警察执法侵权的民事责任研究

吴道霞，刘明娟，沈 燕

（中国人民公安大学 法律系，北京 100038）

公安机关是我国的治安行政管理机关和刑事司法机关，担负着维护社会秩序、全心全意服务于人民、保障国家和社会安全的重大职责与艰巨任务。为保障人民警察能够顺利地执行人民赋予的职责，法律赋予人民警察强大的警察权，警察权作为一种特殊的国家权力，是公安机关及其人民警察履行职责的前提和保障。无论是从行政处罚权到采取强制措施权，还是从秘密手段的使用权到公开枪支警械的使用权，警察所拥有的权力无疑可以说是所有行政机关和司法机关中最强大的，在政治、经济、文化以及人们日常生活的各个方面无不渗透强大而广泛的警察权力。

由于警察权的这种特性，加之现有的法律制度对警察权制约机制的健全，尤其是国家赔偿法的不足和缺陷，在实践中警察以权谋私、滥用职权的现象较为严重，致使公民的合法权益遭到破坏得不到应有的赔偿。目前，我国学者大都将突破点放在完善国家赔偿制度与警察权的监督与限制上，很少有人提及将民事赔偿制度引入国家赔偿，使得国家赔偿和民事赔偿并存下大融合，二者共同发挥作用。本文倡导将民事赔偿责任引入国家赔偿机制，两者相互配合，共同打击警察执法被侵权，维护受害公民的合法权益。

一、国内外警察执法侵权的赔偿制度比较研究

（一）英美法系一些国家警察执法侵权的民事赔偿

绝大多数的英美法系国家由于受到司法至上原则的影响，因此，对于凡是由司法行为造成的损害，国家不承担赔偿责任，法官犯罪或有过失的除外。

在英国，公民和警察之间的纠纷，通常通过投诉警察和提起针对警察的民事诉讼来解决。除了作为专门审查警察行为合法性的警察投诉委员之外，英国不存在其他所谓专门针对违法行政行为的承担行政责任的部门，也就是说，警察违法承担的责任和其他公民承担的责任一样，不因警察这一特殊主体而有别于普通公民。一般来说，英国的投诉警察机制在实际运行中难以达到公民的合理诉求。因此，对于大多数公民而言，当其权益受到警察侵害时，更倾向于提起民事诉讼，这种诉讼完全有别于我国行政法律所规定的“民告官”的行政诉讼，是与我国规定的公民间侵权诉讼性质相同，属于一般普通的民事诉讼。

美国是世界上较早制定国家赔偿法的国家之一，《美国联邦侵权赔偿法》第264条规定：当美国联邦政府发生侵权行为，和自然人一样在同样的条件和限度范围内承担同样的民事赔偿责任。美国的国家机关包括警察在内的工作人员的因执行职务侵权，法律通常将这种行为认定为民法上的一般侵权行为，遵守民法的规定。因此，美国也不存在国家赔偿这一独立的公法，国家例如警察等和普通公民一样承担民法上的责任，不因警察主体特殊而享有特权，警察承担的一切责任的诉讼和普通民事诉讼一样，警察的侵权行为属于民事侵权行为，承担的责任属于民事赔偿责任。

（二）大陆法系一些国家警察执法侵权的民事赔偿

日本宪法第17条规定了国家赔偿责任，第29条规定了刑事补偿责任。依照宪法规定，日本于1947年制定了国家赔偿法，于1950年制定了刑事补偿法。《日本国家赔偿法》第1条和第29条规定：国家赔偿责任分为公权力行使责任和营造物管理责任两种类型。这里公权力行使责任主要是指行使国家公权力的行政人员包括公务员、警察等因为故意或过失违法给他人造成损害时，国家对此承担赔偿的责任。比较类似于我国的国家赔偿责任。但与我国不同的是，《日本国家赔偿法》另外规定，当国家赔偿法没有穷尽现实出现的案例的情形下，可以运用民法的规定来处理现实出现的案例。

在德国，1896年的《德国民法典》是世界上最先规定国家赔偿责任的国家，自此，由“国家无责任论”迈向“国家有责任论”。《德国民法典》第839条的规定：“（1）公务员因故意或过失违背其对于第三人应执行的职务者，应对第三人赔偿由此而造成的损害；（2）仅因公务员的过失造成损害者，以被害人不能依其他方法受赔偿而请求赔偿时为限，负其责任”。随后，1919年德国在世界上又首次将国家赔偿责任写于其根本大法《魏玛宪法》中，该法明确规定：“官吏行使受委托权力如对相对人违反其职务之义务，其责任由该官吏所服务之国家及统治机关负担，不得起诉该官吏”。由此看出，德国开始以根本大法的形式确立了国家赔偿制度，以示其国家赔偿的坚定性和不可动摇性。

综上所述，英美法系国家一般将国家赔偿等同于民事赔偿，大陆法系虽然有的国家规定了国家赔偿法，但是仍然规定：在国家赔偿法无规定时适用民法的规定，由此我们可以看出国家赔偿和民事赔偿的关系。

二、我国警察执法侵权国家赔偿的历史和未来

我国《警察法》第50条规定：当人民警察执行公务造成公民、法人或者其他组织损害时，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿”。从中可以看出，我国警察侵权适用国家赔偿法。

有学者指出：“国家赔偿制度是一个历史的范畴，国家赔偿与民事赔偿的演变经历了国家不负赔偿责任时期、国家负相对赔偿责任时期和国家赔偿与民事赔偿的融合三个阶段”。[1]我们也认为，民事赔偿与国家赔偿有着必然的历史联系，通过国家赔偿的发展历史我们看到国家赔偿经历了从民事赔偿中痛苦挣扎走向独立的奋斗过程，但是这种独立是暂时的。笔者认为，最终国家赔偿重新走向和民事赔偿的大融合是历史的必然趋势。而有学者认为，国家赔偿法是公法，民事赔偿法属于私法，公法不可能和私法融合。其实不然，国家赔偿法既然是从民法中分离出来的，那说明国家赔偿法与民法具有同源性，在性质上是相同的。笔者认为，国家赔偿要顺应当代潮流最终走向和民事赔偿的大融合。国家赔偿能否和民事赔偿大融合，通过了解我国国家赔偿的发展历史，我们自然能找到肯定的答案。

我国1954年的《宪法》第97条规定：国家机关工作人员因为侵权行为造成公民损害的，公民可以依法获得赔偿。由此看出，我国以《宪法》明文规定的方式首次确定了公民获得国家赔偿的宪法权利。

我国1982年的《宪法》第41条第3款规定：当国家机关以及国家机关工作人员因为侵权行为侵犯公民权利而使公民造成损害的，受害公民有权依照法律规定获得赔偿。由此看出，本条规定将侵权主体的范围加以扩大，即将侵权主体的范围由国家机关工作人员扩大到国家机关。

我国1986年的《民法通则》第121条规定：国家机关以及国家机关的工作人员在执行公务活动时，因为侵权行为造成公民、法人损害时，要依法承担相应的民事责任。由于受到当时法治条件和社会环境等的制约，行政诉讼法还未出台，因此，当时民事责任形式和民事诉讼程序成为追究国家赔偿责任的手段和方式。这一法律条文将国家赔偿置于民法之下，这表明国家赔偿法来源于民法，国家赔偿法与民法是相通的，国家赔偿法表面上属于公法，本质上则属于私法。我国当时之所以将国家赔偿法规定在宪法中是鉴于当时几千年的封建统治，公民权利意识淡薄，“民告官”思想意识不强造成的。

我国《行政诉讼法》第67条规定：行政机关或者行政机关工作人员因为具体的行政行为使得公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，公民、法人或者其他组织有权请求赔偿。我国《国家赔偿法》第2条规定：公民、法人和其他组织的合法权益因为国家机关和国家机关工作人员的违法行使职权受到损害的，公民、法人和其他组织可以依照国家赔偿法获得赔偿。根据这两条规定，有一些学者就认为，我国的《行政诉讼法》和《国家赔偿法》都是依据《宪法》的规定确立了国家赔偿的法律地位，而不是依据《民法通则》规定的，而且在我国所有法律中，都没有规定国家赔偿法没有规定时适用民法的规定。所以，这些学者认为国家赔偿已成为一部完全脱离了民法的独立的公法。笔者认为，这种观点是错误的，从我国国家赔偿法的发展可以看出，国家赔偿法来源于民法，因此，在国家赔偿法未加以规定的情况下，可以适用民法，二者具有同源性。

从以上国家赔偿的演变可以看出，国家赔偿和民事赔偿的大融合是必然的：（1）国家赔偿产生于民法之后，并且在一定时期内，国家赔偿程序曾一度适用民事诉讼程序，这充分说明民法是国家赔偿法的法律渊源，国家赔偿与民事赔偿在性质上具有同一性，国家赔偿就是一种民事赔偿，而且是一种特殊的民事赔偿，只是在我国被单独列为了独立的制度而已；（2）从法理上来说，民事权利是整个权利的基础，是公民享有其他权利包括公权的前提和条件。民法作为权利法是公法的基础，二者具有一定的关系。由此看出，国家赔偿法具有私法性质，国家赔偿法可以与民法融合在一起。换言之，国家赔偿和民事赔偿的大融合是历史必然。

三、我国警察侵权国家赔偿存在的问题

目前我国警察执法侵权依据的国家赔偿法存在许多的不足和缺陷，难以满足对受害者的赔偿和对加害者警察滥用警察公权力的禁止，主要体现在：

1.归责原则较为单一。我国《国家赔偿法》第2条规定：公民、法人和其他组织的合法权益因为国家机关和国家机关工作人员违法行使职权受到损害的，公民、法人和其他组织可以依照国家赔偿法获得赔偿。因此看出，我国国家赔偿法的归责原则为违法归责原则，之所以提出违法归责原则是为了与合法行为相区分。依据我国国家赔偿法的规定，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益因为国家机关和国家工作人员合法行使职权造成损害时，国家负有补偿的责任。这种补偿责任以违法行为作为归责依据，而忽视了主观上的过错，使得受害者受到的损失无法通过合法途径获得足够的赔偿，有失公平。从世界各国立法来看，国家赔偿的归责原则主要包括三种：第一种是以英、美、德为代表的过错归责原则；第二种是以瑞士为代表的无过错责任原则；第三种是以法国为代表的公务过错为主、危险责任为辅的归责原则。[2]因此看出，我国国家赔偿的单一归责原则和世界其他国家的国家赔偿归责原则不同，已远远不能适应现代潮流的发展，这种规则原则对私权利的保护具有局限性和保护不彻底性，与民事赔偿相比显得无力。因此，我们建议将民法中的违法责任、过错责任、无过错责任引入国家赔偿归责原则中去，以形成一套全新的“混合原则”规则体系来满足对受害者的赔偿。

2.赔偿范围较为狭小。我国《国家赔偿法》第二章第一节规定了保护范围：（1）人身权类，包括公民的生命权、健康权、人身自由权、因人身自由受到限制而同时损失的名誉权和荣誉权；（2）财产权类，法律规定了受害人依法获得赔偿的16种情形，主要分为行政赔偿、刑事赔偿和部分非刑事司法赔偿三种类型。同时还规定，我国警察行政赔偿范围不包括间接损失与精神损失。以精神损失为例，当时国家赔偿法排除精神损失的理由在于精神损失是无形的损害，无法用金钱来衡量，另外，由于立法时我国国家财力所限，限制精神损害的国家赔偿，这种不是理由的理由严重损害了受害者的利益。因为我们知道，精神损害的严重性并不弱于其他财产损害，甚至精神损害造成的伤害要比财产损害更为巨大，会极大地影响一个人的生活秩序和生活方式。另外，精神损失虽然是无形的，但是可以用金钱来衡量，我国《民法通则》第120条规定，公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止损害，恢复名誉，消除影响、赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。由此看出，我国民法通则对精神损害赔偿已有规定。

3.赔偿金额较低。现行的我国的国家赔偿标准远远低于民事赔偿，无法使国家赔偿案件的当事人获得充分、有效的赔偿。综合世界各国的赔偿标准，主要有三种：惩罚性原则、补偿性原则和抚慰性原则。而我国采用的是抚慰性原则，我国国家赔偿没有惩罚性，也不具有补偿性。即我国赔偿的范围仅限于直接赔偿和财产赔偿，而且即便是赔偿也只是象征性的，即以维持公民的必需为原则。“赔偿标准过低严重制约了索赔的积极性，更制约了我国国家赔偿制度的发展”。[3]民事赔偿承担的是完全责任，而国家承担的则是有限的赔偿责任。当前，我国的国家赔偿法，不伦不类，非公非私，这种赔偿制度不利于保护受害者的权益。我们主张“有损害就有赔偿”，不论这个损害是由警察引起的，还是由普通公民引起的，都一样得到同一法律的赔偿，不因警察和公民主体有别而得到有差别的赔偿。即便国家侵权，也不能享有特权，同样要对自己的行为负责，同样适用民法的规定，采用完全的赔偿责任，只有这样，才能顺应社会的发展。

四、建立警察侵权的国家赔偿与民事赔偿相融合的体系的必然

国家赔偿适用民事赔偿是未来的大趋势，当时国家赔偿法的产生有其自身的历史原因，但随着未来的发展，警察执法侵权将会逐步走向国家赔偿与民事赔偿的大融合。

（一）国家赔偿与民事赔偿大融合的法律基础

我国《民法通则》第121条规定：公民、法人的合法权益因为国家机关或者国家机关工作人员的公务行为造成损害时，国家机关或者国家机关工作人员要承担相应的民事责任。有学者认为，应借鉴民法的基本理念和归责原则，废止《民法通则》第121条的规定，统一适用修正后的《国家赔偿法》。[4]本文反对此种观点，认为此条规定有其存在的必要性，民法作为私法保护的客体是公民的财产权和生命权，而国家赔偿法保护的范围太过狭小，无法充分保护受害人的合法权益。国家赔偿法正式起源于民法通则的这一条的规定，这正说明国家赔偿法植根于民法，来源于民法，未来必然回归于民法，回归民法是国家赔偿法的必然。因此，民法的一切规定、一切原则等完全适用于国家赔偿法。

《人民警察法》第50条规定：“人民警察在执行职务的活动中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿”。本条明确规定警察侵权除了适用国家赔偿法之外，还可适用其他有关法律、法规并给以赔偿，我们理解这里的其他法律、法规可以指民法。因此，我们看出警察法不但没有把民法排除在外，反而在一定程度上暗里含指：在适用国家赔偿法无法得到赔偿的情况下，可以依据民法等相关法律加以赔偿。同时，反观《民法通则》的规定也可以看出，民法通则也没有将警察侵权排除在其法律调整之外。所以我们不难看出，警察侵权承担民事责任有其合理的法律依据。

（二）国家赔偿与民事赔偿并存下的融合

笔者认为，未来国家赔偿和民事赔偿的大融合，并不在于否定国家赔偿的存在。国家赔偿法仍然保留而不必废除，这样才能突出国家赔偿这一特殊主体。国家赔偿法将国家机关及其工作人员列为特殊的侵犯主体，这一法律仍然有其继续存在下去的必要性，不能废除。原因在于国家权力本身具有的强制性和极强的威慑力，当它作用侵权于弱势地位公民、法人时，弱势地位的受害者必须通过一部独立的法律加以保护，才能约束加害者，使受害者的损失得以补偿。如果没有一部独立的法律用于规范国家的权力，那么公民的合法权益受到损害时恐怕将难以得到有效保护。所以笔者认为，为了使受害者得到强有力的保护，为了使加害者及时得到制止和预防，国家赔偿法在与民事赔偿大融合的前提下决不废除，是二者并存下的融和。

国家赔偿与民事赔偿既有相同点，也存在不同点。两者的相同点在于：其一，性质相同。两者都是私法，有的学者认为国家赔偿法是公法，因为主体具有特殊性属于国家，所以是公法。笔者前面已经介绍，从国家赔偿法的发展可以看出国家赔偿法本质上是私法。其二，都属于侵权行为法。只是国家赔偿法的赔偿主体比较特殊属于国家而已，除此之外，在侵权要件及侵权责任的构成和承担等方面都具有一致性。因为二者同属于侵权行为法。因此，两者既然都属于侵权行为法，两者在一定程度上则可以沟通互相依存架构，从而可以在我国法律体系内共同而和谐地相处，形成相互融合弥补的状态。

（三）完善国家赔偿法的不足

如前所述，国家赔偿法具有很多不足和缺陷，例如归责原则的单一、赔偿范围较为狭小、赔偿金额较低等。面对这些缺陷我们建议将民法中的违法责任、过错责任、无过错责任引入国家赔偿归责原则中去，从而形成一套全新的“混合原则”规则体系。这样可以有效达到国家全面赔偿的目的，在一定程度上制止国际权力滥用。在赔偿范围方面，我们完全可以引进民法的一般性的赔偿范围。也就是说在国家赔偿法中适用民法的赔偿范围，这不仅能够限制国家权力的滥用，而且符合国家赔偿的精神实质。另外在赔偿数额上要采用民法的天平原则，不能因为国家侵权则赔偿的数额就可以偏低，恰恰相反，为了防止和限制国家权力的滥用，在国家侵权的情况下赔偿的数额仍然要合乎受害人遭受的损失，采取民法的填平原则。面对国家赔偿范围狭小、归责原则单一、赔偿标准比较低的现状，国家赔偿法一定要依据民法作适当的完善。

（四）在国家赔偿法没未涉及到的地方适用民法的规定

我国《国家赔偿法》于1995年实施，至今不到20年，《国家赔偿法》存在很多不完善和缺陷的地方。如前所述，我们可以完善这些不足。正是由于这些不足的存在，使得许多处于弱势地位的公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时得不到应有的保障，因此，要完善国家赔偿法的不足。所以笔者建议在我国现阶段，警察执法侵权适用国家赔偿法，由于国家赔偿法的确立受制于特定的历史条件，笔者并不建议取消国家赔偿法，正是国家赔偿法的出现可以更好地突出国家机关执法要承担赔偿责任的情形，这对于限制滥用国家权力具有重大意义。因此笔者不建议未来取消国家赔偿法。而是要保留国家赔偿法，只是在此基础上以民法的理念和原则进行修改和完善，不断完善国家赔偿法中的归责原则的单一、赔偿范围较为狭小、赔偿金额较低等缺陷和不足。但是当我们完善国家赔偿法之后，由于法律永远具有滞后性，随着社会的发展，必然要有漏洞。因此笔者建议可以在国家赔偿法中加以明确的规定：在国家赔偿法没有规定时，可以适用民法的规定处理。因此，我们一定要发挥民事赔偿的补充作用，在国家赔偿法未涉及的一切领域，让民法尽情发挥其积极和辅助的作用，使得国家侵权的受害者得到应得到的赔偿。我们之所以建议在国家赔偿法没有规定时适用民法的规定处理现实案件，恰恰是因为民法是私法。众所周知，民法是权利法，是所有法律中发育最为成熟的，是所有法律的基石，同样的国家赔偿也是以民法为法律渊源的，正如前面所述，在《国家赔偿法》出现之前国家赔偿所遵循的规则原则、责任构成以及赔偿范围等都是借鉴民事赔偿中的相关内容的。在当今很多国家的法律条文中都明确规定：在国家赔偿法中没有规定或者没有明确规定的情况下，参照民法的规定。

综上可以看出，国家赔偿与民事赔偿二者同时存在，共同调整国家侵权责任承担问题。两者地位同等重要，都有其各自存在的空间和必要性，绝不可以偏废其中任何一方。为顺应当今国家赔偿与民事赔偿逐步融合的社会大趋势，有必要将两者共同用于我国的警察侵权赔偿制度体系中，来服务于社会大众。这不仅表明了国家赔偿健康发展的必然趋势，而且体现了民事赔偿的包容性，从而为警察侵权的受害者获得充分、有效、合理、合法的赔偿提供法律保障。

[1]陈东果.国家赔偿与民事赔偿责任竞合关系梳理[J].法治，2010，（4）：85.

[2]刘秀清.国家赔偿的私法性质及其意义[J].河北科技师范学院学报，2006，（5）：83.

[3]陈璐.国家赔偿的私法化趋势[J].重庆邮电学院学报，2006，（1）：97.

[4]陈东果.国家赔偿与民事赔偿责任竞合关系梳理[J].法治，2010，（4）：85.