地方政府管理创新探究

柴斯羽，李增田

（天津商业大学 公共管理学院，天津 300134）

地方政府管理创新探究

柴斯羽，李增田

（天津商业大学 公共管理学院，天津 300134）

新公共管理运动之后，英国地方政府引入了“最佳价值”管理模式，实现了公共服务供给的多元化，在减轻政府负担的同时提高了公共服务的质量；我国富阳地区地方政府的大部制改革实现了管理模式由垂直型或者扁平型向纵横交错的管理模式的转变，上述两种改革模式为我国的地方政府管理创新提供较好的蓝本，可作为我国地方政府管理创新的借鉴。

地方政府；管理创新；“最佳价值”模式；大部制改革

一、政府管理创新的内涵

1. 政府管理创新的含义

自20世纪80年代以来，以英美为代表的市场经济发达国家，在政府管理领域进行了“新公共管理革命”，通过政府职能的市场化开始了对政府管理刨新的探索，并取得了一定成就。

政府创新的许多概念都来自于“新公共管理”运动。总的来说，“新公共管理”运动要求政府向私营部门学习，要求政府改变传统的管理模式。学习、引入和改造私营部门的管理工具和手段，从而促进政府绩效的提升。

政府管理创新主要体现在三个方面：由重视内部改革转向重视政府与社会交界面的改革；始终从现实存在的问题入手，解决的都是企业、基层和社会公众最为关心的问题；紧紧围绕着如何密切政府与群众的关系这一主题展开。这三面正是政府管理创新的核心价值所在。

2. 政府管理创新的意义

金海滨在硕士论文中指出，地方政府管理创新是适应经济全球化的必然选择，是时代发展的迫切要求，是转变政府职能的重要途径，是社会和谐的必然要求[1]。

宋奇、王继武指出，地方政府管理创新使地方政府能够直接感受到个人和社会的不同要求，具有较强的解决和化解利益冲突的能力；各种社会中介组织发育迟缓使得地方政府在协调各种利益中的作用更加突出；地方政府管理在权利资源的平等分配中起着重要作用[2]。

二、我国政府管理创新过程中存在的问题

郝亚娟和王志振指出，我国目前地方政府管理存在的主要问题有管理理念不够科学、管理方式单一、落后、管理职能上的“三位”现象（缺位、越位、补位）管理对象上的错误倾斜[3]。

李津燕指出“两型社会”难题：地方政府职能错位：政府主导的经济增长模式导致地方政府职能越位；干部政绩考核和区域竞争压力迫使地方政府职能缺位[4]。

阮兴文指出政府特别是西部地方政府对行政立法权的行使不足，缺乏地方政府立法协调沟通机制是地方政府行政执法方面存在的主要问题[5]。

熊玉梅指出我国地方管理中存在的主要问题有地方政府角色错位，地方政府存在信用危机以及地方政府依法行政的意识不强[6]。

宋曙光指出，在管理理念上，地方政府残存的计划经济观念和封闭观念与市场经济观念格格不入；地方政府的职能定位尚未厘清，以至于政府职能和行为的越位、错位、缺位现象同时并存，难以适应市场经济的发展要求；在管理体制上，地方政府的行政体制和机构设置与市场要求不相适应；地方保护主义严重，违背了市场经济统一、开放的市场环境要求[7]。

地方政府在管理创新中存在的问题主要有：

1. 地方政府的政府角色错位、缺位、越位

新公共管理运动之后，诸多西方发达国家政府进行改革，以实现地方政府角色由“掌舵向划桨”转变。但是我国在地方政府改革创新的具体实行过程中仍然存在错位、缺位、越位现象，地方政府在管理社会公共事务的过程中管得过死，没有实现政府、企业以及第三部门管理社会机构的有机结合，并没有充分发挥企业以及非政府机构的重大作用。

2. 地方政府的信用危机

目前，在地方政府的管理过程中逐渐暴露出地方政府的信用危机问题。无疑，信用危机是地方政府管理的一大难题，如何取得公民的信任，是地方政府能否有效进行社会管理的重要前提。

3. 地方政府管理理念有待创新

我国地方政府在管理过程中存在“官本位”思想，缺乏与社会受众的有效沟通。在管理体制上，存在方政府的行政体制、机构设置与市场要求不相适应；地方保护主义严重，违背了市场经济统一、开放的市场环境要求等现象。

三、地方政府创新试点成功案例

1. 英国的“最佳价值模式”[8]

（1）“最佳模式”概述

英国地方政府从注重经济、效率转向注重质量、效益。布莱尔共党政府突破了“强制性竞争投标”并提出实践以绩效评估为核心的“最佳价值”管理模式，在结果导向和公众满意导向的基础上，运用先点信息网络技术和现代化管理方式在结果导向和公众满意导向的基础上，运用现代信息网络技术和现代管理方式对各项服务的过程与结果的绩效进行评价和等级划分，在寻找提高质量和降低成本结合点上又向前迈进一步。

“最佳价值”的核心就是4CS：挑战、协商、比较、竞争，也有学者把它分类为绩效指标、持续改进以及咨询。“最佳价值”以绩效评估为运作基础；最佳价值模式支持公共服务供给模式多样化以提高绩效；贯彻最佳模式过程中强调地方政府的主题责任；管理模式程序运作程序化

（2）南牛津区案例

南牛津区位于英格兰东南部的南牛津郡内，大部分是自然乡村，土地主要用于农业。南牛津区许多公共服务都采用“最佳价值”模式，包括空地、建筑物控制、停车场、地方土地收费服务、休闲、食品、平衡房屋市场等。

南牛津区议会为更好地了解本地区公共服务状况，由本区议会议员、政府官员和郡议会的代表组成“最佳价值”评估小组负责对其休闲服务的总结和评估。

南牛津区运用到的“最佳价值”工具主要有：

过程图：即一种描述全体员工如何参加服务过程的活动方法，这是一种说明活动在哪些方面是必要的或是不必要的有用方法。

为用户提供服务的协议：通常是通过调查，与重点小组一起工作或调查相结合的方式进行。在考虑如何提供服务时服务客户的观点是重要的，但关于具体服务的恰当和重要性上将不超越全体居民的要求。

商务优秀示范模型：该模型提供了一种现实的可以对照比较的服务竞赛的评价方法。评价的项目是战略、人事管理、资源和过程达到用户、雇员满意及社会上的效果影响。平衡计分卡：平衡计分卡最初应用于企业，从财务状况、顾客服务、内部经营过程、学习和成长四个角度关注企业绩效。

通过对员工技能进行培养，提高组织工作效率，以提升顾客满意度，提高产品市场占有率，最终达到提升服务价值。

表1 南牛津区的服务供给状况

通过以上工具以及外包方式的综合运用，南牛津区实现了地方公共服务有先前的议会供给到有议会、公共部门、私营企业的共同供给，并通过定期召开议会和有效的评估方法实现了运营管理的改进、清洁度外观的改进以及停车场安全性改善等公共服务水平的提升。

（3）对我国的启示

要创新地方政府绩效管理理念，要把绩效政府绩效管理纳入到行政管理改革中，并制定相关法律，法规和政策保障绩效评估的实施。完善地方政府的信息沟通与交流机制，增加绩效管理的公开性和扩大公民参与渠道。主义建立和健全合理有效地地方政府绩效管理体制。转变地方政府职能，加强地方政府责任

2. 大部制语境下的地方政府管理创新

董蓉英、徐卫东学者在研究中指出：大部门体制[9]，或称大部制，实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立。大部制改革属于政府条块结构的创新，他要解决的是不同工作部门间分工与协调关系的问题。与成熟的市场经济国家相比，我国依然是“小部门体制”模式。

富阳地区构建起了“4+13”的运作机制。“4”是指从四套班子层面，建立起“工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会”等四个机构。“13”是指从政府层面，建立“计划统筹委员会、规划统筹委员会”等13个“专委会”。

优势：政府职能上的整合与转型。机构关系上的合纵与连横。运行中的决策、执行监督相互协调。

图1 “4+13”运行机制

借鉴：只有不断解放思想，才能开创政府管理创新的新局面；只有不断推荐政府管理创新，才能解决政府自身存在的问题，才能促进经济社会良性发展；推进政府管理创新，要将开放性贯穿于全过程；推进政府管理创新，地方政府要加强创新政府管理的理论研究。

四、针对我国地方政府管理创新建议

对于我国地方政府管理创新的建议，已有宋琪[2]等多位学者提出宝贵意见，着重强调要对管理方式和手段创新，即要采用电子政务电子政务[10]。建设就是要用“电子”手段打造一个更有效的“政务”环境，这个建设过程不仅仅只是先进技术的应用和管理手段的提升，更重要的是要配合政府体制改革，重新构建一个以“社会管理和公共服务”为中心的政府业务流程，以提高政府的回应力，增进政府的合法性。张宝凤、兰芳在太原市政府“三位一体”政务督察机制探讨中强调[11]机制创新是地方政府管理创新的着力点；运用媒体是政府及官员的必修课；责权一体是机制发挥效力的保障。

1. 尝试机构关系上的合纵与连横，运行中的决策、执行监督相互协调

目前，我国地方政府部门的组织形式主要还是采取垂直型或者扁平型的结构。但两者都存在一定的弊端，诸如，垂直型容易造成信息传递的偏差；而扁平型的组织结构则容易造成权责的不明确和责任在不同部门的推诿。所以，富阳市的大部制改革，为我国地方政府改革提供了一个良好的范本，各级地方政府可以针对自己地区的不同情况以富阳市为蓝本，推进机构大部制改革。

2. 坚持开展电子政务，运用电子手段为地方管理提供一个良好的环境

在地方政府改革创新的进程中，必须要充分利用科技革命的研究成果，实现政务的公开化，通过网络充分和民众进行政务交流。

3. 坚持考核标准的量化，以实现权责的进一步明确

通过改革，实现权责的进一步清晰化，避免在行政过程中出现责任推诿。推进行政工作人员以及公务员的绩效考核标准的量化，实现行政工作中的权责明确，责任到人。

[1] 金海滨.地方政府管理创新指向——政府改革,基层民主,公共服务[D].济南：山东师范大学.

[2] 宋琪,王继武.浅析构建和谐社会与地方政府管理创新[J].西安邮电学院学报,2009(5).

[3] 郝亚娟,王志振.经济发展方式转变中的地方政府管理创新[J].产业与科技论坛,2010(8).

[4] 李津燕."两型社会"建设与地方政府管理创新[J].湖北行政学院学报,2008(1).

[5] 阮兴文.西部地方政府管理创新中的依法行政问题研究[J].经济研究导刊,2009(12).

[6] 熊玉梅.区域经济一体化背景下的地方政府管理创新[J].新西部,2008(10).

[7] 宋曙光.试论完善市场经济体制进程中的地方政府管理创新[J].科技创业,2006(9).

[8] 陈燕翎.“最佳价值”模式——英国地方政府绩效管理的新突破[D].厦门：厦门大学,2007.

[9] 董蓉英,徐卫东.大部制语境下的地方政府管理创新[J].甘肃行政学院学报,2008(4).

[10] 程信和,刘少荣.电子政务与地方政府管理创新[J].广东社会科学,2008(4).

[11] 张宝凤,兰芳.地方政府管理创新的有益尝试[J].中共太原市委党校学报,2010(4).

（责任编辑、校对：韩立娟）

On Managerial Innovation in Local Government

CHAI Si-yu, LI Zeng-tian

(Institute of Public Administration, Tianjin University of Commerce, Tianjin 300134, China)

British local government introduced a management model of "best value" and realized diversified supply of public services after new public management movement. Government burden was reduced, while quality of public services was enhanced. “Bigger department” reform in Fuyang local government achieved a change of management model from the vertical or flat type to crisscross. These two reform models provide a better blueprint and a model for managerial innovation by local governments in China.

local government; managerial innovation; best-value model; “Bigger department” reform

2011-06-14

柴斯羽（1987-），女，河北唐山人，硕士研究生，研究方向为当代中国政府管理理论与实践。

李增田（1969-），男，山西左权人，博士，副教授，研究方向为当代中国政府管理理论与实践。

D625

A

1009-9115(2012)03-0093-03