从强拆事件看地方政府执行力的建设

刘静 潘荣华

[摘 要]强制拆迁事件很大程度上是由于当前地方政府的执行行为所致，从地方政府执行力角度来分析，现行地方政府执行主体素质偏低、执行客体参与意识不强，执行机制不完善和缺乏监督是地方政府强拆事件屡禁不止的根本原因。应该提高执行主体的素质和能力、扩大公民参与、加强执行机制的建设和创新、完善监督体系等对策，从而提高地方政府的政策执行力。

[关键词]强拆；地方政府；执行力

[中图分类号]D6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0107 — 02

一、强拆现象拷问地方政府执行力

近年来，随着城市化进程的加快，各地频频出现因地方政府强制拆迁而发生的自焚案件、暴力对抗案件和群体上访事件。2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇因强拆发生一起自焚抵抗事件，拆迁户三人被烧成重伤，其中一人因伤势严重抢救无效死亡。在9月16日上午，被拆迁户钟家两姐妹在南昌机场准备坐飞机回北京，结果在机场遭遇宜黄当地政府官员的围追堵截，最后被迫躲于女厕所内以手机向外界求援，40多分钟以后才脱困。这是一起轰动全国的宜黄“9.10”拆迁自焚事件，该事件引发了广大公民和网民对于强拆事件的讨论，形成了强大的社会和网络舆论，最终在10月10日，邱建国被免去宜黄县委书记职务，同时苏建国被免去宜黄县县委副书记及提名县长的职务，其他八名相关负责人也受到相应处分。2010年6月1日，在安徽省阜阳市发生的由于开发商与业主无法达成补偿协议，后因政府公权的介入而失衡，导致业主的房屋被违法强拆，一名业主服毒自杀的悲剧事件；2011年5月6日，辽宁省盘锦市兴隆台区发生暴力拆迁案件，在强拆过程中，民警和综合执法人员被拆迁户用长刀捅成重伤。强拆，如今已经成为负面程度很高的社会用词。一些强拆，不顾老百姓的民生意愿，不讲求法制情理，不考虑党和政府的形象，而对普通民众实行暴力拆迁、违法拆迁，给人民群众的利益带来了巨大损失，给党和政府的形象也带来了负面影响。其实在城市化建设进程中涉及到征地拆迁不可避免，但不论何种情况，强制拆迁都是最差的结果。处于弱势群体的公民为了维护自身权益而“以暴止暴”，这种极端的维权方式显然是我国地方政府执行不力的一大警示。频繁出现的强制拆迁，暴力拆迁事件足以折射出现行地方政府执行机制的不完善和监督体制的缺乏。同时地方政府执行主体素质偏低和执行客体参与意识不强导致了掌握公权力的拆迁者与维护私权利的被拆迁者之间上演的暴力拆迁事件层出不穷。如果不能从源头上规范地方政府的执行行为，提高地方政府政策执行的能力，由强拆事件所引发的社会矛盾和社会冲突将会进一步加剧。

二、地方政府执行不力的原因

所谓执行力，就是把战略目标转化为现实的能力。执行力体现了组织将战略付诸实践的能力，反映了战略方案和目标的贯彻程度。政府执行力是政府行政能力的重要组成部分，而地方政府的执行力是指地方政府组织及其行政主体，在公共精神的指导下，充分结合地方政府所处的环境，合理地调度、使用地方政府现有的人力、物力、财力、制度、信息、权威等资源，执行中央政府及地方政府自身制定的正确可行的政策的过程中所体现出来的能力〔1〕。它是经济建设和社会管理的重要保证。从强拆事件来看，当前地方政府执行不力主要存在以下四个方面的因素：

（一）地方政府执行主体的因素

地方政府的执行主体是政策执行过程中最活跃的因素，在强制拆迁过程中，执行主体存在以下方面的问题：

一是利益冲突。在市场经济的强力拉动中，地方政府已经拥有相对独立的利益诉求，权力部门化、市场化、利益化的现象日益突出。部分执行主体在行政过程中参与民间利益交往，直接成为一方利益主体，漠视基层群体的基本权益，把自身利益凌驾于公共利益之上。他们为了个人利益，以发展地方经济、加快城市化进程，提升工作业绩为由，运用手中的公权，在没有与业主取得一致的拆迁安置条件的情况下，对公民房屋进行强制拆迁，漠视公民的财产和人身自由权利。最终在政治上以“政绩”求得上级提拔，经济上以项目捞取一己实惠。

二是素质能力偏低。执行主体由于自身道德素质不高，对拆迁相关的政策法规学习不深、宣传不到位、指导不够力，从而导致执行行为的盲目性和随意性。有些执行主体人员言行粗暴、方法简单，压价操作，只考虑个人和本部门的利益，不从社会和公民的一般利益出发考虑，甚至以哄、吓、骗的手段，压制舆论，动辄以断水断电相威胁，伤害了群众情感，激化干群矛盾。

三是官本位思想严重。我国受几千年封建主义的影响，使得“官本位”思想根深蒂固。就地方政府而言，党委书记是上级党委和行政在地方的全权代表，掌握最高决策权和享有绝对权威。城市规划决策基本都是由地方党委书记直接定夺，出于干出政绩的抱负，大搞“形象工程”，往往将以前的城市规划重新设计，如果对基层情况了解不够，拆迁透明度不高，就可能为日后的行政强拆埋下伏笔。有些地方政府执行主体甚至只要求群众无条件服从大局，没有商量的余地。

（二）地方政府执行客体的因素

地方政府执行力的优劣强弱，并不完全取决于执行主体自身，在一定程度上要受制于执行客体，同执行主体与执行客体之间的契合程度和水平密切相关〔2〕。在行政拆迁过程中，所谓执行客体就是被拆迁的公民。然而处于社会主义转型期间，公民法制观念的落后，不少被拆迁户不能有效地利用法律武器来维护自身的合法财产。其次，有些历史遗留问题，诸如无房产证、多年的违章建筑、早已破墙开店且已有营业执照的住宅、一些有纠纷的房子等等，这些客体因素使得原本不该由拆迁解决的问题而再次提上日程。另外，在被拆迁的公民中，有不少是居住在老城区、危旧住房的居民，其中部分是退休职工、低保家庭，也有依赖临街铺面谋生的居民甚至几代同堂。在拆迁中，尽管按照市场价格标准领取了房屋拆迁补偿，但由于原来的住房面积小，很难从市场上买到合适的住房；一部分被拆迁户由于失去了赖以谋生的铺面，一时生活无着又无力购房，因而对拆迁不予配合。

（三）地方政府执行机制不完善

执行作为政府运行机制的重要组成部分，是政府的主要职能。当前各级地方政府执行机制不完善，一是执行过程中缺少沟通，信息不畅通。公民参与程度低，不能充分表达自己的利益诉求，在拆迁安置和补偿过程中的参与权、知情权和选择权都被政府剥夺。二是没有建立公平有效的激励奖惩机制，赏罚不明等问题仍然存在。地方政府在拆迁中发挥了“看得见的手”的政治力量，为了追求部门利益而忽视被拆迁户的合法权益。三是政府执行行为不够规范，执行流程不够科学。比如在拆迁程序方面，有些开发商在未给予拆迁户合理安置及补偿的情况下就采取强制拆迁，这种不合法的执行行为严重影响社会的和谐稳定。四是缺乏严密的责任追究制度，强拆行为在方式上存在着程度的隐蔽性，客观上存在着难以依法惩处的规避性，导致了事后责任追究的不明确性。

（四）地方政府执行缺乏监督

行政监督是检查政策运行，纠正政策运行过程中的偏差，以保证政策达到预期目的的重要措施。行政监督乏力是中国的客观现实，“漏监”“虚监”“弱监”现象严重。〔3〕首先，就司法监督而言，我们现行的司法受制于地方政府出现监督乏力。司法部门及其人员的基本财政收入是由地方政府财政供给，司法与地方政府之间存在不对等的利益依附关系。其次，政府征地拆迁的方法具有很大随意性，没有形成一套规范有序的操作方法，先征后拆、边征边拆的现象混乱，征地拆迁之前缺少必要的法律指导和审查，在征地数量、土地价格和拆迁范围上都缺乏监督。最后，在拆迁过程中，拆迁方主动权最大，掌握着被拆迁方和房地产商两方的切身利益。被拆迁方和房地产商各谋其利，往往通过采取不正当手段获得非法利益，滋生腐败。正因为如此，在许多地方政府强拆事件中，基本没有监督力量，政府行政强拆势若破竹，带来严重后果。

三、提高地方政府执行力的对策

地方政府执行力是一个国家核心竞争力的综合体现，是在现代化进程中评价政府优劣的重要标志。在社会转型时期，提高地方政府的执行力不可能一蹴而就，它需要经历较长时间的探索。提高地方政府执行力的建设需要以地方政府为主导，以制度为保障，以广大公民参与为支撑点，以完善监督体系为突破口，层层深入，逐步推进，从提高执行主体的素质和能力开始，切实提高地方政府的执行力建设。

（一）提高执行主体的素质和能力

一是提高执行主体的执行理念，树立正确的政绩观。使他们能够以民主、高效的理念为指导，以人民的利益为基本出发点和落脚点，以关心人民群众生活为最高宗旨，以解决人民群众的实际问题为基本要求。在拆迁过程中，执行主体要增强法规意识，坚持依法拆迁；增强自律意识，坚持廉政拆迁；增强服务意识，坚持以德拆迁。同时建立科学的领导政绩考核体系，切实克服浮躁心态、急于求成和搞短平快的短期行为，创惠及长远的民心工程、德政工程。

二是优化执行主体的执行能力，依法执行。即提高他们对政策信息的搜集、筛选、处理、传递的能力，摒弃以往简单机械的执行方式。依法执行是增强执行主体的法制观念，杜绝地方政府行为的盲目性和随意性，把依法行政贯穿于地方政府管理的全过程。按照法定权限和程序行使权力、履行职责，切实提高地方政府的行政效能。

（二）扩大公民参与

所谓公民参与是指公民基于主体性的认知与实践，经由对政府行政与公共事务相关的知识与信息的获取和分析，以主动积极的行动参与公共事务之中。〔4〕

首先，扩大公民有效参与就是要加强公民参与能力的培养，让公民懂得如何参与决策过程，了解如何通过参与来保护和实现自己的合法利益，使得公民的权力和权利在一定意义上实现制衡，不让那些有权者有机会与民争利。

其次，为切实提高公民的广泛参与，地方政府可以通过公共信息公开制度、政策信息的传播和反馈制度的建立，提高对政策的认同度。在拆迁实施过程中，地方政府部门要坚持公开制度。即补偿安置标准公开、安置方案公开、评估标准公开、低保户名单公开、签协议信息公开等。对于每个拆迁的现场，设有公示板将拆迁的相关内容进行公示。公示的内容包括项目简介、政策法规、工作方案等。从根本上最大限度的维护拆迁群众的利益，做到以人为本阳光拆迁。

（三）加强执行机制的建设和创新

一是创新激励制度，营造良好的执行环境。激励制度包括引入领导干部公开选拔制度、绩效考核制度、科学规范晋升制度等。在绩效考核方面，地方政府应改GDP论的考核内容，完善全面的考核评价指标体系，如被拆迁户满意度、社会评价满意度等。

二是强化责任追究制度。即对地方政府存在的执行上级决策和部署不力、违反规定进行决策等问题，首先对部门行政首长予以问责。其次对不履行法定职责、行政乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导的相应责任，从而形成责任体系的闭环效应。另外强化责任主体，由地方政府从责任主体的角度，明确一旦引发强拆问题，在无法取得有效证据的情况下，规定拆迁部门有责任进行恢复或赔偿。

三是完善信访制度。信访工作发挥着联系群众、体察民情、民主监督、维护权益的重要作用，地方政府应建立和完善信访责任制度和拆迁纠纷调查机制。在拆迁事件中要热情接待被拆迁群众的上访，主动利用信访信息，及时解决群众反映的问题和要求，积极化解拆迁纠纷和矛盾，最终以人民群众是否满意作为执行的评估标准。

（四）完善监督体系

人类社会实践说明权力具有腐蚀性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔5〕 地方政府必须建立多层次、多功能的监督网络，完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系，必要时对执行情况及时跟踪评估和监督，强化监督控制，加强“权力监督”，推进反腐倡廉建设。为保障公民的监督权，政府可采取公开监督，保证政策执行透明化。在拆迁事件中，地方政府可邀请人大代表、政协委员、纪检监察部门、新闻媒体进行全程监督，也可适当引入一定比例的专职人大代表，增强监督力度。这样当上级领导决策明显违背法律法规损害到拆迁户合法利益时，下级人员也能依法拒绝执行上级错误决定。从而有效地维护了拆迁工作的合法性、严肃性和权威性，既保障了群众的公共利益，也提高了政府的公信力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李慧卿.政策执行视角下的地方政府执行力刍议〔J〕.汕头大学学报：人文社会科学版，2008，（01）.

〔2〕张一鸣.我国政府执行力现状及提升对策研究〔J〕.萍乡高等专科学校学报，2008，（02）.

〔3〕文化，张自明，吴博.论城市化进程中地方政府行政强拆的体制因素〔J〕.湖南工业大学学报（社会科学版），2010，（08）.

〔4〕王静.公民参与是实现公共政策有效执行的重要途径〔J〕.内蒙古师范大学学报：哲学社会科学版，2006，（03）.

〔5〕〔法〕孟德斯鸠.论法的精神（上册）〔M〕.北京：商务印书馆，1982. 〔责任编辑：冯延臣〕