齐齐哈尔市农村土地承包纠纷的原因和解决方法

佟佳玉 杨烨 孙海波

[摘 要]随着农村各项改革的不断深入，齐齐哈尔市农村土地承包纠纷矛盾突出，通过对理论研究和对农委接待农民信访情况的分析，总结出我市农村土地经营纠纷的原因和解决方案，以推动我市农业的发展和各项法规政策的落实。

[关键词]齐齐哈尔市；土地承包；纠纷

[中图分类号]F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）05 — 0085 — 02

齐齐哈尔市是黑龙江省的农业大市，随着农村各项改革的不断深入、经济的快速发展、各种利益关系的进一步调整、农民法制意识、民主意识的不断增强，一些深层次的矛盾日益突出。尤其是土地问题，一些县（市）区1998年二轮承包时制定的政策和做法，与2003年3月1日正式实施的《农村土地承包法》和2004年中央、省出台的化解农村土地承包纠纷的政策有很大差别，引发了农村人地的矛盾，农村土地承包纠纷问题也日益显现出来。2011年通过采取普查与抽查相结合的调查方法，结合市农委共接待和受理农民来访、来信、来电2045件次、2898人次的调查和分析研究，对齐齐哈尔市的农村土地承包经营纠纷状况情况进行了全面的分析。

一、我市农村土体承包纠纷的原因主要有：

第一、地源不足，调节人地矛盾的能力有限。二轮承包时，由于当时的税费、各种任务如农业税、承包费、统筹费、粮食任务、义务工等等都是按地分摊，一些村屯干部为了完成任务把土地按现有人口平均分摊下去，并附带相应的一些税费任务，这在当时是得到认可的。但是随着“一免两补”政策的实行，一些外出户都回来要地，而在家过去承担税费任务的农户又不同意抽地，造成了一些人无地可分，矛盾十分突出，对抗十分激烈。例如：依安县依龙镇丰收村有484户、1，638口人、11，798亩耕地。1998年土地二轮延包时，当时因农民负担重和部分农民欠村里钱还不上等因素，没有领取承包地的农户和分到土地之后又将土地退还给村集体的农户共计有265户、835人。2004年国家实行“一免两补”政策后，丰收村的无地户纷纷回村里要地，因村里无足够地源，引发了无地户多次到镇、县上访索要土地，而在家多分地农户又坚持不退，引发了激烈矛盾冲突。经依安县农委请示省农委，并得到省农委的批复后，县政府采取果断措施才得以实施。依安县的双阳镇尤其突出，约有一半的村没有地源。类似的情况在各个县（市）、区的其他村都有不同程度的存在。

第二、情况复杂，要地人员情况千差万别。二轮土地承包之初，由于土地承载着各项税费任务，农民承包耕地的积极性不高，很多的矛盾没有显现。实行“一免两补”后，那些没有得到地的农户全部返乡，要求同在村居住的农民一样获得承包地。从全市情况看，大部分返乡农民索要承包地的问题通过预留地、机动地得到解决，但还有一些由于种种原因没有得到解决。据统计，全市目前涉及应补未补地的农户28，038户，58，132人，需补地352，304亩。其中：户在人不在的7，871户，24，880人，需补地153，436.8亩；婚入应补地的10，072户，14，555人，需补地82，287亩；刑满释放的166户，311人，需补地1，424.8亩；婚出户口在村未分地的4，452户，5，635人，需补地39，031.4亩；涉及逃债的1，435户，4，420人，需补地30，196亩；涉及躲避计划生育的435户，1，411人，需补地8，012亩；职工干部农业户口家属626户，1，503人，需补地8，582亩；其他情况2，981户，5，417人，需补地29，334亩。其主要原因：一是有的离开时间较长，如有的在80年代期间就已全家搬到外省或大包干之前就举家搬出，二轮承包分地时村民根本想不起来，他们也没有及时与村里联系，根本没有预留地；有的甚至由于几次人口普查遗漏等原因，在原村的户口已注销，这几年又回来重新补录户口，索要承包田。调研组在调研时，当地干部、农民就有反映此问题，据了解这种情况在全市各县（市）区都普通存在。二是有的地方户籍管理混乱，二轮承包时截止到1997年12月31日，所查的户口不够准确，有遗漏，没有留出应留的地；三是躲避计划生育和逃债、逃避各种任务的户，只要权利，不尽义务，在没有兑现相关责任前强烈要求要地；四是有的具有两地户口，有的已经落有城市户口，还回来要地，而乡村基于时间和财力的原因不能一一去核实。五是个别地方自己定的土政策与国家的政策不符，由于时间长，积聚的过多，解决起来困难较大。

第三、利益驱动，机动地和预留地承包时间过长。机动地、预留地是解决土地矛盾的最主要地源。全市由于村级债务较大，在2003年之前各县（市）区很多村都按照上级的要求实行了“以地顶债”，将机动地、预留地一包多年卸掉债务；2004年之后个别村干部不顾省、市关于机动地承包不得超过三年的规定，为了自己这任花钱方便把机动地、预留地一包多年，发生寅吃卯粮的现象。据统计，全市机动地、预留地共1，620，351亩，其中：一年一发包的面积621，933亩；2-3年的344，383亩；3-5年的192，847亩；5-10年的175，781亩；10-20年的190，857亩；20年以上的94，550亩。承包3年以上的面积占40%。这样的情况乡村不平衡，致使一些地方矛盾突出。

第四、缺乏统筹，新增人口要地矛盾凸显。据统计，全市1998年后农村新增人口247，061人，需补地1，671，259亩；已有35，536人，补地289，384亩，分别占需补人口、补地面积的14%和17%；尚有211，525人未补地，尚需补地 1，381，875亩，分别占需补人口、补地面积的86%和83%。目前只有龙江县、甘南县、富裕县3个县曾对1998年后的新增人口进行了较大规模的补地，补地人口占上述3个县1998年后新增人口的近50%。这3个县中，龙江县从2007年开始停止了给新增人口补地，甘南县对2009年12月31日以后的新增人口不再补地。其他的6县（市）、7区基本上没有给1998年后的新增补地。在这些新增人口中，大多数通过讲政策、做工作得到理解和平息；而一部分情绪比较激动，言行比较过激，在个别的鼓动下，大规模集体访、越级访，特别是在村、队（组）有机动地的情况下，要求废止合同，分掉机动地的呼声比较强烈，而村干部为了村里其他事业的发展不愿意拿出机动地分给新增人口。

第五、推卸责任，个别村干部工作方法简单。农村的矛盾纠纷除了人地矛盾以外，还有机动地发包过程中的价格问题、承包年限问题、偏亲向友问题，还有政策执行不平衡问题等等。有的村干部责任心不强，工作方法简单，政策水平低，有问题不去认真研究解决，不去做细致工作，小事酿成了大事，个体访酿成群体访和越级访。

二、解决土地纠纷的意见和建议

1、严格执行政策，减少土地纠纷。要严格执行“增人不增地、减人不减地”的政策。村、队（组）预留的机动地是整个二轮承包期间内化解人地矛盾的主要地源，不能单独用于1998年后某个时间段内的新增人口补地。理由：一是统一全市政策口径，防止产生相互攀比。群众“不患寡而患不均”，个别县区给新增人口补地，势必激起全市其他县（市）区的新增人口要地。二是如果给现在的新增人口补地，机动地很快用完，那么对以后的新增人口也是不公平的；保留一部分机动地，整个承包期内的新增人口，谁想种地，谁都可以竞价承包形式承包耕种，对整个承包期内的新增人口比较公平。三是整个承包期内，因水冲沙压等自然灾害毁损农民承包地，以及修水渠、治理“水打沟”、“三北”防护林建设和村级公益事业建设等都需要预留出耕地予以调整。四是不利于土地承包关系的稳定。有些新增人口户为了给新增人口分地，想尽办法让村去找地源。在没有机动地或机动地较少的情况下，对一些农民承包田拱地头、开地边、种树胁地等行为进行反映，相互指责、相互举报，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且这样容易引起连锁反映，相邻的村、相邻的乡相互效仿，不利于土地承包关系的稳定。五是我市的一些县（市）区二轮承包遗留问题还没有完全解决，有的外出户村里还没有完全掌握，如果将地源用于给新增人口补地，对这部分因外出未分到土地的农户是不公平的。

2、实行土地微调，化解土地纠纷。目前，农村信访90%以上是土地或因土地问题引发的，解决土地问题是减少农村信访的根本方法。1998年二轮承包时无论是乡村组织还是农民，无论是在家务农的还是各种原因外出的对土地的关注度都不高，所以工作做的不细，考虑的不周全，以致出现了现在的纠纷。有的村二轮承包时没有分地方案，没有分地细则，甚至连土地台帐都没有。在分配土地的过程中随意性大，人为因素干扰多，造成人均占有耕地严重不均，大多数农户都多地，有的农户多地几十亩。而少部分农户因欠债、外出务工等原因连一根垄土地也没有分到。所以省市政府应当出台政策，允许对问题较多的村屯进行土地微调，以妥善解决二轮承包遗留问题。

3、出台配套法规政策，处理土地纠纷。我市是农业大市，耕地面积多，农民比重大，发生土地纠纷的基数比较大。特别是二轮承包已经12年，这期间出现了许多新情况、新问题，需要出台法规政策加以规范，统一解决问题的标准。如在“消亡户”的农户认定标准上，是以户口为准，还是《土地承包经营权证》为准。《农村土地承包法》实施前，全家户口迁出并搬到外地居住，按照《黑龙江省农村合作经济承包管理规定》的规定，耕地被村收回，现在是否该返还土地问题。特别是户籍制度改革后，村集体经济组织成员如何认定问题。无地源情况下，一些上访人要求村给补偿问题，这种情况下是通过候地方式解决，还是村给予补偿。在地源有限的情况下，解决自然灾害毁损农户承包地与解决外出务工人员土地问题的优先顺序等等，需要出台法规政策加以明确。

4、建立仲裁机构，调解土地纠纷。国家和省、市关于土地承包问题出台了很多法律、法规、政策，可是没有行政处罚的相关条款，执行起来困难重重。农民出现土地纠纷县乡没有仲裁机构，到法院不受理，没办法只能走上访这一条路。给各级政府和领导增加了很多工作量。因此，建立以农村经营管理部门为仲裁日常办公机构的仲裁体系非常必要。通过仲裁、法院审理使农村土地纠纷走上法制化的轨道，逐步形成两级调解、一级仲裁、司法保障的解决纠纷途径。

5、提高乡村干部素质，解决土地纠纷。农村土地纠纷的发生地在村（屯），当事人是村集体和农户。要减少土地纠纷，做到小事不出村、大事不出乡，就必须提高乡、村两级处理矛盾纠纷的能力。首先要依法办事，乡村组织在处理土地纠纷时要按政策规定办理，要出于公心，不能一样的事出现几种处理结果，要取信于民；其次，要加强对乡村干部的培训，讲政策、讲法规、讲接待方法，让乡村干部知道怎么接待来信来访，怎么用政策处理问题，把矛盾纠纷化解在基层；第三实行责任追究制，制定信访工作责任制，对于由于工作原因能解决而未解决的、对于应按政策法规解决而未按政策法规解决的、对于徇私舞弊的都要追究责任。

〔责任编辑：侯庆海〕