试论我国农村集体土地征收法律制度的完善

黄大可

[关键词]集体土地征收；法律制度；完善

2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的房屋征收与补偿进行规范，新条例宣告了“拆迁时代”的终结，开启了全新的“征收时代”。但是，既然是“国有土地上房屋征收与补偿条例”，集体土地上征收与拆迁问题自然不在其视野之内，但城市扩张带来的拆迁，绝大多数却是在集体土地上发生，法律的严重滞后，也是导致血拆得不到遏制的主因。显失公平的耕地补偿标准、同地不同价的差别待遇、农民维权途径不畅通成为冲突频发的引擎。所以，完善我国农村集体土地征收的法律也是亟待进行的，本文试图从界定公共利益、建立正当性的土地征收程序以及争议解决救济机制、失地农民社会保障体系的完善等四个方面对此尝试进行有益的探索。

一、严格控制公共利益的范围

对于征收农村集体土地来说，界定公共利益的意义在于，农村土地资源不可再生且正在急剧减少，必须以极其慎重的态度去征收，最大限度的节制利用，故国家法律规定只有为公共利益所需时，才可以征收。但我国法律对公共利益界定模糊，实践中公共利益被泛化，公共利益是征地启动之前提条件，必须加以明确。

新近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举的方式给出了公共利益的范围。此可为农地征收中公共利益的界定提供借鉴。但是，鉴于农村集体土地对农民的至关重要性，所有不与农民利益相关者，都不得在农村集体土地征收中被界定为“公共利益”。

二、建立正当性的土地征收程序

根据《土地管理法》第五章的内容以及《土地管理法实施条例》，我国农村集体土地征收存在四个阶段：

第一个阶段是建设用地及征地申请，土地部门拟定“一书四方案”：由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，逐步上报有批准权限的人民政府。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二个阶段是“两公告一登记”，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。

第三个阶段是征地补偿，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

第四个阶段是土地征收、变更土地登记。土地使用者应当依法申请土地登记。

以上四个阶段在程序的透明性，农民的参与程度上存在明显的缺陷，应当从以下两个方面予以完善：

第一，要完善农民的参与程序。

首先，公告与通知程序提前。应要求征地公告环节提前，土地征收的目的和补偿标准、安置方案应向社会公告，不予公告的，被征地农民有权拒绝征地。不仅在批准征地之前要预公告，批准之后也应当公告，而且应当采取合适的办法直接通知被征地农民，防止被征地农民因未能及时看到公告而不知情。

其次，完善参与程序。为了确保农村集体土地强制性征地的公平性，在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征收谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征收制度改进的关键所在。有必要设置公开透明的程序，建立与被征地农民集体和农户的协商程序，以允许相关当事人有机会参与征地补偿的谈判，并让他们得到相关的信息。

第二，要完善听证制度。

行政机关进行某些活动之前必须告知可能受不利影响的相对人有关情况，并提供听证的机会，以及由一个没有偏私的、独立的裁判者来主持程序和作出决定，其目的是为了保障程序的公平和公正。所以听证当然也是土地征收过程的重要程序。行政机关在行使土地征收权力给公民权利带来不利影响时，必须听取被征地农民的意见，只有公正地听取了受不利影响的被征地农民的意见后，权力的行使才有效。土地所有权和使用权是农民安身立命的根基，是农民一项至关重要的权利；对农民土地所有权的征收无异于剥夺了农民生产和生活来源。因此建议参照其他国家和地区的做法，将听证程序纳入必经程序，并且无需被征地人申请而可以主动进行。

在完善农民参与程度的同时还应当建立征地程序违法责任机制。程序义务的履行以责任的约束为前提。在立法层面建立征地程序违法机制，有利于避免那种规避法律甚至故意违反征地程序的行为出现。首先，对违反征地程序的行政人员，应当给予相应的行政处罚，情节严重的，要追究刑事责任。其次，因为违反征地程序而损害农民合法权益的，应当纳入国家补偿的范围，国家进行补偿后，应当向相应的责任人员进行追偿。

三、拓展多元化解决途径并建立补偿纠纷争端解决机制

单靠金钱的补偿方式，无法解决农民的长远生计问题，甚至在有些地区，农民很快就会花光补偿款而返贫现象也很突出，因此拓展多元化补偿安置途径也势在必行。2004年国土资源部下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置，实现了补偿安置方式的多样化。但是因为立法层级效力较低，所发挥的作用有限，所以在今后的立法实践中，应当将多种补偿方式规定于征地补偿法律中，提高规范的层级效力、增强规范的拘束力。

现行法律中，征地补偿程序中没有司法救济途径。《土地管理法实施条例》第25条第四款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”无救济则无权利。对土地征收过程中产生的争议，为维护被征地农民的合法权益必须赋予农民充分的救济权。在补偿、安置方案确定后，应当由有关机关主动依职权组织进行听证。经过听证，发现确需修改征地补偿和安置方案的，应当依法对征地方案进行修改。如果听证过程中能达成补偿协议的则进入给付环节。倘若经由听证后仍不能达成补偿协议，则应由中立的第三方裁判机构对补偿方案作出裁决。此处的裁决应包括司法程序（如行政诉讼）和行政程序（如行政复议），且应遵循司法最终的原则。在行政复议与诉讼的过程中，应当停止征收土地方案的实施，而不是不影响实施。□（编辑/穆杨）