香港学前教育学券计划评析

梁珊珊

（唐山师范学院 教育学院，河北 唐山 063000）

香港学前教育学券计划评析

梁珊珊

（唐山师范学院 教育学院，河北 唐山 063000）

教育券作为政府教育投入的新形式，在近几十年的世界教育改革中发挥了重大作用。而随着学前教育地位的提高，教育券开始应用到学前教育财政投入政策中。在分析香港地区的学前教育学券计划的具体实施情况的基础上，梳理教育券政策在学前教育中进行实施的具体特点，从而为我国加强政府的学前教育投入提供借鉴。

学前教育；教育券；香港“学券计划”

一、香港学前教育学券计划的具体背景与实施

任何政策的实施都不是在真空中产生的。对于教育券政策而言，不同的政策生成背景会形成不同的具体方案形态。这对于其政策性质和具体的成效都产生重要影响。因此，要了解香港的学券计划，首先要了解其生成的具体背景。

1. 幼儿园的私立性质，决定政府投入不足

香港幼儿园归属于教育统筹局（简称教统局）管辖。所有幼儿园需根据教育条例注册及运作，同时需接受教统局的督学巡视。而教统局会在课程、教学方法和行政等方面向校长和教师提供意见。但香港政府并不主办幼儿园，而是全部由志愿团体或个人开办。香港地区一直将学前教育视为一种私营服务，同时并未将其纳入正规学制范畴。因而，香港幼儿园全部为私立机构，分为非牟利和私立独立两类，其中非牟利性幼儿园占约 75%。由于幼儿园私营性质，其日常开支主要依靠幼儿家长缴纳的学费，而政府的投入相对较少。2006年的相关数据表明：当年的政府投入学前教育的开支为12.8亿元，仅占经费投入的 2.7%，远低于其它学段的教育投入[1]。另外，在实施学券计划以前，香港政府对于学前教育并无经常性的、大规模的资助。可见，香港学前教育以市场和社会投入为主，政府投入不足。而政府的投入主要有两类：一类是通过“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”帮助有经济困难的家长缴付子女的学费；另一类是通过“幼稚园及幼儿中心资助计划”中的直接资助或退还学前教育机构租金、地租或“差饷”税款的形式来实现对幼儿园的直接投入。

2. 香港学前教育机构多元，但质量良莠不齐

香港幼儿园除了可划分为非盈利和私立独立幼儿园外，还可分为半日制与全日制，本地幼儿园与国际幼儿园等。其中半日制幼儿园和教授本地课程的本地园在数量上占绝对优势。相关数据表明，80%的幼儿就读于半日班，而本地园占幼儿园总数的 96%[2]。在规模大小、收费标准和质量上也都形成多元化趋势。其中规模大的可能有1 800名学生，而小的不足10人。收费差距巨大，有的可低至每年5 000多元，也有的高达13万元，两者相差20多倍。教统局局长李国章指出：收费和质量并不一定成正比[3]。2005-2006学年的幼儿园评核结果显示，香港约有私立独立幼儿园 300所，其中接受评核的只有21%达到教统局标准，而非牟利园中约有 60%-70%达到标准[4]。另外，李国章也曾多次批判：牟利幼儿园质量参差，且透明度低。他指出有的牟利幼儿园基本不教授儿童任何知识，而有的却为了迎合家长强迫孩子学习不适合他们的过难的内容。可见，私立独立幼儿园的质量问题堪忧。

3. 师资中缺乏接受过专门培训的合格师资

学前教育师资中存在的学历偏低和专业水平不足的问题一直影响着香港的整体学前教育质量。香港学前教育师资的专业素质不足的原因：一是由于入职学历要求较低，2000年以前只要完成中五（即高二）年级的课程，且在会考中获得至少两科以上及格即达到了幼儿园教师的最低学历；二是接受专业培训不足。相关数据表明，由于政府培训资源有限，1986年香港幼儿园中仅有23%的教师接受过培训[4]；三是一些私立独立幼儿园鉴于专业程度高的教师须支付更高工资而不愿聘请受过培训的教师。在以上条件的影响下，香港学前教育师资的质量不能得到保障。为此，香港特别行政区政府颁布了多个规定来逐步提升学前教师的入职资格，如教统局颁布的第54/2000号通告就提升了入职学历要求；另外教统局通过多个通告逐步要求教师具备“合格幼稚园教师”资格。提升教师专业水平成为香港学前教育政策中的重要环节。

在这样的背景下，教育统筹委员会于2000年发表的《终生学习 全人发展：香港教育制度改革建议》报告中曾就学前教育提出应优化学前教育，鼓励学前教育多元，及在资源许可下增加对家长的资助。香港政府自报告发表后采纳了委员会的多项建议，包括提升学前教师专业水平和改革监管体系等。而2006年曾荫权发表的《以民为本 务实进取——2006至2007年施政报告》中明确将资助学前教育和提升学前教育质量作为未来工作的重点，承诺将在学前教育中投放更多的资源以提升学前教育质量。同时，通过发放学券增加对于家长的资助，兑现了 2000年委员会的建议。“学券计划”成为了增加政府对学前教育财政投入的新举措。然而，政策经施政报告宣布后，立即遭到了私立独立幼儿园、相关协会团体和中产阶级的反对，希望学券能够同样惠及占市场 25%的私立独立幼儿园。经过教统局和相关团体和民众的沟通最终决定设立三年的过渡期。同时李国章明确指出，这个过渡期的设立是为了避免家长因为要符合领取学券的资助而转校，进而让孩子得到连贯的教育。因而，2007-2008学年已就读于合资格的私立独立幼儿园的幼儿在过渡期内同样可以参加学券计划，但到了2011-2012学年参加学券计划的将全部为非牟利幼儿园。这样初步化解了学券制引发的争议。2007年香港教育统筹局发布了《学前教育新措施》的公告，其中发布了一系列提升学前教育质量的新举措，学券计划便是其中之一。最终，学券计划自2007学年开始正式实行。

二、香港学前教育学券计划的内容

香港的学前教育学券计划是以学券的形式直接向家长、合法监护人、注册托管人提供学前教育学费资助，从而让入读合格的本地非牟利幼儿园及私立独立幼儿园的大、中、小班学童获得学费的资助。

（一）计划目标

《施政报告》中公布的政府在学前教育中的一系列财政投入的总体目的是让所有适龄儿童均可接受费用合理且质素优良的学前教育[5]。而学券计划作为其中的一个重要政策也是以上述目的为总体目标的。学券计划的具体目的，在于增加学前教育资源投入，以减轻家长的财政负担并改善学前教育的质量，而不需要像传统资助模式那样对幼儿园施加广泛的监管措施，使幼儿园得以继续灵活运作，适应需求[2]。

（二）发放对象与参与幼儿园的明确限定

首先，学券计划对发放对象的规定明确、具体、易于操作。计划规定学券的发放对象必须是香港居民；另外，发放对象必是已年满2岁8个月，且就读于合资格的幼儿园小班、中班和大班的幼儿。学券覆盖整个学前教育阶段。

另外，学券计划对于参加该计划的幼儿园的性质、课程、收费和透明度等都进行了严格的规定。第一，在性质上只有合资格的非牟利性幼儿园才能参加学券计划。而在学券计划实行的最初三年的过渡期内符合资格的私立独立幼儿园也可以参加。第二，在课程选择上只有提供本地课程的幼儿园所才可参加，而开办国际课程的幼儿园所或幼儿园班级不能参加学券计划。第三，在收费标准上，参加的幼儿园所的收费必须低于规定的收费上限，即半日制园所每学年收取学费不超过24 000元，而全日制的每学年学费不得超过48 000元的才可兑换学券。第四，在幼儿园管理的透明度上，参加学券计划的幼儿园所必须公开幼儿园运营的主要资料以提高透明度，进而帮助家长择校。需公开的资料包括：教师的数目、校长和教师的资历和薪酬幅度、学生人数、学校设施和活动、课程、学费、财政资料及其他有关项目。

（三）发放经费来源与金额

学券计划所用经费并非原有教育经费的投入方式的转变，而是大幅增加学前教育经费的途径。《施政报告》承诺：香港政府到2011-2012学年通过学券额外投入到学前教育的经费可达20亿元。

为了解决由通货膨胀、教师增薪以及提升教师资历开支等引起的问题，学券的面额将逐年增长。另外，参加学券计划的非牟利幼儿园和私立独立幼儿园在学券金额上也有区别。对于非牟利幼儿园，学券面额分为对家长的学费资助和对于教师的进修津贴两部分。第一，在总体面额上，2007-2008学年的学券面值为13 000元，之后逐年增加，而到2011-2012学年将增至16 000元。第二，在学费资助面额上是同样逐年增加的，即：将由首年的10 000元逐年增加至第四年的14 000元，而到了2011-2012学年全部的学券面额都将用于资助学费。第三，教师进修津贴却属于有时限的特别拨款，即仅在学券计划实施的头四年随学券发放。该资助可用于支付教师进修学费、聘请代课教师以及提供校本专业发展培训计划各方面的支出。（详见表1）对于私立独立幼儿园，学券仅发放 3年，同时其学券面额中仅包括用于资助学费的学券额度，而没有教师进修津贴部分。但这并不意味着政府完全放弃对于私立独立幼儿园教师培训的投入，所有的私立独立幼儿园的教师或校长修读相关课程的也可在 2011-2012学年结束前申请发还最多 50%的学费，资助上限为60 000元。（详见表2）

表1 非牟利幼儿园学生获得的学券金额情况（港元）

表2 私立独立幼儿园学生获得的学券金额情况（港元）

为弥补学券资助的不足，香港教育部门本着“不减少资助”的原则，继续为弱势儿童提供额外资助。换言之，有经济需要的家庭的幼儿在申请学前教育学券后可继续向学生资助办事处（简称“学资办”）申请“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”以获得进一步的减免资助。若申请人就读于合资格的本地非牟利幼儿园，则可通过家庭全年收入与家庭成员数折算出“调整后家庭收入”进而确定申请人资格及赢得资助水平。资助水平可分为四种：不减免、半免、3/4免和全免，提供膳费津贴。同时，减免计划制定了学费资助上限。

最后，还有一些符合条件家庭可在领取学券的同时领取“综合社会保障援助”，以获得更多幼儿教育资助。但“综合社会保障援助”与学券及学费减免不同，它是由社会福利署发放的社会福利，而不是教育部门发放的教育资助。

（四）实施方式

1. 申请过程

家长可通过网络下载或到各相关部门（如：各区民政事务处、邮局、教育局区域教育服务处、学生资助办事处等）直接索取的方式得到学券计划的相关资料和表格。之后，家长一般需在学童入学前的当年5月31日前将申请表格和相关证明文件递交到学资办。学资处经过6-8周的审核，便以邮寄的方式，向合资格的学童发放一张学券计划资格证明书。而由于资格证明书的有效期会根据学童的完成学前教育时限而定，因而家长只需申请一次。

2. 使用方法

学童在合资格幼儿园注册时将资格证明书交由幼儿园保管。之后，参加学券计划的学童家长仅需每月交纳扣除学券资助后的学费金额。而幼儿园可通过该教育局证明书向教育局按月兑现学费资助。而教师进修津贴同样按月兑换到幼儿园。然而，教师进修津贴需在指定用途上并在规定时间内使用。到2011-2012学年结束时，仍剩余的经费需返还。

三、香港学前教育学券计划的成效及存在问题

香港学券计划推行以来取得了显著的成绩，并受到各界的基本认同。鉴于实行年限不足，目前没有对于香港学券计划效果的最终评估。但2009年教育局向立法会提交的《推行学前教育学券计划的进度报告》和一些相关调查研究都对学券计划的实施情况进行了分析和总结，从中可发现学券对于幼儿园和学童及其家长都起到了积极作用。

对于学童及其家长而言，学券计划惠及了大部分的幼儿园与适龄学童。2008-2009学年，参加学券计划的幼儿园为820所，占幼儿园总数的85%。而截至2009年2月，约有116 900名学童获得学券资助，约占适龄儿童总数的 85%，比之前实行的“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”资助的学生范围显著扩大[6]。李辉和王明善实施的民意调查差表明，半数以上受访者对学券计划表示满意，其中 72.2%的家长认为学券计划公平，并有一部分受访者表示学券计划减轻了家长的经济负担[7]。另外，由于香港学券计划重视家长对于幼儿园的认知度，要求参与幼儿园提高透明度，这为家长提供了有利于其行使选择权的大量资讯。一方面，参与学券计划的幼儿园须按照规定公布有关运营和课程详情的资料。另外，香港教育局通过网络等手段公布其每年编制的《幼稚园及幼稚园暨幼儿中心概览》及“质素保证视学”报告摘要等，为家长提供全面的幼儿园的资讯，协助家长进行选择。

对幼儿园而言，学券计划通过促进教师专业发展提升了专业水平。数据显示，越来越多的教师和园长获得了专业资格。数据显示，在2005年9月只有45.3%的教师已经取得或正在修读教育证书或同等资历课程[8]。而到2008年9月，该数字上升为超过80%的教师获得上述资格或资历。同时，61%的园长持有幼儿教育学士学位，而在2009年3月前已有300名园长参加了2008年1月起开办的园长证书课程[6]。

虽然，教育券总体上受到了各界的基本赞同，各界评论对于教育券本身并没有反对[4]。但综合各方意见后，总体存在以下问题。

首先，在学券计划实施后出现了学费的增长，一定程度上削弱了学券资助的效果。在香港立法会教育事务委员会举行的检讨学前教育学券计划的会议中，有的代表提出一些幼儿园学费的增幅甚至高达 60%[9]。这种增长一方面是由于通货膨胀；但另一方面源于取消了原有的“幼稚园及幼儿中心资助计划”对于幼儿园的资助，使得这些过去的资助金额加回到学费之中。

第二，教师的工作压力和待遇问题成为受到质疑的另一焦点。学券计划虽然为教师专业发展提供了巨大的动力。但是，香港教育工作者联会的调查表明，有56.3%的受访教师表明自己的工作压力极大或过大。这些教师表示其压力来源主要有：准备校外评核、进修要求、工作时间过长和学校行政工作过多等四个方面，而这些压力在学券计划推行后变得更加严重[10]。同时，很多机构指出，学券计划中取消“标准薪级表”使得教师虽然专业素养提高，但待遇反而失去了保障。

第三，导致阶层分化，对弱势幼儿的扶助不足。刘正生指出，教育券会客观上造成条件好的私立幼儿园容易成为贵族幼儿园和明星幼儿园。这样就会形成高收入家庭追捧明星园和低收入家庭完全没有能力负担其高额学费之间的分化情况。另外，刘燕琼指出：由于学券和学费减免金额互抵，以及学费减免上限不变等因素的影响，香港学券更多地保证了中产阶层的利益，而使得低收入家庭获得支援有限进而局限了他们的择校机会[11]。香港社会服务联合会的研究指出：学券制实施前，贫困家庭获得的学费减免政策保证了一般贫困家庭幼儿在不需额外交纳学费的情况下选择到幼儿园，但学券计划实施后，由于学费减免上限订立为25 400元和学费的普遍提高，低收入家庭能够选择到的学费低于最高资助额度的幼儿园越来越少，2008-2009学年仅剩下 11所。在这样的情况下，低收入家庭或者负担额外学费或者被剥夺平等择校机会[12]。

还有一些研究者或相关机构提出学券资助在幼儿园间存在不公平的问题：一是将私立独立幼儿园排除在外形成的不公平；另外是参加全日制和半日制课程的幼儿获得相同面额的学券等因素造成的对提供全日制课程的幼儿园的不公。

四、香港学前教育学券计划特点及启示

从各个国家地区实施的教育券政策（特别是幼教券政策）来看，不同的学券计划都必然要结合本地的教育现状和特定条件进行不同的规定，进而发挥了不同的作用。因此，不同的学券政策实际是为“指定范畴的特定社会目的而设计”，并“需在本地的政策下运作”[2]。而香港的学券计划是在一个学前教育未被纳入学制、幼儿园完全私营的市场运作环境的条件下生成的，因而学券计划必然具备独特的特征。香港教育部门在制定学券计划时，给予了学券一个更加宽泛的界定，即“一个给予用者学费资助的通称”[2]。可见，香港学前教育学券计划总体上跳出了弗里德曼学券概念和理论的范畴，成为了适应本地教育现状的独具特点的政府投入和学费资助方式。其具体特点如下：

1. 香港学券计划更侧重解决其学前教育本身的问题

李国章指出，一般教育券计划的目的为赋予家长选择权、促进竞争和帮助低收入家庭学生入读私立学校，但香港学前教育全部是按照市场机制运营的私立幼儿园，这使得香港学前教育本身就存在大量竞争和市场化的家长选择机制。另外，政府也提供了“学费减免计划”来照顾经济弱势家庭的幼儿。因此，香港政府不需要通过学券来实现上述三个目的。而香港的学券更多是增加政府资源投入，提升学前教学素质，并减轻家长经济负担的重要手段。其预期效果一方面让九成的家长受惠，另一方面推动整个学前教育界全面提高质量，步入更高透明度、更具效益和更专业的新纪元[3]。

2. 整个政策的制定过程有据可依且透明开放

学券计划的内容在订立时经过了较充分的理论论证，特别是在一些额度的确定上经得起推敲。一方面，政策制定在充分考虑了通货膨胀等因素的前提下确立了动态增长的资助额度。另一方面，幼儿园半日制的收费上限24 000元是按照不超过最高资助额度（即16 000元）的1.5倍的标准订立的，而开始确立的24 000元的收费上限又与小学教育中一名全日制小学生所获得的平均资助为23 000元有一定的对应性。而在政策推出后截止到2010年1月，教育事务委员会曾举行六次会议对学券计划进行讨论，其中三次为听取代表团意见的专门会议，以广泛听取不同团体对于学券计划的意见。会议在进一步澄清了学券计划的内容的同时，根据合理建议对学券计划进行相应调整。如：在学费提高的问题上，香港教育部门表示将继续加强幼儿园增加学费申请的审核工作，确保学费增长的合理性；而在资助上限影响低收入家庭幼儿园选择的问题上，相关部门于 2008-2009学年又对减免上限进行了进一步调整，半日班的幼儿提升为每年18 000元，而全日班的幼儿为每年29 300元。这一调整一定程度上缓解了低收入家庭面临的问题。

3.“排牟利性”

虽然一直存在学券应惠及所有幼儿园而不应排除牟利性幼儿园的呼声，但李国章反复强调学券资助牟利园不符合教育经费投入的原则。他指出，非牟利幼儿园在资金运作上仅将5%的资金用于支付其运营开销，其余全部重新投放到教育之中；而私立独立幼儿园可以将其10%的利润分摊给各个股东。因而，香港的学券计划将牟利性的私立独立幼儿园排除在外，来防止“公帑流失做非教育用途”。香港大学学者李辉也指出，香港学券的性质十分特殊，它一方面不考虑幼儿家庭收入，只要就读于非营利幼儿园且其收费在许可范围内就可受惠，本质上这与“非排富性”学券制相同；而另一方面，通过将牟利幼儿园排除在外来对其发出“即将清场”的信号[13]。除此之外，香港教育部门还通过提高转制速度和提供转制补助的方式来鼓励私立独立园转变为非牟利园。可见，“排牟利性”是香港学券计划的主要特征，这既符合保证公共教育投入全部用于教育本身，也契合了实现“优质且低价”的学前教育的目标趋势。

4. 规定性

香港中文大学李子健教授指出，外国的教育券制是为了松绑，增加家长的选择，香港的学券却是政府对于学前教育的“积极干预”政策，为的是干预或引导幼儿园的财政及质量。在教统局向立法会提交的《学前教育新举措》的讨论文件中明确提出，学券计划应与质量保证机制挂钩，确保只有经过评审及素质保证的幼儿园才可以享用公共资金。由于学券计划对参与幼儿园的课程、收费和透明度等都进行了严格的规定，从而实现了对于私营幼儿园的进一步干预和管理。

[1] 香港特区政府立法会.香港社会服务联会对幼稚园资助及学费减免的意见[Z].立法会CB(2)1677/05-06(02)号文件,2006.

[2] 教育统筹局.立法会教育事务委员会：学前教育的新措施[Z].立法会CB(2)277/06-07(01)号文件.

[3] 李国章.教育统筹局局长就《施政报告》致辞[EB/OL]. http：//www.info.gov.hk/gia/general/200610/26/P200610 260223.htm,2006-10-26/2010-06-18.

[4] 刘正生.评香港特别行政区学前教育的新拨款形式——教育券[J].比较教育研究,2008(3)：80-85.

[5] 教育统筹局.学前教育新措施[Z].教育局通告第 1/ 2007号,2007-01-22.

[6] 教育局立法会教育事务委员会.推行学前教育学券计划的进度报告[R].立法会 CB(2)1077/08-09(01)号文件,2009-03-20.

[7] 李辉,王明善.香港学前教育券计划之民意调查[J].幼儿教育(教育科学),2009(3)：6-8.

[8] 陈慧萍.对香港学前教育采用“学券制：的反思[J].学前教育研究,2009(11)：14-16.

[9] 立法会秘书处.学前教育学券计划[Z].立法会CB(2) 665/09-10(06)号文件,2010-01-6.

[10] 香港教育工作者联会.关于检讨学前教育学券计划的回应[Z].立法会CB(2)1133/08-09(02)号文件.2009-03-20.

[11] 刘燕琼.学券制与家长支援[J].香港幼儿学报,2010, 8(2)：17-24.

[12] 香港社会服务联会.学费减免上限对低收入家庭的影响：调查参考资料[EB/OL]http：//www.hkcss.org.hk/ cy/20090221_Ref%20_2_.pdf.

[13] 李辉.香港幼儿园明年将实行“学券制[N].中国教育报,2006-12-18(4).

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Analysis of Education Voucher Program of Pre-School Education in Hongkong

LIANG Shan-shan

(School of Education, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

As a new form of investment on education by government, education voucher plays a significant role on the education reform all over the world. Moreover, education voucher begins to implement on preschool education system for its advancement. Under such background，this research summarizes education voucher program of preschool education in Hongkong to analyze characters of preschool education voucher and to bring enlightenment to Chinese preschool education.

preschool education; education voucher; education voucher program in Hongkong

2011-10-03

梁珊珊（1980-），女，河北唐山人，硕士，讲师，研究方向为儿童心理发展与教育。

G639.1

A

1009-9115(2012)01-0141-05