矿权：从争夺走向合作

□ 文/本刊记者 李天星

靳洋/供图

业内人士认为，我国煤层气产业之所以发展缓慢，归纳起来，原因是多方面的，其中，矿权之争是重要制约因素之一。对此，中央企业与地方政府往往是各执一词，可谓是公说公有理，婆说婆有理。国家不同的职能部门也是说词各异，使中央企业和地方政府无所适从。

矿权之争此起彼伏

煤炭和煤层气虽然是同一储层相伴共生的矿产资源，但在我国却是矿业权分置，炭与气分属两个主体。

1996年，国务院批准组建中联煤层气有限责任公司，并赋予其对外合作开采煤层气资源专营权。到2000年，我国设置的煤层气矿业权56个，面积6.57万平方公里，没有与煤炭矿业权的重叠问题。2003年以后，因能源矿产供应紧张，煤炭产品大幅涨价，矿业开发投资高涨，煤炭探矿权增加迅猛，浅部资源供应紧缺，只能向已登记煤层气的矿业权区域推进，重叠设置煤炭矿业权，从而出现煤炭、煤层气矿业权重叠问题。

有媒体报道，山西晋煤集团和中联公司的施工队伍曾多次持械对峙，双方多次上书、或诉至地方法院，都未能解决。晋煤也曾违规开采原属于中国石油的区块，并因此被排除在国家扩大煤层气开采对外合作专营权试点范围之外。尽管如此，晋煤集团不仅没有停止采气的步伐，还从沁水修了一条管道通往晋城市，运输煤层气。国土资源部地勘司工作组多次赴山西协调，化解了多个地区气权与矿权冲突的矛盾。2010年5月，晋煤集团成功获得成庄和寺河（东区）区块煤层气采矿许可证，据称就是国土资源部协调的结果。

气权与矿权的重叠，导致争议难解，而且致使“先采气、后采煤，采煤采气一体化”的战略方针无法顺利实施。我国煤层气矿权由国土资源部统一授予，2007年起我国就不再批准新的探矿权。据介绍，截至2007年底，全国98个煤层气探矿权中，有86个煤层气探矿权与1406个煤炭矿业权重叠，重叠面积12534平方公里。由此造成煤层气开发与煤炭开采相脱节，越界勘探开发引起冲突不断，煤层气企业与煤炭企业存在信息难沟通、关系难协调、矛盾冲突难化解、协调合作机制难形成等问题，直接影响了煤炭工业的发展和煤层气产业兴起。

应该说，气权与矿权重叠的冲突，严重影响了我国煤层气产业化的进程，是制约我国煤层气产业快速发展的关键因素之一。

在我国，煤层气属于国家一级管理矿种，由国土资源部管理；而大部分煤炭资源的探矿权和采矿权却由所在地方政府管理。由于利益驱动，以及政策水平等原因，一些地方政府在设置煤炭矿权时，往往不考虑煤层气矿权，最终导致“重煤轻气”、“以煤抢气”等矛盾，也为安全生产埋下了隐患。

矿权之争缘何而起

央企与地企“有竞无合”。据了解，目前全国已有25家企业拥有煤层气采气权。这些企业以中联公司、中国石油、中国石化3家央企和一批地方国有企业为主。其中3家央企占据了大部分开采资源，而山西本地企业占据着地域优势。央企和地方企业各行其是，很难形成“统一开发”的局面。

而山西人认为，这些年央企在煤层气领域几乎无所作为。央企只想争地盘、做老大，没有合作的习惯。“他们更多地关注开发煤层气的实际收益，并不能从煤、气协调发展的角度考虑落实采煤采气一体化。”但此种说法难免有过激、片面之嫌。

采煤权和采气权相分离。采气权是由国土资源部审批，而采煤权（年产120万吨以下）各省就能审批。这就造成拿到采气权的未必能拿到采煤权，而拿到采煤权的未必能有采气权。“各省市在审批120万吨以下矿井的时候，可能没注意到国家已经在这些矿区设置了煤层气矿权；或者是国家在批准煤层气矿权的时候，没注意到省里面已经设置了煤炭矿权。煤炭企业由于未取得采气权，在落实国家‘先抽后采’和采煤采气一体化规划过程中又处处受阻。”晋城煤业集团煤层气产业发展局副局长何辉说。一份来自山西境内煤层气产业发展的调研报告指出，气是中央的，煤是地方的，两权主体分置，同时缺乏有效的统筹协调。这无疑是形成煤层气开采无序、各自为战、资源浪费严重的重要原因。

此外，在国家政策层面，煤矿安全监察部门要求地方煤炭企业先进行地面煤层气抽采才能采煤，但国土资源部门的规定则不允许这样做。

虽然全国煤层气分布广泛，但目前适合开采的区块主要有两个，一个是沁水盆地，一个是鄂尔多斯盆地东缘。这两个地方现在已探明储量比较大，从经济上适合于开采。目前开发煤层气主要集中在沁水南部，因为它的自然条件优越，所以沁水是唯一能够进入商业化运营的地区。

作为“兵家必争之地”的沁南，目前有近3000口井。据资料披露，从2005年至今，中国石油在山西沁水盆地和内蒙古鄂尔多斯盆地已钻1000余口煤层气井。目前已经在山西沁水建成我国第一个整装煤层气田商业化运营项目—数字化煤层气田示范工程。而另一家行业巨头—中联公司，在沁水盆地经营区块的产能达到了4.5亿立方米，占了将近一半。

利益驱使。“但由于现在煤价高挺，煤炭公司急着采煤，并不急于采气，所以导致采气进度缓慢。”一位知情人士透露。近年来，煤炭价格持续走高，煤炭产品供不应求，尤其是到了冬季，更是紧俏热销；相反，煤层气则开采难度大，技术要求高，投入大，成本高，效益低。由此可知，矿权重叠的问题之所以一直存在，主要是因为采气与采煤的经济效益相差太大，导致煤炭企业没有内在动力去热衷煤层气的开发。

我们知道，矿权重叠是个长期困扰煤层气开采和煤炭开采的棘手问题。有专家认为，中国是个以煤炭为支柱的能源消费大国，煤炭在一次能源消费中的比例，15年内不会低于50%。因此，有官员认为，如果发生矿权冲突，在没有设立煤层气矿业权的情况下，煤层气应该让位于煤炭开发，保证煤炭的开发需要。然而，这一观点显然是短视的，从增加清洁能源消费、减少高污染能源消费的角度出发，扩大煤层气开发、控制煤炭生产是必然选择。

煤层气的资源争夺战，多年来一直未能得以解决。随着煤层气“十二五”规划的出台，一场利益争夺战是否还将继续？业内外人士都在拭目以待。

“先气后煤”次序莫乱

那么，煤与气之争，究竟有没有办法解决呢？回答是肯定的，有！那就是“先采气、后采煤”。理清顺序，遵循规则，顾全大局，就会做到煤与气兼顾、央企与地企共同发展。

国家倡导“先采气、后采煤，采气采煤一体化”，意在最大限度地发挥资源优势。

瓦斯不除，矿无宁日。“先采气、后采煤”模式如果能落到实处，煤炭公司则有动力抽采煤层气，并顾及后续煤炭开发。

“压力最大的还是煤炭安全生产”。目前国内能源结构中70%是煤炭，但是，有煤炭的地方就有瓦斯，导致矿难时有发生，政府也很头疼，想尽办法解决这一问题，而“先采气、后采煤”就是解决这些问题的最有效模式。

据山西方面的说法，山西希望推进采煤、采气一体化，把属于国家一级管理、由国土资源部支配的煤层气矿权审批权拿到地方，允许省内煤矿企业优先开采煤层气。这恐怕只是一厢情愿之事，难以两全其美。

目前，山西正在推行“气化山西”的改革，其“十二五”规划纲要提出，山西要优化气源布局，加快管网建设，推进煤层气、焦炉煤气、煤制天然气和过境天然气“四气合一”。人们注意到，煤层气已被排在了山西的“四气”之首。

对此，国土资源部内部人士却认为，山西并不是真想加大煤层气发展力度。“山西拥有大量的煤炭探矿权和采矿权，但很多企业也不搞煤层气。但是，央企去当地，将一些煤矿企业联合起来，这些企业非常愿意央企替他们采气。采完气后，他们接着采煤。这说明煤矿企业本身不愿意采气，希望借助外部力量实现兼顾采气的愿望。

山西是煤层气资源大省，煤层气资源量约10万亿立方米，占全国资源总量的1/3。山西国土资源厅资料显示，全省范围内设置的煤层气探矿权面积已达约3万多平方公里，几乎覆盖全省所有煤炭国家规划矿区。这些煤层气矿业权主要归中联公司、中国石油、中国石化等非煤企业所有。由于煤炭矿业权一般比较小，而煤层气矿业权较大，以至于使当地煤炭行业误以为是煤层气企业在垄断市场。

先采气后采煤，既符合加快发展清洁能源的环境需求，也符合煤矿企业安全生产的现实愿望。拥有采气权的企业是不会去采煤的，煤炭资源终究是拥有煤炭矿业权企业的，只要摒弃急功近利之念，问题就会迎刃而解。

合作之路越走越宽

为解决矿权纠纷问题，加快煤层气发展，国务院领导和有关部门已经采取一些对策措施，并出台了一些文件。2010年11月2日，国务院副总理张德江在全国瓦斯防治工作电视电话会议上明确指出，“将煤层气和煤炭的采矿权合二为一，煤炭开采企业和煤层气抽采企业组建联合公司，走合作开发的路子。”但上述政策并没有得到很好地贯彻和落实，目前为止这一问题仍然没有得到有效解决。

因此，专家建议国家有关部门尽快研究制定并出台相关政策，从根本上解决这一问题，理顺煤炭矿权和煤层气矿权的关系，大力推进采煤采气一体化，支持煤炭开采企业和煤层气抽采企业走合作开发共赢之路，尽早实现“气随煤走、两权合一”。

国际经验证明，石油和煤炭公司在开采煤层气上展开合作是最佳的模式。

在山西煤层气矿业权分配中占据主导地位的中联公司、中国石油和中国石化均为央企，山西曾试图拿回被央企登记的一些煤层气区块。因此，山西省争取煤气矿权改革的诉求被某些方面认为是“地方膨胀”。在中国石油煤层气重点开发的四大区域中，山西就占了三个，分别是沁水盆地、临汾地区和山西黄河边三角地区。中国石油已经宣布，计划在未来几年内投资超过100亿元，用于扩大煤层气产能。按照中国石油煤层气公司的规划，“十二五”末，煤层气产量要占到全国的50%以上，到“十三五”，要占到全国的75%以上。可以预见，山西省内区块将为中国石油产能目标贡献主要力量。除了中国石油，在山西拥有多数煤层气区块的中联公司也计划到2020年将煤层气产能提高到百亿立方米。

为保证我国煤层气发展战略的顺利实施，加快煤层气的产业化、商业化步伐，我们要以积极的态度去解决和处理这些矛盾和争端，而合作开发、互利共赢是上策。

我们看到，目前采气、采煤企业协调发展的模式和经验正在得到不断推广，越来越多的煤炭企业开始积极与煤层气企业开展互利合作，央企与地方合作发展煤层气的模式值得提倡和借鉴。

据了解，煤炭企业和煤层气企业之间通过签订安全生产合作共赢协议，已解决重叠的煤层气探矿权54个，面积共3.4万平方公里，分别占煤层气探矿权总个数的52%、总面积的60%。在山西三交地区，国土资源部鼓励中国石油和山西潞安集团、焦煤集团等煤炭企业合作。双方通过交换资料，共同规划煤层气开发和煤炭生产，衔接煤炭、煤层气勘查开采方案，基本解决了矿业权的重叠问题。

在山西晋城地区，为了支持晋煤集团煤炭发展的后备资源和煤炭、煤层气一体化发展的示范工程，中国石油将部分已探明的煤层气储量和煤层气采矿权划转晋煤集团；双方在其他矿业权重叠区域，按照“先采气、后采煤”原则，签订合作共赢协议，衔接煤炭、煤层气的勘查开采，解决矿权重叠问题。

中联公司本着“尊重历史、考虑现实、积极协商、合作双赢”的原则，先后与煤炭企业签署了67个矿权冲突解决协议，与14家煤炭企业签订了“内内联合，一致对外”的对外合作开采煤层气的内部协议，解决矿权冲突面积2173平方公里，为支持地方煤炭企业的发展，主动退出煤层气矿业权面积达1254平方公里。

2009年5月，中联公司与华晋焦煤公司签署《关于联合抽采煤层气的合作框架协议》，该协议的签署不仅成功解决了矿权叠置冲突，同时落实了采煤采气一体化方针，有力地支持了地方煤矿生产。

煤炭企业和煤层气企业只要树立大局意识，着眼长远利益，兼顾协同发展，合作共赢之路定会越走越宽。