公务员职业道德及其内容标准的分析

萧鸣政，张 满

（北京大学 政府管理学院，北京100871）

公务员职业道德及其内容标准的分析

萧鸣政，张 满

（北京大学 政府管理学院，北京100871）

我国公务员的品德，包括政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德和个人品德。其中政治品德是方向，职业道德是核心，社会公德、家庭美德与个人品德是基础。在政治体制确定之后，公务员的职业道德对党和国家事业的兴衰起着至关重要的作用。研究国内有关公务员职业道德内容的现状，通过整理公务员职业道德的内涵和内容，认为为民爱民、爱岗敬业、清正廉洁、公平公正、求真务实与公共利益至上等要素是公务员职业道德内容要求的重要方面。

公务员；职业道德；内容体系；文献研究

公务员队伍是党和政府事业中一支骨干队伍，现代政府公务员职业道德作为社会伦理道德规范的重要组成部分，不仅关系到国家公务员的素质高低、政府形象、公平与效率，还会对社会风气起到导向作用，甚至影响国家事业的兴衰成败。在推进有中国特色的社会主义现代化建设中，我们要从战略的高度认识公务员的职业道德的重要性和建设的紧迫性。认真研究并完善公务员职业道德的内容标准，有助于人才的选拔，有助于公务员完善自我和提高自我，有助于更为科学和全面考核职业道德，有助于更加针对有力建设职业道德，从而使我国公务员队伍整体素质得到进一步的提高，成为构建和谐社会的中坚力量。

一、关于公务员职业道德的内涵研究

（一）文献统计

职业道德，即在一定的社会经济关系中，从事各种不同职业的人们在其特定职业活动中所应遵循的职业行为规范的总和［1］。职业道德在横向上可分为不同行业的职业道德，纵向上分为不同层级人员的职业道德。任何一个职业都有职业道德要求，笔者通过对文献的查阅，对职业道德的研究在职业上的划分主要集中在会计、教师、律师、法官等具有明显的职业特色的领域。本文主要研究的是国家公务员职业道德的内容与标准。

关于公务员的职业道德，学界和政界都进行了深入的讨论与研究。为全面了解我国公务员职业道德的研究现状，笔者以“公务员职业道德”为关键词在CNKI上进行了检索，显示从1989年至2011年共有文章148篇。1989年和1994年各1篇，1996年共9篇，1997年和1998年各11篇，1999年2篇，2001年11篇，2002年9篇，2003年11篇，2004年8篇，2005年7篇，2006年7篇，2007年12篇，2008年10篇，2009年17篇，2010年13篇，2011年8篇。

但是，对于公务员职业道德很多学者还有不同的提法，比如行政职业道德、政府职业道德、政德、官德、党政干部的职业道德等，通过进一步的收集和筛选，最终纳入本文分析的文献共32篇。

（二）概念理解

通过对公务员职业道德概念内涵研究的相关文献梳理发现，专家学者基本持有三种观点：

（1）公务员职业道德是一种道德准则。这种观点认为“政德”就是从政之道德，狭义上说，政德是做官的职业道德，所以也有人称为“官德”。我们今天所讲的政德，是泛指国家、政党以及一切社会组织的各级干部所应遵循的道德准则［2］。

（2）公务员职业道德是一种行为规范。这种观点认为国家公务员的职业道德是指公务员在行使公共职权、管理公共事务、提供公共服务与公共产品工作过程中所必须遵循的一些行为规范［3］。

（3）公务员职业道德是内在的伦理与行为规范的综合。公务员职业道德是公务员在行政管理中应遵循的道德规范和行为准则，它反映了公务员的职业性质、地位、对象、活动条件的特征和要求［4］。

由此可以看出持第三种观点的人比较多，持这种观点的学者认为公务员职业道德是内在思想和外在行为的结合。但是，并不能由此认为前面两种观点不对或不好，笔者认为，第一种观点是因，第二种观点是果，行为规范是内在理念和准则的具体体现，是其派生出来的。只是第三种观点在表述上兼顾了内外，更为具体化。同时，在持第三种观点的学者中，有的学者不仅描述了公务员职业行为的过程，同时也将职业行为作用对象也进行了具体化，同时突出了“调节”两个字，认为职业道德是调节与不同作用对象关系的行为规范，这就与其他学者的观点有了一定的区别。而有的学者的观点，用了“遵循”二字，突出了职业道德强制性的特点。

（三）相关概念的界定

通过对相关文献分析发现，与公务员职业道德比较相近的概念包括：政德、行政道德、行政伦理。

所谓政德，不只是指当政者的道德品质，而是更近乎现在人们所讲的政治道德［5］。政德就是国家意志的表达，是制度层面上的德性，也是国家意识形态层面上的德性，是统治阶级统治和引导社会、民族的基本道德。官德，就是为官者的道德，是为官者的行政伦理规范，是为官者在行使其权力过程中应遵循的基本道德原则。在现代社会行政道德有两个方面的含义：一是指行政机关的职业道德；二是指行政工作者的职业道德［6］。

所谓行政伦理，是指行政组织与个体在从事公共行政权力与各种公务活动中所应该遵循的道德规范。包括组织行政伦理与个体行政伦理两个方面［7］。

通过以上分析，笔者认为，政德更偏重于政治方面的要求。而一般来看，由于伦理与道德两个词经常通用，有时还会合为一个概念，称为“伦理道德”，加上二者的理论内涵有很大交叉，在使用时往往可以忽略其差别，所以很多专家学者从二者关系角度出发，认为伦理即道德，伦理学就是道德的哲学。那么所谓公务员职业道德即是“行政道德”或“行政伦理”中国家公职人员个体在行使公共管理权力时所应遵循的道德规范和行为规范。

二、国内对于公务员职业道德内容的研究

（一）专家学者观点

从国内专家学者对于公务员职业道德内容的论述来看，大部分都是以定性为主。研究者基本是通过对于公务员的职业特征要求、公务员职责要求、时代发展要求、党和国家对于公务员职业道德的要求以及我国的传统文化中提炼出来的。

1．基于公务员职业特点要求的观点。从行政职业特点来看，权力性是公务员行政职业的最大特点。公务员的一切公务活动都是以权力的运用为中心的，甚至公务员本身就是为了行使权力而存在的，这在客观上必然要求以权力道德作为公务员道德建设的重点［8］；从国家公务员职业的公共性与政治性等特点分析，公务员职业道德包括爱岗敬业、忠诚守信、办事公道、服务群众、奉献社会、勤政廉政等［9］；包括忠于职守，甘当公仆；尊重群众，发扬民主；公正廉洁，依法行政、民主行政；坚持原则，团结互助；实事求是，开拓进取；遵守法规，严守机密［10］。

2．基于公务员职责要求的观点。专家认为，社会的公共利益是通过公务员的公共服务来实现的，这种公共服务包括对于公共事务的参与与管理、公共政策、公共设施等产品的供给，其构成了公务员职业活动的基本内容。在社会主义市场经济条件下，我国的公共服务应该以广大人民群众为中心，根据人民群众的意志和要求来提供相关的公共服务与产品。因此，从广义的工作职能上看，公务员本质上应该是社会中的公共服务员，其服务对象是广大的人民群众，人民群众成为了公务员服务的“上帝”。毛泽东提出的“为人民服务”的思想，实际上也是对于这一本质特征的高度概括，理应成为公务员职业道德的主导理念。这种服务品质包括对待工作，对待同事，对待群众三个方面。“对待工作”的指标包括：爱岗敬业、服从命令、克己奉公、认真负责；“对待同事”的指标包括：谦虚礼让、律己宽人、甘于配合；“对待群众”包括：真诚、真实、真情［11］。

3．基于时代发展要求的观点。公务员职业道德建设内容离不开其在一定历史时期的职能和角色定位。自十七大以来，我国党和政府从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度和全局角度出发，一直强调要依法治国。依法治国，建设社会主义法制国家，是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分，也是我们党和政府管理国家事务和社会事务的重要方针。依法治国的关键是依法行政［12］。

要实现“小政府，大社会”的目标，建立服务型政府，那么，我国公务员职业道德就应该在继承以往公务员职业道德规范要求的基础上，有一些新要求，例如承担服务责任，保障服务质量，实现服务承诺，服务行政，诚信行政等等。

4．基于党和国家要求、我国的传统文化要求以及其他视角的观点。专家认为，公务员职业道德最主要的规范应该是：公、实、廉、俭。“公”即一心为公、公而忘私、公道正派。“实”即实事求是，一切从实际出发；说实话，办实事，做老实人。“廉”即清正廉洁。“俭”是艰苦奋斗、勤俭节约［13］。领导干部的职业道德除了忠于职守、敬业爱岗、精通业务、廉洁奉公、团结协作、无私奉献等外，更重要的是为人民掌好权、用好权，全心全意为人民服务［14］。

（二）内容条目归类

笔者采用名词频率分析的方法对公务员职业道德内容条目做了归纳，发现爱岗敬业被提起的最多，勤俭节约最少（见表1）。在本研究中我们把忠于组织、为民爱民、爱岗敬业、公平公正、求真务实、清正廉洁、开拓创新等内容项目作为一级指标。

表1 职业道德内容条目分析结果

从表1中，我们可以看到，公务员职业道德其内涵主要包括忠于组织、为民爱民、爱岗敬业、清正廉洁、公平公正、求真务实、诚实守信等内容，这些内容涵盖了心理层面和行为层面。

三、内容分析与比较

（一）重点内容分析

从前面对于公务员职业道德内容的条目归类的结果发现，专家学者对于公务员职业道德内容论述较多的几个方面包括：为民爱民、爱岗敬业、清正廉洁、公平公正、求真务实与公共利益至上。同时，结合公务员职业要求、价值观要求、职业道德行为要求等方面的思考，我们认为以下几方面是公务员职业道德内容要求的重要方面：

1．为民爱民

胡锦涛总书记指出，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”这句话是毛泽东同志“全心全意为人民服务”在新时代的全面具体阐述。笔者认为，为民就是“权为民所用，利为民所谋”，爱民就是“情为民所系”。

权为民所用，是中国共产党“立党为公、执政为民”这一执政理念的具体体现，集中表现了中国共产党一直强调要树立和实践正确的权力观的思想。恩格斯讲过，要防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人。实践马克思主义国家学说的这一基本原理，是保持共产党员先进性的关键环节。首先，从权力的来源上看，我国是社会主义国家，人民是国家的主人，中国共产党的执政地位、社会主义国家的一切权力，都是来自于人民，是人民赋予的。胡锦涛同志2005年1月在“新时期保持共产党员先进性”专题报告会的讲话中指出：“作为领导干部必须牢记我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，而绝不能用来为自己谋私利，要始终为人民掌好权、用好权。”其次，从权力的实践来看，公权私用必定产生腐败，权力腐败是最大的腐败。所以公务员要代表并为人民掌握和行使好国家的各项权力，运用人民赋予的权力为国家的安全、发展和富强服务，为人民群众的团结、富裕和安宁服务。

情为民所系，就是要对人民群众怀有深厚的无产阶级感情，时刻倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，忠实地贯彻执行党的群众路线，努力使我们制定和实施的各项方针政策和措施更好地体现人民群众的利益。列宁有一句名言，没有“人的感情”，就从来没有也不可能有对于真理的追求。“情为民所系”是共产党员保持先进性的感情基础。

利为民所谋，是实践“立党为公、执政为民”政治理念的具体表现。一方面，人民利益高于一切，国家公务员除了代表与维护最广大人民群众的利益，没有自己特殊的阶层利益。邓小平曾明确指出，人民满意不满意，人民高兴不高兴，人民赞成不赞成，应当成为检验我们一切工作的标准。另一方面，国家公务员是来自人民，扎根于人民，服务于人民的。公务员在本质上应该是公共服务员，要以公众为服务的“上帝”。公共服务应该以人民群众为中心，根据人民群众的利益需要来提供公共服务。

2．爱岗敬业

爱岗敬业就是要求公务员热爱自己的工作岗位，热爱本职工作，并用一种恭敬严肃的态度对待工作。之所以把爱岗敬业作为公务员职业道德要求的重要内容之一，主要是基于以下几个方面的考虑：

第一，爱岗敬业是社会存在和发展的必然要求。一份职业，一个工作岗位，都是个人赖以生存和发展的基础和保障。同时，一个工作岗位，也是组织构成和社会构成的基本细胞与单位，是人类社会存在和发展的需要。

第二，爱岗敬业有利于公务员的全面发展与团队的整体发展。公务员要实现个体人力资源价值，促进个体人力资源开发，就需要通过本职活动，在一定程度上和范围内做到全面发展，不断增长知识，增长才干，努力成为多面手。爱岗敬业，干一行爱一行，从事一个职位的工作就尽职尽责，才能较快地掌握和提高公务员从事行政管理和公务服务的知识和能力，充分发挥其积极性和创造性，真正做到人尽其才，才尽其用，用得其所。

第三，爱岗敬业是保障公务员的能力得到充分发挥的基础，也是评判公务员工作业绩与贡献的一个重要标准。是否具备爱岗敬业的品质，是公务员选拔任用考察中的一项重要内容。在《党政领导干部选拔任用工作条例》中，明确提出党政干部应该具备“献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业，做出实绩”，“认真调查研究，能够把党的方针、政策同本地区、本部门的实际相结合，卓有成效地开展工作”。人力资源管理的实践表明，爱岗敬业的人，能够以工作的兴趣突破工作的难点，创造出工作的成果；能够以对于工作的热爱忽视对于薪酬的回报，能够以对于工作的热情发挥个体的潜力。能够干一行，爱一行，钻一行，成一行。全身心的贡献自己的聪明才智，创造出杰出的工作业绩。

第四，爱岗敬业有利于社会主义事业的发展。全面建设小康社会的伟大事业呼唤着亿万具有爱岗敬业这种平凡而伟大的奉献精神的人。具备爱岗敬业这种平凡而伟大的奉献精神的人，永远都是强大民族的脊梁！只有爱岗敬业的人，才会在自己的工作岗位上勤勤恳恳，不断地钻研学习，一丝不苟，精益求精，才有可能为社会为国家做出崇高而伟大的贡献。

3．清正廉洁

保证公务员清正廉洁，是关系党和国家生死存亡、人心向背、世风好坏的一个关键性问题，是国家公务员的天职和职业道德的重要体现，也是当前公务员职业道德建设中普遍受到关注的热点问题。之所以把清正廉洁作为公务员职业道德要求的重要内容之一，主要是基于以下几个方面的考虑：

其一，从市场经济的运行机理来看，市场关系固然是根据自愿平等原则进行的交易关系，但是，其基本前提却是交易者拥有交易物品的产权。从这个意义上来讲，公务员并没有以公众所有的利益换取个人的利益的产权，广大人民群众并没有赋予公务员这种以公权谋私利的权力［15］。

其二，从公务员的职能来看，公务员的职能是执行公务，职责是代表国家依法组织和管理国家的事务，维护国家和公众的利益。公务员要真正做到以一心为公，全心全意为人民服务为标准去执行公务，就必须保持洁身自好，清正廉洁。清正廉洁的对立面就是贪污腐败，公务员不坚持清正廉洁就必然会导致贪污腐败。而政治上的贪污腐败可直接危及到党和国家的生死存亡。

其三，从社会风气建设来看，如果公务员公权私用，从事权钱交易，那么整个社会将会上行下效。事业单位就会模仿巧立名目，企业就会见利忘义，官员就会腐化堕落，政府就会腐败倒台，形成恶劣的社会风气和败坏道德风尚。

其四，从资本主义国家实践来看，资本主义国家早年实行的“政党分赃制”之所以走上了穷途末路，就是由于官员的职业道德败坏、贪污腐败行为猖獗所造成的。资本主义国家建立公务员制度，其主要目的之一，正是为了使公务员的职业道德能够保持清正廉洁。

其五，从目前廉政建设的紧迫性来看。《公务员职业道德培训大纲》出台后，中青报社调中心通过民意中国网与搜狐新闻中心进行的调查显示，对于“公务员职业道德的哪些方面亟待提高？”这一问题，结果排在第一位的是“廉洁”（84．1%），排在第二位的是“公正执法”（78．4%），排在第三位的是“遵纪守法”（76．7%）。其他选择依次是：服务群众、勤政、勤俭节约。

4．公平公正

公平，是公正的基础，公正是公平的体现。公平公正相互促进。公正，即不偏不倚。《辞源》对于公正的解释是：“不偏私，正直”。公平公正，在这里指的是公务员在履行职责与工作过程中要不偏私，要实事求是与秉公办事。公平公正是公务员职业道德要求的重要内容。

其一，公正，是中国特色社会主义建设的基本价值规范。在社会主义市场经济条件下，社会的正义和公平是通过我们的政府管理机制来实现的。这就特别要求履行政府管理职能的公务员具有公正的道德品质。我国作为社会主义国家，制度设计及其实施的正义，是社会正义的集中体现，因此，公务员的公平公正道德行为，主要应该表现为在行政过程中严格执行体现社会正义和公平的制度性规定，同时，在体制改革和制度创新过程中，按照社会公正的价值和程序来创设制度、规则和政策。

其二，从党和国家形象来看，我们每个党政干部与公务员，他的工作岗位，都代表着党和政府在各级组织中的形象。在处理日常事务时，也往往以党、政府或群众团体的代表身份出现。如果一个地区或单位的公务员办事不公，赏罚不明，甚至假公济私，以权谋私，就会导致有令不行、有禁不止，人心不稳、正气不伸，组织涣散、政策走样。党和国家在那个地区或单位就会威信扫地，失去存在价值与影响。

其三，公平公正是防止权力“异化”的保证。公务员公平公正的道德要求，主要是基于公务员职业的公共性与权威性，基于法律、法规和党纪约束的有限性与分散性。法律、法规与纪律对于一个公务员来说，其各自所能够监控的范围与效能也是有限的。道德在一定程度上，将可以填充在法律、法规、制度与纪律之间的空隙，可以从自律与良心的角度来约束与调节公务员的一些偏见与偏执行为，能引导他自觉地用公平态度对待一切对象，用公正原则处理一切事务，解决一切矛盾，调控自己的行为。如果执掌国家公共权力的公务员丧失了公平公正原则，必定会导致权力的滥用和异化，并最终走向腐败。为政者只有始终牢记和履行公平公正原则，才能够有效地防止权力异化为个人牟取私利的工具。

5．求真务实

求真务实，就是以实事求是的态度，不断地认识事物的本质，把握事物的规律，并且在这种规律性认识的指导下去实践。

邓小平同志指出，实事求是，是无产阶级世界观的基础，是马克思主义的思想基础，过去我们搞革命所取得的一切胜利，是靠实事求是，现在我们要实现四个现代化，同样要靠实事求是。公务员肩负着上传下达以及管理政务的重任，要使政策“从群众中来，到群众中去”，真正反映人民的意志，首要的是一切从实际出发，忠于事实，尊重客观规律。只有这样才能掌握事物固有的而不是臆造的规律，才能制定出符合实际实情的政策，否则就会贻误社会主义建设事业，损害人民的利益。

保证党的方针政策和政府的各项职能得以贯彻落实，是公务员的基本职责。因此，公务员必须坚持真抓实干，真正弯下身、沉下心、加把力把中央和上级交给的各项工作任务真正落到实处。毛泽东同志曾指出：“抓而不紧，等于不抓”，“在世界上要办成几件事没有老实的态度是根本不行的”；干就必须想干、大干、真干、实干、苦干，时时刻刻想干事，时时处处找事干。永远保持干事业的荣誉和责任感，永不满足，永不停顿，永不敷衍，永不懈怠，增强执行力，确保各项工作落到实处，不辜负人民的信任和期望。

（二）现有标准研究的不足

概览已有的研究文献，从目前国内对于公务员职业道德的研究情况看，尽管对于公务员职业道德内容的研究取得了一些成果，但仍存在以下不足：

第一，研究内容上，现有文献研究大多偏重于公务员职业道德建设的手段和方法，忽视了职业道德建设的内容标准。“皮之不存，毛将焉附？”建设的内容不科学全面，建设的路径再好，也会失去赖以存在的根基，公务员的职业道德大厦终将不稳。而且职业道德的内容标准未能完全“量化”。

同时，也缺乏对于公务员职业道德特征的专门研究。国家公务员政治性与公共性的职业特性，使得公务员成为公共利益的代表者与维护者，公共权力的体现者与执行者，政治改革的领导者，政治活动的组织者，社会矛盾的协调者与公共事务的管理者。这种职业特点使得道德规范已经不再局限于公务员个体，其规范的功能已大大超出了对于公务员个体、甚至群体的范围，而是通过对公务员个体行为和内心的规范，实现对全社会的整体引导与调整，因此，公务员的职业道德具有一定的强制性与示范性。

第二，研究视角上，现有研究成果缺少从公务员的职业特征、职位要求、职业道德与能力之间的关系、素质模型结构理论、公务员现实工作体会等多个角度综合看公务员应该具备什么样的职业道德要求。概览现有研究资料，更多从职位要求，职业性质的角度来论述公务员职业道德的内容。

第三，研究对象上，目前研究在反映公务员职业道德内容要求的层次性上比较缺乏。司马迁《史记·淮阴侯列传》中记载了韩信和刘邦的一段对话：上问曰：“如我，能将几何？”信曰：“陛下不过能将十万。”上曰：“于公何如？”曰：“如臣，多多而益善耳。”上笑曰：“多多益善，何为我禽？”信曰：“陛下不能将兵，而善将将，此乃信之所以为陛下禽也。”这段对话生动形象表明了不同层级的领导者在能力、素质上的要求是不同的，同时也表明对其的职业道德要求也是不相同的。公务员道德应根据公务员所承担的职务层次、级别的不同有不同的要求，不能千篇一律，笼而统之。

第四，研究方法上，对于公务员职业道德内容要求基本上都归类于思辨性质，多着重于宏观层面的理论综述，缺乏对公务员的职业道德内容要求进行实证性的调查研究。纵观现有的文献，只有《河南省处级党政干部的领导品德及其与其他因素的相关性研究》和《宁波市江北区领导干部道德评价体系研究》两篇文章是基于量化分析构建了党政领导干部的品德标准体系。前一篇文章采用了相关分析法，后一篇文章主要用了“层次分析法”和“专家平均点法”。

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Research on the Content and Standards of Professional Ethics

XIAO Ming－zheng，ZHANG Man
（Department of Administration，School of Government，Peking University，Beijing 100871，China）

The moral characters of our civil servants include political moral，professional ethics，social ethics，family virtues and personal qualities．Among those moral characters，political moral guides the way，professional ethics is the core，while social ethics，family virtues and personal moral lays the foundations．Once the political system established，the professional ethics of civil servants plays a vital role for the party and the nation．This paper mainly discusses the current situation of professional ethics．Based on the research，the authors argue that major aspects of professional ethics include：loving and working for people，dedicating to work，honest，fair，truth－seeking and pragmatic，putting public interest first and so on．

Civil servants；Professional ethics；Content system；Literature

D630．3

］A

1001－6201（2012）05－0012－07

2012－05－07

国家社会科学基金重点项目（10AZZ004）。

萧鸣政（1957－），男，江西泰和人，北京大学政府管理学院系主任，教授；张满（1981－），女，河南南阳人，北京大学政府管理学院博士研究生。

［责任编辑：秦卫波］