服务型政府视角下我国体育管理体制改革的思考

任德利

(重庆邮电大学移通学院，重庆合川 401520)

服务型政府视角下我国体育管理体制改革的思考

任德利

(重庆邮电大学移通学院，重庆合川 401520)

分析服务型政府视角下体育管理体制的基本特征，结合当前体育管理体制改革实践，提出针对性的改革建议。研究认为，服务型政府目标下体育管理体制改革应当以“以人为本”作为体育事业发展的基本指导思想，通过体制的改革和运行机制的转化，建立一个精简、高效的组织机构，切实转变政府和职能，构建完善的体育行政管理体制和良性运行的运行机制，确保政府体育服务职能的发挥，提供充分的体育公共服务，满足多元公共体育需求。

服务型政府;体育管理体制;改革

一直以来，我国的政权组织结构、政府管理体制及其运行方式都决定了“建设一个什么样的政府”是确保社会总体良性运行以及协调发展至关重要的前提条件。在这一认识基础上，建国以来国家先后多次实施政府改革，努力建构与社会发展相适应的政府管理模式。当前，随着改革开放的不断深化以及市场经济体制的逐步完善，我国已经顺利实现了从以解决温饱为主的生存型社会进入以人的发展为主要目标的发展型社会。社会发展的深层次提升和转型对政府改革和建设提出了更高的要求和任务。为此，从党的十六届三中全会开始，国家就明确提出建设“服务型政府”，进一步推进政府改革［1］。在体育领域，经过上世纪80年代的体育社会化改革，尤其是90年代的市场化改革以后，我们已经基本建立起与社会总体发展相适应的体育管理框架。当前，正在依据“小政府、大社会”的社会组织格局，按照“政事分开、管办分离”的社会管理体制改革原则，不断完善体育管理体制和运行机制，以推进体育改革不断朝着纵深方向推进。在这一过程中，“服务型政府”的改革目标以及具体的改革、建设思路，无疑可以为深化体育改革提供重要的指导和参考。据此，本文试图以服务型政府为视角，分析服务政府框架下体育管理体制的基本特征，结合当代体育改革实践，就进一步深化体育管理体制改革和运行机制转换提出相应的对策建议，以期为顺利推进体育改革的深化提供必要的参考和借鉴。

1 服务型政府的历史演进

依据现代公共管理学和行政管理学，服务型政府是指在社会本位、公民本位理念指导下，在社会民主秩序框架下，按照公民意志，通过法定程序和民主公开方式组建起来的，以公民服务为宗旨，承担服务责任的政府［2］。从管理方式演化来看，虽然一直以来人类都在致力于追求一个有限政府，一个最大程度不影响社会大众自由生活的政府［3］，但是在这一过程中，从农业社会的“管制”到工业社会的“管理”，再到当代后工业社会的“服务”，政府职能和社会管理方式经历了一个长期的演化历程。

现代意义上的服务型政府，是在近代以来欧洲思想解放运动和工业革命推动下逐步形成的。17世纪英国资产阶级革命以后，新兴资产阶级高举“崇尚自由竞争，反对政府干预”大旗，将市场这支“看不见的手”作为调节和支配经济活动社会运行的基本手段，将政府定位为“守夜人”。然而从上世纪30年代的经济大萧条到70年代全球经济滞涨，再到当前全球性经济危机，几乎每一次危机都引发了政府权力的扩张。政府权力的持续性扩张，使得如何制约政府权力，约束政府行为成为政府改革的焦点。为实现这一目标，新自由主义、公共选择学派以及与之相适应的公共管理理论、治理理论等政府改革应运而生。正是在上世纪60、70年代以来的“新公共管理运动”过程中，一些西方发达国家提出通过“企业化”的管理模式，创建“服务型政府”，把统治的强制性调整为统治的服务化，更多以服务市场、服务企业、服务社会公民等方式实现其统治职能，以重新赢得公众对政府的信心。

在我国，新中国成立至改革开放以前的30年间，政府通过发挥无产阶级专政的威力，打破了家族、民族界限，把人们按照阶级和利益重新组织起来，使人们牢固地归属于行政组织，传统的有限帝国变成了现代单意识形态的全能国家或总体性国家［4］。改革开放以后，尤其上世纪90年代市场经济改革以后，经济体制的变革使得个人对组织的依附管理有所减弱，“全能国家”时代逐步终结。国家政府、市场企业、社会组织以及社会个体之间关系开始变革重组。集中型的政府管理体制逐步开始发生某种程度的结构性变化。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出了“切实把政府经济管理职能转移到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”，这标志着我国政府改革实现划时代的重大转折。至此，我国政府改革全面进入“建设服务型政府”的新阶段。建设“服务型政府”成为国家改革发展一项基本任务和主要目标。

2 服务型政府的内涵

首先，政府权力的合理分权。服务型政府是在西方资产阶级民主制度框架内形成和发展起来的。近代西方资产阶级启蒙运动倡导“天赋人权”、“主权在民”等思想，为服务型政府的形成奠定了思想和理论基础。虽然政府权力的分权并不是要剥夺政府的权利，但是却表明了政府权力并非凌驾于社会之上而不受控制的，而是来源于社会、受制于社会，进而服务于社会。因此建设服务型政府，一方面政府权力要受到法律和契约的限制，将其约束在一定的作用空间和范围内;另一方面，政府权力又要在不同主体之间实现转移，即国家权力向社会权力转移、政府本位向社会本位转移、官本位向民本位转移。只有这样，政府权力才能够在政府组织和社会之间实现合理的配置。

其次，提供公共服务。与“统治型”、“管制型”政府不同的是，服务型政府通过契约论思想建构了一个不同于原来“官僚化”的“企业化的”政府管理模式。按照契约论思想，不仅政府自身是由公民按照一定契约关系缔结形成，同时维持政府运作的物质基础也是通过税收从公民和企业手中获取的。因此，作为公众民意的代表以及公共资源的受益者，政府既有责任，也有义务提供与其权利和收益对等的各种服务。例如服务市场、服务企业、服务社会公民等。否则，政府与社会的契约关系就会遭到破坏。这样一来政府将难以受到社会认同，不可避免会导致政府或者政权的更替。

第三，确保公共物品有效供给。公共物品的供给既是衡量一个现代政府职能的核心指标，同时也是维护社会和平稳定的前提和基础。公共物品的消费对象和产品属性决定了任何社会组织、市场主体或是个人都没有办法来承担和提供，必须依靠政府掌握的强大资源来实施供给。即使在市场经济条件下，社会力量已经得到空前的提升，但是由于在这个过程中市场和社会都会发生不同程度的“失灵”现象，而这种失灵必然会影响公共物品的有效供给，因此才需要政府监控，以确保公共品的有效供给，确保社会的良性运行和发展。

第四，服务型政府必须是法制政府。“依法行政”不仅是现代政府的一个基本特征，同时更是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。社会的进步给政府赋予了更多的角色。在市场经济条件下，政府同时兼具两种身份，第一作为国家的代表，第二，经济主体。作为国家代表，政府具有强制的垄断力，这种垄断是其他市场主体或者是社会组织不可能具有的;作为市场主体，政府同时也有生产、消费能力。因此，不管是从限制政府垄断力的角度，还是规范市场主体的生产消费行为角度，都必须建立完备的法律体系，以规范和约束政府的行为。

3 服务型政府框架下体育管理体制的基本特征

3.1“以人为本”的体育发展观

发展观是关于发展本质、目的、内涵和要求的总的看法和根本观点，是指导社会发展的基本依据［4］。发展观的选择和确立，对社会发展实践起着至关重要的方向和指导作用。体育是社会的组成部分，因此其发展必然要受到社会总体发展观的影响。当前，随着科学发展观的确立以及“服务型政府”的建设，“以人为本”已经成为指导社会发展的基本价值取向。众所周知，科学发展观的核心就是以人为本，而服务型政府，无论是其思想渊源，还是实际运行，都体现了“以人为本”、“以民为本”的价值取向。因此，科学发展观和服务型政府两者在基本价值取向上有着内在的一致性，都是将尊重、满足和促进人的发展作为推动社会发展以及创新政府管理的基本出发点。因此，作为以改造人的“自身自然”为目的的人类实践活动之一的体育，更应体现对人的关照，更应遵循和落实“以人为本”的发展观。

然而从我国体育事业发展以及体育管理体制变革的历程来看，由于历史形成的大国心态以及近代内忧外患的屈辱历史，加之体育自身独特而强大的政治文化功能，使得体育始终与国家民族利益紧密联系在一起，承担着洗刷“东亚病夫”屈辱、为国争光、展示国家形象、振奋民族精神、提升国际地位的历史重任。受此影响，体育管理体制的建构和运行自然也就成为国家强国战略的保障和支撑。上世纪50年代体委组织系统建立，60年代举国体制，80年代以来的“赶超战略”、“奥运战略”、“奥运争光”等等，都集中体现了体育为国家利益服务以及国家利益至上的价值取向。在这个过程中，作为发展主体的“人”的体育需求、主体意识、价值追求无形中被边缘化，甚至被忽略。体育和从事体育的“人”一样演变为满足国家利益和需求的工具。体育管理体制无形中助长了将“体育与参与主体的人‘工具化’”倾向，不断加快和加重了“体育异化”的进程和程度［5］。

服务型政府的基本价值取向就是“以人文本”，因此服务型政府下的体育管理体制也必须牢固树立“以人为本”的体育发展观，即将“人”的体育需求纳入体育管理体制和运行机制的要素之中，努力建构和实践一种既保证国家利益、民族需求，又能兼顾不同个体、群体体育需求的管理体制和运行机制，用规范化、制度化的组织手段使我国体育事业发展在国家利益、多元主体体育需求、人的主体地位等多方利益博弈中找到一个契合点，以满足社会多元体育需求不断提升体育的社会地位和发展动力，确保体育事业持续、健康发展。

3.2 高效充分的体育公共服务供给

提供公共服务和公共物品，满足社会公共需求是服务型政府的基本职能。因此，服务型政府框架下的体育管理体制必须以提供充足的公共体育服务，满足大众公共体育需求为首要任务。这既是服务型政府下体育职能部门的基本职责，同时也是践行“以人为本”体育发展观的具体表现。所谓公共体育服务是指公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品的总称［6］。虽然目前学术界尚未就“公共体育服务”、“公共体育物品”概念达成共识，但是就其主要表现形式和具体内容而言，如物质资源性的公共体育服务(体育场地设施、体育经费)、政策性的公共体育服务(体育战略规划、政策制度、法律法规)、信息类体育公共服务(体育健身知识、锻炼方法、体育科研)认识还是较为统一［6－8］。

然而就目前我国公共体育服务供给现状而言，虽然国家明确提出“公共服务均等化”，但是公共体育服务供给失衡的现象却非常明显，首先，体育公共服务、公共物品供给城乡、区域失衡。城乡二元结构以及改革开放以来以城市为中心的发展战略，使得包括体育资源在内的社会资源大都流向沿海、沿江发达地区和城市。广大农村地区，尤其是西部老少边穷地区体育资源极度短缺。据《2007年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报》显示，我国城乡之间，东部沿海发达地区与广大中西部欠发达地区之间在体育经费投入、体育场地设施、体育指导员数量、体育参与人数、体育消费等方面之间的差距逐年拉大［8］。第二，竞技体育、大众体育、学校体育公共服务、体育公共物品供给失衡。长期以竞技体育为中心、以“赶超”为主要任务的体育发展战略，使得竞技体育，尤其是“奥运争光”类公共体育服务供给较为充分，而大众体育、学校体育类公共服务则明显供给发展滞后。第三，公共体育服务、公共物品供给方式单一化。虽然伴随国家综合国力提升，公共体育服务种类、方式极大改善，但是政府(尤其是地方政府)在服务供给过程中，过多出于“政绩”考虑，将服务重点放在修建豪华体育设施、组织大规模具有“表演走秀”性质的群体性体育健身活动，而体育健身知识、信息、政策法规、规章制度等方面供给明显不足，导致公共体育服务难以形成长效机制。而服务型政府目标下体育管理体制改革的基本目标之一就是要通过制度创新和建设，规避体育公共服务、公共物品供给中所存在的各种失衡现象，不断满足日渐增长的社会公共体育需求，从而确保改革的顺利推进。

3.3 规范高效的体育行政管理体制

胡锦涛同志曾经多次在不同场合指出:建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务［10］。按照这样的要求，目前我国体育管理体制改革的任务还相当严峻。

首先，不同管理主体的性质和关系必须明确和理顺。从组织性质看，承担行政管理职能的应当是具有国家编制的体育行政部门，如国家体育总局——省、直辖市、自治区体育局——市县体育局(文体局)及其相应的机关、部、处、室等机构，而事业单位(项目管理中心)、社团组织(协会、职业联盟)则不在其中。然而现行的体育管理体系中，政府部门、事业单位、社会组织机构重叠、性质不清、关系不明、职能交叉。因此必须明确政府与社会组织、市场主体以及各种中介组织的性质及关系，只有这样，政府职能转变、管理权限划分才有依据。其次，政府职能定位还需进一步明确。职能定位是根据某一时期国家政治、经济、文化、社会发展状况和形势，确定政府部门应当履行的职责和功能［11］。换句话说，职能定位必须明确政府“该管什么，不该管什么”?职能定位不请，权限职责划分就不明确，改革就难以落到实处。目前我国体育管理过程中的种种政府职能缺位、越位、错位根源就在于此。依据服务型政府的基本要求，政府体育部门职能应当定位于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等。除此之外的职能则应放权给事业单位、市场主体以及社会组织，放开对微观具体事务的干预和控制。第三，政府职能转变不彻底。转变政府职能是深化改革的核心。虽然早在上世纪90年代就出台了“政事分开、管办分离”的基本原则，要求按照“宏观调控，微观放开，稳住一头，放开一片”，做到“凡是公民、法人实体和其他社会组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是社会组织通过自律能够解决的事项，政府尽量少干预，甚至不干预”。然而现实中政府职能不断泛化，几乎涵盖了从宏观到微观的各个层面。足球职业化改革的举步维艰，项目管理中心以及协会实体化改革停滞不前，体育市场化、产业化发展进程的缓慢，在很大程度上都源于政府职能转变的不彻底。

3.4 依法治体的规范约束机制

服务型政府是建立在完善的法律基础上的，政府部门、社会组织、市场主体按照法律法规各司其职，各尽其责，各享其利的现代政府。不同主体管理权限、职能范围、作用边界空间都有既定的法律约定，不能够凌驾于法律之上。只有依托完善的法律法规体系，不同主体之间的行为才有规范的运行法则，才能确保市场经济体制的良性运行和协调发展。然而很长一段时间以来，由于法律法规建设滞后，法律基础薄弱以及法律意识淡漠，我国体育事业发展一直带有严重的“人治”色彩。在体育管理和实际运行过程中，立法不健全，有法不遵循、执法不严谨等现象时有发生。例如一直到1995年10月，我国才颁布了第一部有关体育的专门性法律《中华人民共和国体育法》，体育法制建设进程明显滞后于体育事业实际发展进程。不仅如此，在整个《中华人民共和国体育法》法律文本中，通篇都缺少对具体违法行为的法律界定以及具体的量刑标准，因此从法律角度来看，《中华人民共和国体育法》明显刚性不足，而更像是一个道德说教的素材。在实际运作中就难以起到真正的法律监管和惩罚效应。近年来，在面对职业化改革过程中频繁出现的假球、黑哨、官哨、球员赌球、裁判员受贿等等事例，司法的介入总是显得力不从心，究其根源就在于我们缺少一个清晰、明确的法律文本以及依法执法的处理准则。同样，一直以来纠缠不清的体育行政部门与事业单位、体育社团组织之间的关系，也是源于相关的行政法规界定不清。

因此依据服务型政府的基本要求，体育管理体制改革必须坚持“依法治体”的基本方针，做到依法行政、依法管理。尤其是对于体育行政部门而言，必须首先建立健全体育法律法规体系，将从管理机构的组建，管理政策的制定到管理行为的一切过程、环节和行为都纳入法制化轨道，不断提升我国体育事业管理的法律化和科学化水平。

3.5 效益、公平兼顾的利益协调机制

只有公平正义、利益关系协调社会才有可能实现经济持续增长和社会健康发展［12］。改革开放以来，随着我国社会结构的不断分化重组，传统的利益观和利益格局都已经发生了结构性的变化。从利益的角度看，改革其实是对既定利益关系格局的重新切割与分配，其间必然涉及不同利益主体之间的交易与谈判，因此如何平衡协调各方利益冲突，确保多元利益主体的利益获取就成为决定改革命运的关键环节之一［13］。目前从我国体育事业发展的具体情况来看，随着市场经济体制改革的逐步推进，国家、市场、社会，甚至是个人都通过不同渠道积极参与体育事业发展。因此必须建立一个公平正义、利益共享的利益协调机制。

然而在现行的管理体制和运行机制下，国家政府、社会组织、市场主体等多元主体利益协调机制尚未形成。在改革过程中，由于改革是由国家主导、相关职能部门具体实施，因此在利益切割与分配时，政府以及相关职能部门极有可能凭借对改革的主导而实现对利益的垄断，以致最终将多元参与主体的利益诉求强制性地同构于国家利益或者是部门利益格局之中而难以实现兼顾。利益的丧失，势必影响多元主体参与改革的积极性，从而最终影响改革的动力获取。因此，进一步深化体育管理体制改革，必须建立有效的利益协调机制，尤其是政府体育职能部门以及事业单位必须遵循市场经济的基本要求和法律法规，严格按照“谁投资、谁受益”的原则，以有限度的利益最大化为原则，通过平衡协调，甚至妥协让步，实现利益在不同主体之间的让渡和分配，确保多元主体的利益获取，最终实现我国体育事业发展由行政命令驱动转向利益驱动，只有这样，才能够吸纳更多的参与主体和社会力量参与体育事业发展，从而确保证体育管理体制改革的进一步深化保持旺盛的动力，不断提升我国体育事业发展的社会化程度，以及为我国体育事业发展提供更大的活力。

4 服务型政府视角下体育管理体制改革的思考

4.1 转变管理思想，确立服务意识

管理理念的创新是构建服务型体育管理体制的前提和基础。正如《人民日报》社论所言:转变管理思想，服务社会大众主要就在于要减少“管理”中“管”字里边的“官气”，加强“服务”中“务”字里边的“力气”。因此，依据服务型政府目标改革体育管理体制，首先必须要确立“管理就是服务”的基本价值取向和指导思想，使体育管理体制的建构和运行从管辖、管制转向“服务”;其次在服务对象上，必须转变单纯为管理服务，为国家需要服务，甚至为某一个领导集体、领导机构服务的原则，转向为国家服务，为社会组织、社会主体服务以及为社会大众个体服务上面来;第三，在服务方式上，要从具体事务的管理转向为实施主体创造、提供良好的生存、发展环境和空间，引导其向社会、国家需要的方向发展。

4.2 明确界定政府体育职能部门的职能范围

按照服务型政府的基本要求，体育管理体制改革必须首先按照“政事分开、管办分离”的基本原则，将政府体育部门的角色定位为“管理者”，将其权限范围和职能严格限定在“体育管理者”层面，主要发挥管理作用，主要包括:制定国家体育事业整体发展战略规划和政策措施，维护体育管理过程中的公平正义，协调体育管理中的利益调整分配，确保多元利益主体的利益获取，以及提供社会必须的体育公共服务等方面。政府体育职能部门尽可能少干预，甚至不干预体育具体事务的管理，将“办体育”的权限下放给事业单位、社会组织以及第三部门负责，从而建立起一个政府宏观指导下的，依托社会，具有良好的社会基础和发展活力的体育管理体制。

4.3 多元运行机制的确立

运行机制的选择和确立是体育管理体制变革和服务职能的具体体现。当前，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐成熟，整个社会发展已经形成政府、市场、社会三足鼎立之势。政府、社会、市场的三元发展主体结构，相应地必然存在着政府机制、社会机制和市场机制三元运行机制。因此，在选择和确立运行机制时，必须坚决实施“谁投资，谁管理，谁负责，谁受益”的基本原则，依据不同的发展主体和服务内容选择运行机制，确保政府、事业单位、社团组织、市场主体等多元发展主体依法享有独立自主的法人地位，形成权利平等、义务清晰、民主协商的体育组织管理系统。

4.4 构建完善的利益协调机制

确保多元参与主体的利益获取是服务型体育管理体制的具体体现。完善的利益协调机制其实质是一个利益共享机制。目前由于我国体育事业发展实际存在着国家、社会和市场三种主要发展主体，因此在利益协调方面就必须打破单纯以国家利益替代多元利益的利益协调格局，以及单纯以行政命令为主的强制性调节手段，综合运用法律、政策、税收等多种协调手段，通过行政命令和利益驱动相结合的方式来协调不同主体的利益需求和满足。通过利益诉求的满足来提升社会多元力量参与体育事业发展的积极性和主动性，确保体育事业发展获得足够的社会支撑和不竭的发展动力，实现体育事业的持续、健康、快速发展。

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Sports Management System Reform from Service-oriented Government Perspective

REN Deli
(College of Mobile Telecommunications，Chongqing University of Posts and Telecom，Hechuan 401520，Chongqing，China)

It analyzed the essential features of sports management system reform from service-oriented government．Combined with the practice of sports management system reform，this paper puts forward some correspondent suggestions．It argues that China’s sports management system reform under the goal of service-oriented government should take‘people-oriented’as the basic guiding thought of sports development．Through the system reform and transformation of operation mechanism，we establish a concise and effective organization，transfer the government functions，construct a perfect sports administration system and virtuous operation mechanism，ensure the play of government sports service function，and provide sufficient sports public services to meet people＇s public sports needs．

service-oriented government;sports management system;reform

G80－05

A

1004－0560(2012)01－0038－04

2011-10-10;

2011-11-24

国家社科基金项目“建国以来我国重大体育决策的历史审视”(项目号:08ATY023)。

任德利(1972－)，男，讲师，硕士，主要研究方向为体育教学与运动训练、体育社会学。

责任编辑:刘红霞

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