中国养老保险基金管理：制度风险与管理风险——基于美国联邦社保基金管理经验的启示

王亚柯

（对外经济贸易大学 保险学院，北京100029）

中国养老保险基金管理：制度风险与管理风险
——基于美国联邦社保基金管理经验的启示

王亚柯

（对外经济贸易大学 保险学院，北京100029）

养老保险基金管理是一国养老保险制度设计的核心。但中国养老保险改革历经几十年都是针对制度框架进行的变革，制度原则性强、可操作性差所导致的管理风险一直存在。比较中美养老保险基金管理的制度风险与管理风险发现：在制度层面，美国联邦社保基金管理实施的是现收现付制，中国养老保险基金管理实施现收现付与个人账户相结合的部分积累制。现收现付制无法应对人口老龄化等外部因素的影响，财务上不可持续，具有较大的制度风险；而部分积累制则可以在一定程度上规避人口老龄化带来的财务风险，但中国需要解决制度转轨成本问题。在管理层面，美国联邦社保基金集中在联邦政府层面进行统一管理，而中国养老保险资金的结余部分仍沉淀在各县市级地方政府。这导致基金在地区之间无法进行调剂，基金投资策略无法升级和优化。为此，在征收和管理环节，养老保险基金应统一由税务部门进行征收，彻底解决二元结构的问题，然后将资金存入财政专户进行统一管理。在投资环节，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道，实现保值增值。而且，基金投资应实施分类管理：养老保险基金的现收现付部分不宜进入股市，应购买特种国债，这种国债由财政部发行，以保障基金收益的安全性；个人账户部分可以采用信托模式，由专业的基金管理机构进行管理，适当拓宽投资渠道，以保障积累资金的高收益。在支付环节，社保经办机构负责金额核算和条件认定，财政部和基金管理机构将社会统筹养老金和个人账户养老金分别汇入退休人员的个人账户。

养老保险基金；制度风险；基金管理；管理风险

养老保险基金管理是一国养老保险制度设计的核心，它通常面临两大风险：一是制度风险，即制度本身的不可持续性；二是管理风险，即管理机制不完善所导致的不可持续性。中国养老保险改革历经几十年，其重点在于控制制度风险。从1986年重新建立现收现付制到1997年建立现收现付与个人账户相结合的部分积累制，再到2005年底做实做小个人账户，进一步明确部分积累制，这些举措本质上都是针对养老保险制度框架进行的变革，以维持养老基金在财务上的可持续性。但与此同时，中国养老保险制度原则性强、可操作性差所导致的管理风险一直存在，1998年上海社保案的发生，使这一隐患得以暴露。2006年，国家审计局对全国养老保险基金进行审计显示许多地区违规操作养老基金，且涉及金额巨大。2010年国务院颁布《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始将社会保险基金纳入年度预算编制，加强对基金管理的监管和规范。同年10月28日出台的《社会保险法》将社保基金管理单列一章，进一步强调和规范社保基金管理。

相对而言，美国联邦社保基金从1935年建立，至今已有近80年的历史。制度层面上，美国一直保持现收现付制不变。在此期间，美国联邦社保基金一直收支平衡，连年盈余，被称为世界上最成功的待遇确定型现收现付制。尽管美国联邦社保基金的现收现付制本身也曾多次遭到质疑，并被预测即将破产，但由于基金管理机制较为健全和完善，在这近80年间，美国联邦社保基金管理制度不断进行微调，使得这一基金得以良好运作。

在中国养老保险改革的过程中，国内学术界有大量的文献对此进行了分析和研究。总的来看，现有文献主要集中在养老保险制度框架的争论，对中国养老保险如何规避制度风险进行了深入的探讨与分析①，但对制度框架下有关养老保险基金管理的研究相对较少。本文试图从这一视角进行尝试，以美国联邦社保基金管理体制为借鉴，把中美养老保险基金管理的制度风险与管理风险进行比较研究，以期为中国养老保险基金管理提供借鉴。

一、美国联邦社保基金的管理和发展

（一）美国联邦社保基金管理的制度、机构和流程

1935年，美国国会通过了历史上第一部社会保障法律——《社会保障法案》（Social Security Act），初步确立了社会保障体系②。1939年社会保障法修正案扩大了保障范围，创建了老年、遗属保险信托基金，在职职工按月缴纳社会保障税，所得资金支付给退休雇员或已故雇员的遗属，制度形式为待遇确定型的现收现付制。1956年社会保障法修正案创设了伤残人士保险信托基金。这两项社保被统称为“养老、遗属和伤残人士保险”，由于这两项基金主要由联邦政府管理，又被称为联邦社保基金。

美国联邦社保基金具有三大专业管理机构：社会保障基金信托委员会、社会保障署和社会保障咨询委员会。这三大管理机构分工明确，责任清晰，各自拥有自己的权利义务，其设置经社会保障法修正案不断进行调整，行政地位逐渐提高。具体见表1。

表1 美国联邦社保基金专业管理机构的设置

续表

社会保障基金信托委员会是管理联邦社保基金的主要机构。它负责对联邦社保基金进行管理，并每年向国会提供报告，对信托基金在上一年度的运作状况进行评估，并对未来5年的运作情况进行预估。社会保障基金信托委员会是根据1939年社会保障法修正案进行设立，由财政部长、劳工部长和社会保障委员会委员长组成，每届任期四年。1983年社会保障基金信托委员会增设了两名公众代表，这两名公众代表由总统指定并经参议院批准，且不能来自于同一党派。增设公众代表旨在提高和维持社保基金管理和投资决策的公众信任度。

社会保障署是执行社会保障计划的行政机构。它专司社会保障的日常行政事务，负责记录个人的社会保障税缴纳情况、受益资格的认定、养老金数额的计算以及咨询等工作，并提供高效优质的服务网络。社会保障署诞生于1935年的《社会保障法案》，原名为“社会保障委员会（SSB）”，是一个直接隶属于联邦政府的独立机构。之后，内阁机构几经变动，社会保障署的隶属机构也进行了不断地调整。1994年社会保障署成为一个独立部门，直接对总统负责。

社会保障咨询委员会作为一个主要的监督机构，独立于行政部门，由跨党派的七名成员组成。它负责对联邦社保基金管理进行整体上的监管和评估，并定期向国会、总统和社会保障署提供咨询服务。它始于1934年建立的一个定期召开会议的非常设机构，原名为“社会保障咨询理事会”，由代表社会各界的非政府人士组成，主要负责为社会保障政策提供咨询服务。由于社会保障咨询理事会在美国社会保障制度的发展过程中发挥了非常重要的作用，1994年社会保障法修正案将其改成一个永久性机构，并更名为社会保障咨询委员会。

除了这三大专业管理机构以外，美国联邦社保基金的管理还涉及税务局和财政部。在这些机构的控制下，联邦社保基金的收、管、支分立，形成了一个严格的资金流程（具体见图1）。在征收环节，税务局以社会保障税的形式在全国范围内统一征收，并将资金上缴到财政部的特定账户统一进行管理。在管理环节，联邦社保基金的管理采取信托模式，基金的托管人和受托人相互分离。财政部承担资金托管人角色，社保基金存入财政部的特定账户；社会保障基金信托委员会担任基金受托人，负责对联邦社保基金进行管理和评估。在投资环节，《社会保障法案》规定：联邦社保基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孳息型有价证券”。据此，联邦社保基金主要投资于财政部发行的特种债券，少数留存现金和投资于普通国债。在支付环节，由财政部按月发放养老金，直接汇入个人账户。在监管方面，社保基金管理实施信息公开制度，普通公众可以了解社保基金的使用以及运行情况，使得社会保障基金管理处于公众监督之中。

图1 美国联邦社保基金的资金流程图

（二）美国联邦社保基金的发展

美国联邦社保基金很少有财政补贴，其收入几乎全部来自雇主、雇员和自雇者的缴费。从表2来看，美国联邦社保基金运行近80年来，财政状况良好，连年盈余，规模稳定增长。1965－1985年间，基金规模发展较慢，之后，基金规模迅速增长，几乎每五年都翻一番。2007年底，该基金规模发展为2.0万亿美元。即使在2008年金融危机，美国联邦社保基金规模并无太大损失，基金规模在2008、2009和2010年都有所增大，分别达到2.2、2.3和2.4万亿，三个年度分别增长了8.8%、6%和4%。

从缴费率来看，美国联邦社保基金的缴费率逐步提升，雇员和雇主各自的平均缴付率为3.99%，总的缴费率为7.98%，直到1990年最后一次将缴付率调至12.4%，雇主和雇员各缴纳6.2%（OASI为5.3%，DI为0.9%），自雇者个人要全额缴付12.4%③。在收益率方面，由于美国联邦社保基金严格投资于特定国债，其收益率相对稳定。在表2中，2000年以前，OASDI基金都能保持6%以上较高的名义收益率，2001年以后，收益率略有下降，保持在5%左右。2008年金融危机使得名义收益率有所下降，但2008－2010年间仍能保持在3%左右。

表2 美国联邦社保基金规模、缴费率和收益率

二、中国养老保险基金的管理和发展

（一）中国养老保险基金管理的制度、机构和流程

改革开放之前，中国养老保险制度是一种企业养老保险制度，企业完全承担支付养老金的责任。1980年代，伴随着国有企业改革，养老保险开始实施社会统筹和个人缴费机制，实施现收现付制，建立养老保险基金。90年代中后期，受到人口老龄化和国际上养老金制度私有化风潮的影响，国务院于1997年确立了现收现付与个人账户相结合的部分积累制。但由于制度转轨成本巨大，个人账户“空账”运行。2005年12月国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完善部分积累制，做实做小个人账户。

在《社会保险法》出台之前，中国养老保险基金管理主要是依据国务院及相关部委颁发的各种行政法规、规章和政策，大多以“通知、暂行规定”或“办法”的形式存在。2010年出台的《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的基本法，它提升了我国社会保障制度的法律位阶。但从内容来看，《社会保险法》在某种程度上仅是现有法规规章的综合，并无太大改善和创新。

中国养老保险基金的专业管理机构是社会保险经办机构与人力资源和社会保障部门④。人力资源和社会保障部是社会保险行政部门，主要负责社会保险有关法规、政策的制定。社会保险经办机构是人力资源和社会保障部门下属的事业单位，主要负责承办具体业务，包括社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付、咨询服务等工作，在一部分地区还承担社会保险费征收工作。

在现有的制度规定下，中国养老保险基金也形成了一套管理流程（具体见图2）。在征收环节，我国养老保险基金的征缴主体存在二元结构，不同地区是由不同的征缴机构来征收养老保险费用，有的是税务部门，有的是社会保险经办机构。这种二元结构在根源上直接导致了后续环节的责任不清，衔接不畅，以及管理环节的二元结构。这种二元结构存在了很长时间，成为中国养老保险基金管理未解的难题。学术界关于中国是否实施社会保险费改税的争论也进行了很久，至今没有达成共识，有学者主张费改税⑤，也有学者主张不宜实行费改税2010⑥。相关政策部门也未下决心出台政策来解决这一难题。在管理环节，由社会保险经办机构征收社会保险费的，在商业银行开设收入户，并定期将征收的费用缴存财政专户；由税收机关征收社会保险费的，直接缴入国库，再转入财政专户⑦。《社会保险法》选择前一种做法，社会保险基金存入财政专户，但具体管理办法由国务院规定。在投资环节，目前养老保险基金投资规定只有两个渠道，即银行协议存款和购买国债。实际中，大多数省份都无处购买国债，结余的基金只能作为银行存款。但即使银行存款方面，实践中也存在地方部门将大部分社保基金存活期而非定期的现象。这种投资渠道直接导致基金投资的收益率过低，使得养老保险基金产生了巨大的贬值风险，尤其是个人账户的积累资金。新办法规定，政府补助职工基本养老保险做实个人账户的资金，委托全国社会保障基金理事会投资运营⑧。在支付环节，由社保经办机构进行核算和认定，财政专户将退休金汇入个人账户。在监管方面，《社会保险法》第77条规定了政府社会保险行政部门监督，第80条规定了社会保险监督委员会实施社会监督。但是，作为监督主体的“社会保险行政部门”同时承担社会保险经办机构设立分支机构和服务网点的审核批准工作（《社会保险法》第72条）。政府社保行政部门既是监管者又是管理者，会直接导致基金监管的无效性。同时，社会保险监督委员会成员尚不具备有关社保基金收支、管理和投资运营的知情权，其监督权也备受质疑。

图2 中国养老保险基金的资金流程图

（二）中国养老保险基金的发展状况

从图3来看，中国养老保险基金规模也经历了逐步发展的过程。1980年代养老保险基金规模较小，90年代期间，基金规模缓慢增长，但2000年后，随着缴费率的提高和覆盖面的扩大，养老保险基金规模急剧增大。从2000年的947亿元增长到2010年的15365亿元，10年几乎翻了一番（包括部分财政补贴），基金规模增长速度惊人。

从缴费率来看，1980年代以前，完全由企业支付养老金，个人不需要缴费。1986年实施劳动合同制后，合同制职工按个人工资的3%进行缴费，企业按15%缴费，建立养老保险基金，但积累非常有限。1997年确立部分积累制之后，个人缴费比例从4%逐渐提高为8%，企业缴费比例为20%。养老保险基金积累规模开始迅速增加。在收益率方面，中国养老保险基金的收益率极低，根据2008年审计署的统计，中国社保基金的年投资收益率不足2%。但2007年、2008年CPI分别为4.8%和5.9%，形成了巨大的福利损失。这就意味着，在目前的投资管理体制下，养老保险基金结余越多，基金受工资率增长和CPI侵蚀造成的损失也越大。虽然在2008年金融危机中，中国基本养老保险基金没有遭受任何损失，但究其实质而言，主要是由于养老基金仍处于地方政府掌控的分散状态，未能进行市场化的管理和投资，是养老保险基金管理滞后的结果。

图3 1989－2010年中国基本养老保险基金滚存结余表

三、中美养老保险基金管理的对比及启示

本文对中美养老保险基金管理的制度风险和管理风险进行了比较（具体见表3）。在制度层面，美国联邦社保基金管理实施的是现收现付制，中国养老保险基金管理实施的现收现付与个人账户相结合的部分积累制。理论上而言，现收现付制无法应对人口老龄化等外部因素的影响，财务上不可持续，具有较大的制度风险；而部分积累制则可以在一定程度上规避人口老龄化带来的财务风险⑨。不同的制度属性决定了各自不同的财政支付能力和可持续性的前景。自1990年代初期以来，《2011年美国OASDI基金信托委员会年度报告》预测，在既定的假设条件下，联邦社保基金在未来10年依然具有较强的支付能力，但在长期内，由于“婴儿潮”一代退休人数的增长远大于低出生率一代缴费人数的增长，必将使得社保基金的支付能力逐渐萎缩，于2036年达到枯竭⑩。在人口老龄化的压力下，美国各界多年前也开始疾呼进行养老保险制度改革，其核心内容是向“部分积累制”转变，但这项改革终未进入实施阶段。而我国作为发展中国家，由于计划生育政策的实施，也出现了人口老龄化趋势，即“未富先老”。人口老龄化也对养老保险基金的可持续性带来了非常严峻的挑战⑪。因此，中国养老保险制度由现收现付制转向部分积累制，可以在一定程度上规避人口老龄化所带来的风险，制度安排的选择和方向是正确的。

表3 中美养老保险基金管理的制度风险和管理风险

不过，在制度风险上，从现收现付制转向部分积累制，需要解决转轨成本的问题。学术界对养老金隐性债务规模进行了估算，由于测算基点、测算范围和方法、假设条件等的不同，测算规模在1到10万亿元之间不等⑫，但大多学者认为应该在3－4万亿元之间。事实上，由于中国养老保险改革回避了这个问题，没有解决转轨成本由谁支付的问题，最终导致了个人账户空账运行，部分积累制名存实亡。因此，大规模的转轨成本如何进行消化，也给我国养老保险改革带来了巨大的制度风险。此外，即使个人账户实账运行，积累资金也会面临保值增值的问题，由于中国存在个人账户治理结构和资本市场不完善等条件的不足，个人账户基金存在投资的高风险，这也是一些学者主张实施名义账户制的重要原因⑬。

在管理层面，中美都有相关法律来约束规范养老保险基金的管理。在《社会保障法案》的规定下，美国联邦社保基金的管理体制较为成熟，管理机构分工明确，责任明晰；管理环节设置合理，衔接通畅。在此管理机制下，现收现付制不断进行微调，即上调缴费率、扩大费基、延长退休年龄等等，使得美国联邦社保基金良好运行近80年，被称为财政状况最好的现收现付制。可以说，完善的管理机制很大程度上缓解了现收现付内在的制度风险。

相对而言，中国《社会保险法》规定的制度原则性较强，但具体操作细节不够。在制度规定的很多关键问题上，《社会保险法》没有进行解决，抛给国务院另行规定，使得基金管理的各个环节存在缺陷和漏洞（具体见表3）。其中，中国养老保险基金管理的另一个重要问题是统筹层次太低。美国联邦社保基金集中在联邦政府层面进行统一管理，而中国养老保险资金的结余部分仍沉淀在各县市级地方政府。这一问题导致了基金的利用效率低下，地区之间无法进行调剂。它也引发了个人账户基金在投资上的问题，低层次统筹难以建立良好的治理结构，基金投资策略无法升级和优化。

可以看出，一国养老保险基金的制度风险和管理风险密切相关。对美国而言，制度本身的成熟决定了管理机制的健全和完善，而健全的管理机制又在一定条件下有效缓解了养老基金的制度风险；但对中国而言，养老保险制度本身的不成熟决定了管理环节的种种漏洞，而管理机制的缺陷又加剧了养老保险的制度风险。其潜在的原因是，中国养老保险制度改革和建立的初衷是为国有企业改革配套，以替代计划经济时期的“企业保险”制度，养老保险制度本身没有经过系统设计，缺乏整体性和前瞻性，是“摸着石头过河”渐进式改革的典型范式。

因此，在现有制度框架下，我们应尽快对养老保险基金管理进行修订和完善，以缓解制度风险和管理风险。基于美国联邦社保管理经验和中国养老保险改革实践，本文提出了中国养老保险基金管理的具体运作流程（见图4）。在征收和管理环节，养老保险基金应统一由税务部门进行征收，彻底解决二元结构的问题，然后将资金存入财政专户进行统一管理。在投资环节，2011年8月17日，国务院在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提出：“适当拓宽基本养老保险基金投资渠道，实现保值增值。”基金投资应实施分类管理：养老保险基金的现收现付部分不宜进入股市，应购买特种国债，这种国债由财政部发行，以保障基金收益的安全性；个人账户部分可以采用信托模式，由专业的基金管理机构进行管理，适当拓宽投资渠道，以保障积累资金的较高收益，同时，由人力资源和社会保障部进行严格监管。在支付环节，社保经办机构负责金额核算和条件认定，财政部和基金管理机构将社会统筹养老金和个人账户养老金分别汇入退休人员的个人账户。

图4 中国养老保险基金管理的设计流程图

同时，我们也应看到，《社会保障法案》也经历了长期不断修正和完善的过程，联邦社保基金管理机构的设置也几经变动。中国《社会保险法》的修正和完善也需要有个时间和过程。国务院相关部门应根据《社会保险法》的原则和授权，尽快完善相关配套政策法规体系，以完善中国养老保险基金管理机制，有效控制制度风险和管理风险。

注释

①北京大学中国经济研究中心宏观组：《中国社会养老保险制度的选择：激励与增长》，《金融研究》2000年第5期。王燕等：《中国养老保险隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响——可计算一般均衡分析》，《经济研究》2001年第5期。孙祁祥：《空账和转型成本——中国养老保险改革的效应分析》，《经济研究》2001年第5期。袁志刚：《中国养老保险体系选择的经济学分析》，《经济研究》2001年第6期。约翰·威廉姆森、孙策：《中国养老保险制度改革：从FDC层次向NDC层次转换》，《经济社会体制比较》2004年第3期。

②根据1935年法案，1937年1月联邦政府首次征收社会保障税和支付养老金，并建立社会保障信托基金。这一法案的覆盖范围只包括退休职工。

③2011年雇员和自雇者的缴费率暂时调低2个百分点，同时，由财政部的总储备金（general fund）补偿这一低税率导致的差额。

④其前身是1998年3月成立的劳动和社会保障部。2008年3月，劳动和社会保障部与人事部合并，改名为人力资源和社会保障部。

⑤胡鞍钢：《利国利民、长治久安的奠基石——关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议》，《改革》2001年第4期。李绍光：《社会保障税与社会保障制度优化》，《经济研究》2004年第8期。

⑥郑功成：《社会保险费改税应当缓行》，《中国经济时报》2010年2月16日。郑秉文：《费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向》，《中国人民大学学报》2010年第5期。

⑦信春鹰编：《中华人民共和国社会保险法释义》，北京：法律出版社，2010年。

⑧这一规定来自于2007年颁布的《做实企业职工基本养老保险个人账户中补助资金投资管理暂行办法》。个人账户其他部分的投资运营办法仍在起草之中。

⑨理论层面上，现收现付制的制度风险在于人口老龄化所带来的制度不可持续性，此风险在很大程度上由制度的提供者政府来承担；而基金积累制的投资风险则由个人来承担。

⑩历年的《年度报告》一直强调，联邦社保基金在财务上是不可持续的，长期内必将破产。

⑪蔡昉、孟昕：《人口转变、体制转轨与养老保障模式》，《比较》2003年第1期。

⑫World Bank，Old Age Security：Pension Reform in China，Washington D.C.，1997，pp.32－33，38－53.宋晓梧等：《解决隐性债务问题，深化养老保险体制改革》，《中国经济时报》2001年5月9日。何平：《中国养老保险基金测算报告》，《社会保障制度》2001年第3期。王晓军：《中国养老金制度及其精算评价》，北京：经济科学出版社，2000年。

⑬郑秉文：《“名义账户”制：我国养老保障制度的一个理性选择》，《管理世界》2003年第8期。王新梅：《全球性公共养老保障制度改革与中国的选择——与GDP相连的空帐比与资本市场相连的实帐更可靠更可取》，《世界经济文汇》2005年第6期。

2011－11－10

国家社会科学基金项目“初次分配和再分配中的效率与公平问题研究”（08CJY006）；对外经济贸易大学211工程师资队伍建设项目

责任编辑 王敬尧