关于农民工子女学校教育问题的思考

陈 慧，田东林，金 成

(云南农业大学经济管理学院，云南昆明650201)

20世纪90年代以来，随着城市化进程的不断推进，农民工举家迁徙外出打工的步伐不断加快，进城农民工子女的数量与日俱增，其对城市义务教育的需求呈现出不断增长的趋势。为了确保农民工子女平等接受义务教育，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》指出，要努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学，切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。国家连续出台了一系列旨在解决和保障农民工子女受教育的合法权益的政策，使得农民工子女受教育的问题得到了一定程度上的解决。然而，由于受现行城乡义务教育财政管理体制的制约，许多地方的进城农民工子女仍然被排斥在城市义务教育体系之外，义务教育资源机会不均等，失学率、辍学率高，学业失败突出，社会歧视，心理压力大等现象仍然是进城农民工子女教育面临的突出问题。这在一定意义上反映出进城农民工子女受教育的问题依然严峻。研究探讨农民工子女学校教育问题，对义务教育的均衡发展和城乡公平义务教育制度的实现具有重要的社会和现实意义。

一、农民工子女受教育的基本现状

农民工子女，也称“进城务工人员子女”，指6～14岁，随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。随着城市建设的发展，大量农民工进城务工，其子女的受教育问题变得十分复杂。

(一)基数大，增长迅速

截至2010年底，全国义务教育阶段在校生中农民工子女共1 167.17万人，比上年增加170.07万人。其中，在小学就读的农民工子女864.30万人，比上年增加113.53万人，增长15.12%。在初中就读的农民工子女302.88万人，比上年增加56.54万人，增长22.95%。［1］2011年，农民工子女在公办学校就读约79.2%，比2010年增长 12.7% 。［2］

(二)区域分布差异大，多集中于东部发达地区

从地区分布来看，义务教育阶段的农民工子女主要集中在东部经济发达地区，2008年比例达58.65%，其中，北京的比例为25.31%，广东为19.42%，浙江为8.34%，其余地区的农民工子女的比例相差不大。中部和西部地区的农民工子女比例分别为20.44%、20.91%。［3］到 2011年，北京义务教育阶段农民工子女达47.8万人，比2000年同期增长39.3万人;其中33.9万人在公办学校就读，占总数的71%。［4］从来源看，2010年，在全国义务教育阶段就读的农民工子女中，外省迁入的占46%，省内流动的占54%。小学就读的农民工子女中，外省迁入所占比例为49.1%，初中阶段为37.4%。东部地区农民工子女以外省迁入为主。东部地区小学、初中农民工子女外省迁入所占比例分别达65.3%和51.7%，均比上年有所下降。［5］

(三)不同阶段农民工子女受教育状况差异明显

根据国家统计局人口和就业统计司，2008年的统计资料分析，15～17岁农民工子女的在校率男性为78.72%，女性为73.69%，低于该年龄段所有儿童在校率79.25%;在6～11岁农民工子女中，4.66%的人未接受义务教育，其中没有读完小学或者只读完小学就终止学业者占0.91%;在12～14岁农民工子女中，2.05%的人未接受义务教育，其中没有读完小学或者只读完小学就终止学业者或初中辍学者占1.45%(见表1)。

表1 分年龄、性别的流动儿童受教育状况和学业完成情况 单位:%

表2 分年龄流动儿童中未接受义务教育者所占比重 单位:%

同时，15～17岁组农民工子女受教育情况明显低于12～14岁组农民工子女，这一年龄组中未接受义务教育的比重为5.81%，其中没有读完小学或者只读完小学就终止学业者或初中辍学者占5.33%;这一阶段的农民工子女中，在校接受教育者所占的比例下降到76.51%，其中男性农民工子女在校率78.72%，高于女性农民工子女在校率73.69%;城镇农民工子女在校率78.04%，高于乡村农民工子女在校率67.47%(见表2)。

另外，15～17岁组中只有33.88%的农民工子女正在接受高中教育，低于所有儿童中该年龄段正在接受高中教育比例36.83%。城镇农民工子女接受高中教育的比例高于乡村农民工子女，男性农民工子女接受高中教育的比例高于女性农民工子女。还有39.19%的农民工子女正在接受初中教育，其中乡村农民工子女比例高于城镇(见表3)。

表3 15～17岁流动儿童接受教育情况单位:%

以上结果说明农民工子女的初中教育以上教育情况不容乐观，很大一部分儿童在完成义务教育后未能继续接受高中及以上教育，失学辍学比例较高。

二、农民工子女学校教育中存在的主要问题和原因

(一)存在的主要问题

1.农民工子女与城市孩子分享教育资源不均等

按照国家政策规定，各地教育行政部门对农民工子女进入城市公办学校接受教育都给予积极支持，但因各种原因没有得到有效的执行。一些城市公办学校仍将农民工子女拒之校外。农民工子女要进入城市公办学校就读，门槛较高，往往需要交纳高额的借读费或者择校费，这对于大多数生活在社会低收入阶层的农民工来说，往往无力承担。为了让孩子能够上学，他们只有选择门槛较低的城市民办农民工子弟学校，而民办农民工子弟学校与城市公办学校相比，无论是硬件还是软件的配置都相差甚远，办学环境差，师资力量薄弱，教学质量难以保障。这种享受教育资源的不均等，既严重影响进城农民工子女受教育的水平，也不利于教育公平的实现。

2.农民工子女失学率、辍学率高

根据全国第五次人口普查结果分析，我国农民工数量超过1.2亿人，其中外出务工的农民占90%。全国14岁以下的儿童超过2亿人，其中随父母进城的农民工子女约有2 000万人。全国适龄流动儿童中，未上过学者所占比例为4.0%，上过学后又辍学的比例为0.8%。二者相加，全国适龄流动儿童中未按要求入学接受义务教育的比例为4.8%，高于全国儿童3.3%的比例。此外，流动儿童在学比例96.1%和识字率95.98%也低于全国儿童的平均水平分别为96.6%和97.2%。［6］根据全国第六次人口普查结果显示，2010年我国流动人口超过2.6亿人，比2000年增加1.17亿人，十年间增长81.03%。［7］另外根据国务院妇女儿童工作委员会和中国儿童中心对北京、深圳、武汉、成都等九个城市流动儿童教育情况的调查，流动儿童失学率仍然高达9.3%，有近200万人游荡在城市街头的失学农民工子女，还有近50%的适龄儿童不能及时入学，已经入学的儿童还有20%因家庭经济困难，难以维持学业。［8］

3.农民工子女心理边缘化严重

一是来自农民工对其子女的压力大。农民工生活在社会的低收入阶层，他们迫切希望自己的子女通过学习改变自身的命运，对子女寄予很大的希望，这也无形中给子女们带来了一种潜在压力。农民工自身工作繁忙，素质水平普遍偏低，缺少跟子女们的沟通，对子女的教育更多的是注重成绩，往往以训斥、强加的方式教育子女，他们的子女往往要承受更大的心理压力。二是农民工子女受到的不公平待遇。在中国现行的城乡二元社会结构中，有幸随父母进入城市公立学校学习的孩子，由于城乡差异，家庭背景，家庭经济水平，以及部分同学基础较差，学习成绩不够好，给班级拖后腿，在学校往往会受到部分师生歧视，遭到同学们的嘲笑，容易产生自卑感，自尊心受到伤害，对他们的成长产生着不利的影响。

(二)原因分析

1.传统户籍制度是导致农民工子女受教育难的根本原因

我国现行的户籍制度与人口流动需求不相适应、不够协调。“按户口就近入学”的义务教育入学政策妨碍了农民工子女进入城市公办学校上学。2006年修订后的新《义务教育法》中规定:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这说明适龄儿童、少年的义务教育责任主要由他们户籍所在地的政府承担，当农民工子女随父母流动到一个城市时，由于没有流入地的户口，想要在流入地的公立学校就读实现其平等受教育权，是很困难的。新《义务教育法》同时也规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”这在一定程度上打破了“按户口就近入学”的原则，为流动人口，特别是为农民工子女打破户籍制度，进入城市公立学校就读以实现其平等受教育权提供了法律保障。但是，在现实中农民工子女要真正享受平等受教育权，仍然还要面对户籍的障碍。虽然现在户籍制度有所淡化，但涉及到农民工子女能否享受到与城市学生同等待遇时，户籍制度的作用又显现出来。就目前来说，城市义务教育的经费是按户籍学生数量下拨的，对于非户籍学生的农民工子女来说，他们的教育经费在制度上是没有保障的，其平等受教育权必然受到影响。

2.现行义务教育体制是农民工子女难于进入公办学校的关键

早在2001年国务院就出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，文件明确提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权力。”但由于我国长期实行“地方负责，分级管理”的教育体制，中央政府在资金筹集与分配中所占份额较少，而地方政府却是实施义务教育资金筹集的主体，社会和家庭还要承担一部分费用。对于流出地政府，虽然对于适龄儿童接受义务教育负有完全责任，但由于跨地区等原因，不利于对本地流出儿童进行管理;而流入地政府不愿承担本应该由流出地政府承担的义务。加之公办学校的非盈利性，其自身没有额外的经费来承担流动儿童的就学的成本，不愿意也没有能力接收农民工子女。但是面对社会舆论的压力，对于要求进入城市公办学校的农民工子女，学校就会通过收取高额借读费的方式把农民工子女拒之门外，在这样的情况下，农民工子女受教育的平等权力得不到真正的落实。

3.法律法规不完善是农民工子女受教育难的重要条件

受教育权是宪法赋予我国每个公民的基本权利，近年来，我国连续颁布了一系列保护农民工子女享受义务教育权力的法律法规，如《流动儿童少年暂行办法》、《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》、《关于解决农民工问题的若干意见》以及新修订的《中华人民共和国义务教育法》等，但是由于现行法律法规条文内容规定不够详细完整，实践性不强，缺少农民工子女受教育的某些具体条款，使得已有的法律法规并不能真正得以实施，农民工子女的受教育权力难于得到有效的法律保护，并导致农民工子女受教育的合法权益受到侵害。

4.农民工自身因素是其子女受教育问题形成的基本因素

(1)家庭收入低。农民工家庭的低收入使子女的教育问题更加困难。据数据显示，农民工的就业行业分布非常集中，53.58%的农民工就业于制造业，其次较集中的行业还有批发和零售行业14.82%、建筑业6.49%、住宿和餐饮业6.42%。这四种主要行业分布了近82%的农民工，［9］这些行业的工资水平往往比较低。微薄的收入不仅要维持整个家庭的日常花费，还要解决子女的教育问题。这决定了他们只能把孩子送到民办农民工子弟学校就读。加之农民工进城后，大多居住在城中村等环境恶劣的租赁房中，这样的环境很不适合子女们的学习，一些孩子在学校上完课回家还要帮助做家务，甚至去兼职做一些力所能及的体力活，缺少自己学习的时间，影响子女们的学习成绩。

(2)工作性质流动性大。农民工工作的特殊性，也给子女们的学习带来了不利的影响。农民工的工作具有很大的流动性和不稳定性，家庭的流动也使子女们跟着父母一起流动，学习环境、学习场所频繁的变化，既严重影响子女们学习的连贯性和完整性，也是学校不愿意接受农民工子女的一个原因，一些学生因此而出现辍学现象。

三、促进农民工子女学校教育公平化的建议

(一)深化户籍制度的改革，建立符合流动人口需求的户籍制度

要促进农民工子女受教育的权力公平，关键在于改革传统户籍制度，促进城乡一体化进程，消除户籍制度的身份定位功能，取消农业户口与非农业户口的区别，取消户籍制度与利益之间的联系，包括社会保障、医疗、就业、住房等，以及教育体制与户籍制度挂钩的传统模式，保证农民工子女与城市学生享有同等的受教育权力。

(二)完善义务教育管理体制，推进教育均衡发展

一要通过积极扩大公办教育资源，向符合条件的民办学校购买学位等渠道，增加农民子女的就学机会，落实好“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，确保所有符合输入地政府规定条件的农民工子女平等接受义务教育。不能因城市拆迁、学校撤并等原因导致农民工子女失学。二要农民工子女义务教育列入流入地教育经费支出，按财政预算内义务教育经费标准，及时足额向接收农民工子女的公办学校和购买服务的民办学校拨付办学经费，确保农民工子女义务教育的经费到位，中央拨付的专项奖励资金要用于农民工子女较多的地区和学校。三要对符合入学条件的农民工子女，一律免收学杂费，不得加收借读费或择校费。要将家庭经济困难的农民工子女纳入资助范围，确保不因经济困难而失学。［10］

(三)健全法律法规，保障农民工子女受教育合法权益

各级政府应该以长远的眼光，顾全大局的思想，深入贯彻落实《义务教育法》中有关农民工子女受教育的法律法规，进一步健全、完善“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，依法保障农民工子女接受义务教育的权力，消除法律上的歧视，维护《义务教育法》的严肃性和权威性，为农民工子女提供平等接受义务教育权力的法律保障，使其做到有法可依，执法必严，违法必究。

(四)挖掘现有的公办学校资源，提高吸纳农民工子女接受教育的能力

各地政府部门应充分挖掘现有公办学校资源，扩大招生容量，为农民工子女提供接受义务教育的机会。政府部门应该根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理安排教育资源，把部分农民工子女转移到接纳能力相对充足的地区，对于接受农民工子女的城市公立学校，政府应在经费上同等地纳入政府预算，以解决学校教育经费的不足。特别是对于农民工子女频繁转学这一现象，教育部门应该建立适合农民工子女频繁流动特点的学籍管理网络系统，将纳入城市发展总体规划和教育事业发展规划中。

(五)切实加强管理，重视农民工子弟学校的建设

国家和各级政府应该切实加强对农民工子弟学校的管理，加大对农民工子弟学校的监管力度，严格取缔那些不具备办学资格的农民工子弟学校，使农民工子弟学校规范发展。政府部门除了加强对农民工子弟学校的管理外，更重要的是重视农民工子弟学校的建设，当地政府部门应该积极引进社会力量兴办农民工子弟学校，依法鼓励和扶持兴办农民工子弟学校，在教育资源上给予一定的物质保障。同时，协助聘请高质量的教师，提高师资力量，并引导多开展与城市公立学校教师之间的交流，加强学习，保证农民工子女的教育质量，促使农民工子弟学校的规范化、健康化发展。

［1］教育部.2010年全国教育事业发展统计公报［N］.中国教育报，2011－07－06.

［2］吴晶.中国青年报.教育“改”出新天地［EB/OL］.［2012－02－06］http://zqb.cyol.com/html/2012－02/06/nw.D110000zgqnb_20120206_6－01.htmhtml.

［3］国家统计局人口和就业统计司.2008中国人口［M］.北京:中国统计出版社，2009.

［4］杨明方.我国义务教育阶段随迁子女达1167万［EB/OL］.［2011－12－29］http://edu.people.com.cn/GB/8216/36635/17015592.html.

［5］教育部网.中国教育概况——2010年全国教育事业发展情况［EB/OL］.［2011－11－29］http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5990/201111/126550.html.

［6］郭建鑫.教育公平、公共财政与农民工子女义务教育的保障机制［J］.农村经济，2007(1):96－100.

［7］中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)［EB/OL］.［2011－04－28］http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm.

［8］中国改革(农村版)编辑部.新失学现象［J］.中国改革:农村版，2003(4):21－22.

［9］国家统计局人口和就业统计司.2008中国人口［M］.北京:中国统计出版社，2009.

［10］教育部办公厅关于做好2011年秋季开学进城务工人员随迁子女义务教育就学工作的通知(教基一厅［2011］7号)［EB/OL］.［2011－09－02］http://www.gov.cn/zwgk/2011－09/16/content_1948860.htm.