职能的社会组织中，通过党员在日常经济社会活动中的先进性和示范性，在经济合作组织中的先锋模范作用，体现党员的良好精神风貌和社会责任，从而影响和带动农民。农村党支部要用好有文化、有才能、有社会威望、村民认可度较高的社会人士参与基层社会管理，激发他们的家国情怀和经邦济世的政治主动性和参与性，并坚持对其灌输现代民主法治等思想和观念，使他们成为农村社会管理的带头人和引导者。

加强党对农村社会管理的领导与发挥基层政府对农村社会管理的引导相结合，使党的领导体现在基层政府工作中。要发挥基层政府作为引导型政府的创造性，认清农村现代化发展形势和趋势，面对农村现代化的新情况新问题，提高自身和引导社会力量处理农村新问题、协调化解社会矛盾和冲突的能力；实现基层政府的观念创新、机制创新，在引导和服务农村社会管理中实现工作创新。

加强地方政府权威，科学规划、统筹协调，强化监管、引导和服务，依法行政，运用法律法规、社会政策来规范、引导、支持、服务社会管理；重视公共利益的保障和公共服务的供给，推进农村社会公平和正义，保障农村公共事务参与者的行为依法行事、违法必纠；保障农民的合法权益，缓解农村维权、司法、仲裁等公共服务相对稀缺的问题；有力地引导、推进和监督村民自治，进一步推进其运行的民主化、法治化，规范监督村干部行为。在经济社会发展相对落后，村民自治水平低的村，基层政府继续推进直接扶持引导，继续选调干部到村任职，充分发挥这些到村任职的选调干部的作用，加强基层政府对村民自治和村务管理的扶持力度，逐步培育社会自我管理能力。基层政府要考虑到农村两委会在人才人力、财力物力、组织领导能力等方面的限制，继续深入推进城市社会力量关心农民，支持和服务农村，对口支援农村社会管理，促进城市的各项事业、城市的管理模式、管理方法、管理经验向农村延伸。国家专项支农资金不仅要用于农业经济领域，也要用于农村社会管理领域，保证必要的财政投入，为农村社会管理提供更多的资金保障。对参与农村社会管理的农民给予适当的经济补助，即使是如美国志愿者一美元工资那样象征性的报酬，也使农民的参与获得认同和肯定，以激发农民参与农村社会管理的积极性、主动性，形成与政府共同管理的社会合力。

基层政府在引导和服务农村社会管理中要注意克服两种倾向，一是官僚主义和命令主义，服务意识淡薄，恩赐观念严重；二是尾巴主义，做农民的尾巴，为息事宁人无原则地迁就某些农民的不当要求，回避问题、敷衍塞责、消极无为。

2.发挥村民自治组织和社会组织的作用，促进农村的社会自我管理水平提升

新的社会管理的发展趋势就是逐步向以社区组织为主体的、社会自主管理为核心的自治管理模式转型。发挥村民自治组织和各类社会组织的作用，最大限度激发社会活力，能为农村社会管理、社会自治水平的提升奠定基础。

村民自治组织承担着比城市社区组织更多和更复杂的政治、经济、文化和社会管理功能。在农村社会管理中要发挥村民自治组织之外的社会组织在村公共事务决策、民主管理和监督方面的作用。河北肃宁县的经验是农村社会管理“四个覆盖”工作模式，探索出“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级治理新架构。通过民主选举村民代表，在村级建立村代会，作为经常性议事决策机构；村民代表大会把农民的创造力激发出来。村监会对村委会执行监督。同时创新村务管理的行政民主形式，完善协商制度，改变了过去由村干部包揽村政村务的做法，真正实现了农村基层民主政治建设的由民做主、农民参与、监督村民自治及其村务管理，提高了农民参与公共事务的积极性，提升了村政村务的管理水平。

基层政府通过村民自治组织在农村发展规划上，对覆盖面广农民直接受益的公共建设项目安排上，要办什么不办什么，先办什么后办什么，充分尊重农民意愿。由农民自己决定，做到目标任务体现农民意愿、村工作反映农民要求，过程让农民参与，建设成果由农民评判；对农民认识不到重要性的公共项目，“条件不成熟政府先示范”。运用民主方法引导村庄建设、招商引资、产业选择、规划编制、土地流转，农村各方参与、合作达成共识来制定农村发展规划。在这个过程中政府要通过村民自治组织激发农民参与的自豪感和责任感。

引导和规范各类社会组织的发展，使其逐步分担农村社会管理相关责任。随着农村经济社会发展出现的各类社会组织，包括各种新型经济合作社、协会、社会中介组织，这些组织的发展提升了农村组织化程度，显示较强的经济社会功能。培育和壮大这些社会组织，根据农村现代化发展需要，对农村各类组织进行分类指导和政策引导，强化方向引领、规划管理、建章定制，并提供必要的财政支持，使其承担社会治理责任，达到善用民力，集民间智慧，激发农村社会自身管理的活力的目的。

基层政府要在引导服务社会管理中处理好与村民自治组织和其他社会组织的关系。要在思想上认识到社会管理的根本点和基本方向是社会的自我管理，政府既不能无所作为，也不能越俎代庖，防止越位、错位和缺位。基层政府在履行对社会管理的监督指导职责时，要在共同目标和既定的法律规则下，进退自如，做好引导服务工作；当社会组织的力量成熟到能够自我管理时要及时放权，基层政府要自觉地逐步弱化并最终退出引导服务社会管理的职能以实现社会自我管理；政府和社会组织双方有利益纷争时，政府要以包容、开放、善意、协商的态度保持与社会组织的良好沟通；防止基层政府利用强势地位以权压人，妨碍社会自我管理的发展。

3.基层政府要在借鉴中国传统基层治理经验中探索农村社会管理的创新元素

在政府管理薄弱、社会习俗相对固化的农村，如何从实际出发，研究民情，善用民力来加强社会管理是一个值得研究的课题。五千年中华文明具有悠久的自治传统和基层社会治理的经验和智慧，古代的保甲组织管理、邻里互保互助、村民热爱家园、保卫家乡的朴素情感和稳定的心态等对当今农村社会管理有一定的意义。基层政府要在推进农村社会管理中研究、挖掘和运用这方面的传统资源。中国古老的乡村自治是通过充分发挥乡村士绅和社会精英的作用实现的。这些人集文化知识、民间智慧、传统美德、社会威望和感召力于一身，对贯彻封建国家意图、处理社会矛盾、维护乡村社会稳定都起到难以替代的作用，但他们往往以家长制、宗族关系的手段来实现对农村基层社会的影响和管理。创新农村社会管理实践中，吸收借鉴这些古老的治理传统、经验和智慧并创造性地注入现代治理元素，将有利于节约管理成本，提高农村社会管理和社会自治的成效，强化农村社会自身约束机制。

[1][德]马克斯韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].西安:陕西师范大学出版社,2002:49-50.

[2]沽源县委县政府.河北沽源县科级领导调研文章选编[Z]. 2009:203.

[3]毛泽东.毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:790.

[4]胡锦涛.在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话[C]//论党的群众工作——重要论述摘编.北京:学习出版社,2011.

[5][美]珍妮特登哈特,罗伯特登哈特.新公共服务:服务,不是掌舵[M],北京:中国人民大学出版社,2010.

[6]郭苏建.社会管理的根本目标和出发点[N].浙江日报,2011-01-17.

C912.82

A

1009-2692(2012)03-0054-05

2012-03-01[基金项目]河北社会科学基金项目“农村现代化中的新问题与基层政府职能”（HB11ZZ001）阶段成果

樊清(1966－)，女，河北沽源人，燕山大学文法学院行政管理学系副教授，史学硕士。