教育民营化的动力机制研究——以“名校办民校”为例

季春梅

教育民营化的动力机制研究
——以“名校办民校”为例

季春梅

笔者通过缕析名校办民校过程中教育投入的主体性还是多元性、优质教育资源的扩大还是缩小以及教育的公益性还是私有化等“初衷”进行了质疑和梳理，并在回答这些问题的基础上得出教育民营化的动力机制在于政府责任的推卸和转嫁、政府对于权力的追求和教育法团主义的形成。

名校；民校；民营化；动力机制

20世纪90年代以来，受“教育产业化”思潮的影响，中国进行了公办学校制度的改革，许多城市相继出现了“名校办民校”的热潮。本文在缕析基础教育阶段“名校办民校”的“初衷”的基础上，试图追问这类现象得以存在且难以清除的动力机制。

一、教育投入：主体还是多元

教育与投入是紧密相连的。早在1776年，亚当·斯密就确立了“教育即投资”的观念。1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》确定了“以县为主”的管理体制，教育特别是基础教育主要成为地方政府的财政责任。随着1994年财政分权体制的形成，基层政府开始越来越难以负担教育投入严重不足的问题。如何解决教育投入不足？“多渠道”增加对教育投入也许是比较“现实”的举措。而“名校办民校”则是那些“现实举措”中更为“现实”的举措。因为这类学校可以利用“名校”这个无形资产来迅速吸入各种社会资金流入教育事业，从而缓解政府财政投入的不足。

质疑一：仅仅是地方政府财政支付能力不足而导致了教育投入的严重不足吗？“名校办民校”的首要“初衷”往往是认为地方政府财政支付能力的不足而导致的教育投入不足。然而，对于教育投入不足，很久以来，我们把它认作制约我们教育发展的原因。但是在《经济大省的教育贫困》［1］一文中，却进行了这样的解读：“穷国办大教育”的通常思维忽视了中国内部的巨大差异，在“穷国”内部实际上存在一些并不“穷”的省区，这些省区经济总量实际上已经超越了“发展中国家”而达到了中等发达国家的水平。但问题是，这些省区却依然存在着显著的教育贫困。根据1993年中共中央和国务院发布的《中国教育改革与发展纲要》规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”。作者张玉林在该文中指出某经济发达省份2000—2004年间政府实际投入的财政性教育经费不到国家规定的一半。根据前述《中国教育改革与发展纲要》第48条规定：“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长”。而张玉林同样在文中以翔实的数据指出在1995—2003年间预算内教育经费支出增长比例远低于行政、城市维护费等支出的增长比例。因此，对于教育投入，不仅与教育投入本身的绝对量的大小有关，更与教育投入主体对投入的合理分配紧密相关。

张玉林此文的调查还是对某经济发达省份的调查，可想而知的是，对于那些经济落后的省份与地区，教育投入本身的绝对量的有限或者明显不足，若再加上不合理的分配，于是，“教育投入不足”这个问题就更加“历史”化或者“惯性”化。当然，这里的分配问题实质也就是作为“主体”的政府的投入意向和意愿问题。无论教育投入本身绝对值的大小，假如没有合理的投入意向或意愿，也即无合理的分配，从这个层面上讲，“教育投入不足”不是原因，而是结果。

质疑二：“名校办民校”果真吸入了多渠道的民间资本了吗？“名校办民校”的另一“初衷”是利用“名校”的无形资产吸纳多渠道的民间资本，有学者［2］研究指出学校财务运行的特点有：学校收入来源多元化，而学校对非财政收入有高度依赖性，如借读、择校费是学校非财政收入的最主要来源。其实，该研究对于学校财务特点的概括用我们在日常生活中屡屡所经历的事实感知也可以得以绝大部分的验证。我们也可以从另一项研究中得出佐证。该研究通过具体数据表明中国城市家庭教育投资占家庭总支出的比例逐年提高：2002年30个OECD国家总教育经费中政府教育经费占88．4%，非政府经费占11．6%，且中国居民负担的教育经费比例远高于OECD国家的平均水平；2006年中国教育经费总投入中，政府教育经费只占64．7%，非政府经费占35．3%［3］。

由此可见，通过名校办民校的经费实际运行特点以及家庭教育投资的逐年提高共同表明，这类学校并没有像“初衷”所设想的那样真正吸入多渠道的民间资本，或者说所吸入的民间资本在整个经费来源中所占比例远小于家庭对教育的投入。也就是说，“名校办民校”其经费运行实际主要来自于家庭，家庭对这部分教育的高额消费是学校得以运营的保证，当然，同时也“反哺”了“母体”——名校的发展。

二、优质教育资源：扩大还是缩小

“扩大优质教育资源”，这既是“名校办民校”的另一个重要初衷。但是，当“扩大优质教育资源”成为“共识”的时候，也就是说“优质教育资源”可以“扩大”，是不是可以推论“优质教育资源”本身就是建构出来的？它和重点学校或名校等初始建立的逻辑起点相同吗？假如不同，那么逻辑结果是不是也不相同？这些问题应该首先回答究竟何为“优质教育资源”。

质疑一：何为优质教育资源？在过去相当长的时间里，为了实现“效率优先”，中国政府曾集中一定的人力、物力、财力，重点建设和发展了一部分学校，使这些学校成为重点学校。然而，随着重点学校政策的实施，我国城乡之间、学校之间的差距逐渐拉大。2001年城乡之间小学、初中的生均教育经费、生均预算内经费的差距均在1．6倍以上。更重要的是，重点中学与非重点中学的差异不仅表现在经费、师资、设备等办学条件的显性差异上，更多体现在政策优惠、品牌效应以及资源获取机会等隐性差异上［4］。这里需要说明的是，我国重点学校建立的逻辑起点有着其深刻的历史社会基础与意识形态基础，也可以说，现在的绝大多数“名校”的前身都是重点学校，甚至可以说，现在的“名校”是得益于当初集中了优质资源而建立的重点学校，因为这些重点学校是通过行政权力人为地集中优质教育资源而非经过自然竞争而形成。因此，我们不能把“优质教育资源”就等同于“重点学校”或“名校”，“重点学校”或“名校”只是具有了“优质教育资源”的“先天优势”。在这个层面上，我们可以说，“优质教育资源”作为要素或者构件，并且作为相对概念而非绝对概念，它是建构的，只要存在差别，就一定有优劣之分。

质疑二：“名校办民校”究竟是优质教育资源的扩大还是缩小？根据上文所述，不能简单地把名校等同于优质教育资源，为扩大名校品牌效应的“名校办民校”举措也就不能简单视为扩大优质教育资源，这不仅仅是概念上的问题，还有着更为深层的逻辑内涵。因为，当初政府办重点学校为了遵循“效率优先”，而如今“名校办民校”为了“扩大优质教育资源”，逻辑起点似乎不同：前者追求“效率”，而后者期望的是某种“均衡”。但是事实的结果呢？不得不正视的结果是学校之间的等级分化进一步加剧，资源的流向表现出强烈的“马太效应”，优质的资源更优、更集中，薄弱的资源更薄、更弱。在名校办民校潮流的推动下，学校发展的两极化必将有愈演愈烈之势。悖论的是，虽然历史的“重点学校”与现在的“名校办民校”逻辑起点不同，逻辑结果却是相同，甚至在某种程度上后者是对前者的进一步深化和演化。从长远看，这实质上是违背了政府的“初衷”——扩大优质教育资源，而是导致了事实上的优质教育资源的进一步缩小。

三、教育：公益性还是私有化

教育民营化是指原本由政府承担的教育职能和服务部分让渡私人集团、私人机构或个体的过程，我们可以通过教育投资主体的公共性来判断其属性。

质疑：基础教育阶段的教育私有化本身是否与作为公共产品的教育相悖离？基础教育阶段的教育，尤其是义务教育，作为由国家、社会、学校和家庭必须予以保障的国民教育，且具有明显的公益特性，应属于公共产品范畴。所谓公共产品，是指那些可供全体居民或部分居民消费或受益，但不需要或不能够让这些居民按市场方式分担其费用或成本的产品。公共产品有两个重要的特征，即非竞争性、非排他性。所谓非竞争性是指对于任一给定的公共产品的产出水平，增加消费者消费该产品不会引起产品成本的任何增加；所谓非排他性是指某个人消费某种公共产品，不能同时排除他人也能消费这种物品。按照公共产品的定义和特征，在基础教育阶段、尤其是义务教育阶段，在某一个体接受某种教育的同时，不会妨碍或阻滞其他个体也能接受同种教育，且随着接受某种教育的个体数量的增加不会带来该教育成本的增加。然而，在现实情境中，我们经常目睹的事实却是“非竞争性”和“非排他性”的显著缺失，而“竞争性”和“排他性”的激烈上演，亦即：在现实生活中作为纯粹的公共产品的学校很少见，因其不能真正面向全体或绝大部分居民；同时，与作为公共产品相对应的纯粹的私有产品的学校也很少见，因其只是面对少数或个别居民。而作为名校办的民校，则是介于“公共产品”和“私有产品”之间的“中间产品”，既不是“公共产品”，也不是“私有产品”，而是一种“私有化”产品，因为它既面向大部分居民，同时更照顾到小部分特殊利益的群体。

四、教育民营化的动力机制

结合上文对于名校办民校的“初衷”缕析并质疑之后，可以大致对其动力机制做出如下概括：

（一）多元教育投入——政府责任的转嫁和推卸

这些学校的建立，在办学经费上并没有吸纳民间资本。除了向学生收取费用外，另外部分的国家资助、民办学校的借款、接受的捐赠财产等，仍然不属于民办学校举办者的出资。那么，依靠原有名校的牌子这一国家无形资产和以向学生收取高额学费为主而举办和维持的学校，根本就不是真正的民办学校，它们也就不应该打着民校的旗号享受民校的待遇［5］。但是，按照国家2004年4月《民办教育促进法实施条例》第五条规定，民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。中国居民教育投资在总教育支出中的高比例，表明家庭教育投入作为多渠道筹资的重要来源而削弱了政府作为教育投入主渠道的作用，导致政府责任的转嫁和推卸。

公共选择理论认为，政府是一名“经济人”，具有公共性和私人性的双面实体。通过上文分析，教育投入不足，无论是投入前的意愿、意向还是投入后的资源配置问题，这都与作为“经济人”的政府的利益密不可分，从而政府忽视了自身作为教育投入保障的主体作用，并将这部分责任转嫁给其他组织机构、家庭或个人。因此，“多渠道 ”吸入民间资本等“多元教育投入”的说法以及做法的背后，其真正的动力来自政府责任的转嫁和推卸。

（二）优质教育资源的建构——权力的追求和扩大

优质教育资源通过被集中投入到易于体现领导政绩的名校或重点学校中，而薄弱的公办学校与真正的民办学校被日益边缘化。就个人层面来说，当家长在有限信息条件下进行教育抉择时（信息不对称），未来进入什么样的大学是家长考虑选择的主要因素，从公办名校脱胎的民办学校成了最受学生家长欢迎的学校之一。“名校办民校”将公平的获得机会化做一个不平等的、稀缺的资源条件，诱发了家长的跟风效应与趋同心理。对于作为独立的微观利益主体的学校来说，需要不断地提高办学质量，以便吸引更好的生源，也需要不断地提高教师待遇，改善办学条件，以便吸引更优秀的人才。政府则通过制造差别，亦即在对教育资源的等级建构之下，将优质教育资源继续建构成一种稀缺的公共资源，这就形成了一种教育供给的卖方市场。实则，政府利用这样的方式制造权力，并且为进一步扩大自己的权力提供现实性基础——主要表现在为教育权力寻租者提供了寻租空间。一方面将政府与学校看做一个整体，政府与学校作为给租者，个人作为寻租者，二者之间发生寻租活动；另一方面政府作为给租者，学校作为寻租者，二者之间进行寻租活动。

（三）教育私有化——教育“法团主义”的形成

如果说国家教育经费投入不足是造成“名校办民校”的“显见”原因的话，那么，在教育供给垄断和教育供给等级化的条件下，在资源配置中涉及的利益主体的分配问题则是“名校办民校”的“潜隐”原因。

在体制转变过程中，伴随着激烈的政府利益、公共利益与民办资金利益的博弈，金钱、权力以及社会关系全面参与了教育资源的分配，政府、学校以及特殊个体三大利益主体形成了特有的教育“法团主义”，这是以家庭教育投入的增高为代表的教育私有化程度提高的重要原因。“名校办民校”之所以能够在某一地域上呈现规模型发展，最主要得益于社会对于优质教育资源的渴求，加之政府对这类学校的“培育”，从而使得这类寻求自主发展的学校一方面利用著名公办学校的影响力获得体制内的“软件资源”；另一方面利用市场效应获得体制外的“硬件资源”而获得迅速发展。政府对这种学校运营往往采取睁一只眼、闭一只眼的态度，更有甚者，许多地方对此办学模式多持默许甚至是鼓励发展的态度。虽然部分地区也对这类学校的收费采取了限制，规定了收费的“上限”。然而，貌似限制，实则却是对这种做法的强化，并使其合法化了。政府和学校之间形成了合作关系。而作为家庭教育的这部分高额消费，一方面怨声载道，另一方面却又不得不通过各种关系“心甘情愿”进行这部分高额消费。

图1 “名校办民校”的动力机制

五、结 语

真正的民办学校需要长期的积累，哈佛大学不是一天建成的。政府的职能是在提供稳定、公平、透明的良好制度环境的基础上，提供稳定的财政支持，进而实现由市场或社会自主力量进行各种资源的配置，也才有可能使真正的民办教育力量得以崛起，丰富了人们主动的教育选择机会，从而促使教育发展在新的时期走向均衡与公平，教育租金无处可寻，教育健康发展。

［1］张玉林．经济大省的教育贫困［J］．中国改革，2005（7）：65－68．

［2］雷万鹏．城市免费义务教育改革路径与政府责任［J］．教育与经济，2010（2）：1－6．

［3］岳昌君．中国公共教育经费的供给与需求预测［J］．北京大学教育评论，2008（2）：1－16．

［4］转型期中国重大教育政策案例研究课题组．缩小差距：中国教育政策的重大命题［M］．北京：人民教育出版社，2005：97－102，286－298．

［5］张振改．“名校办民校”的合理性追问［J］．教育发展研究，2005（8）：31－35．

（作者单位：南京大学社会学院）

［责任编辑：何宏俭］

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2012－06－20

教育部人事司委托研究重点立项课题（［2010］262号）。