《食品安全法》视角下对我国食品安全法制监管的审视

杜殿虎

（黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈438000）

《食品安全法》视角下对我国食品安全法制监管的审视

杜殿虎

（黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈438000）

公民食品安全权的实现需要有较为完善的食品安全法律机制。在《食品安全法》视角下，从认知层面对食品安全的深刻内涵再度剖析，审视我国食品安全法制监管现状，简析国外食品安全监管先进经验，提出我国食品安全法制监管应审查整编现行食品安全法律法规，并适时制定食品安全规章制度，强化执法保障、执法监督制度，完善食品安全司法等建议。

食品安全法；食品安全；法制监管

《中华人民共和国食品安全法》于2009年颁布实施，旨在保证公民的食品安全，保障公众身体健康和生命安全。从2011年3月以来，“瘦肉精”事件再次把人们的关注焦点集中到食品安全上来。不禁引起人们对我国食品安全监管机制的反思。

一、何谓食品安全

世界卫生组织1984年在题为《食品安全在卫生和发展中的作用》的文件中曾把食品安全①（food safety）和食品卫生（food Hygiene）作为同义词，定义为“生产、加工、储存、销售和制作过程中，确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人的消费而采取的种种必要条件和措施”[1]；1996年，WTO则把食品安全与食品卫生作为两个不同的概念重新进行了定义：食品安全是指对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种保证,食品卫生则是指为了确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施；我国《食品安全法》第99条规定，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

综上所述，食品安全是人类生存所需要消费的物质与人类身体健康的评价相结合的产物，即在正常情况下（包括物质正常和人体健康状况正常）消费食品促进人的生存和发展需要，而不会对人体造成任何不良影响。食品是一类供人类生存和发展的客观存在的特殊事物，而安全则是人的主观评价作用于特定事物的反映，食品有特定的范围，安全也有特定的范围，二者范围的并集才是食品安全的范围。任何食品不可能是“零风险”[2]。相对食品安全主义②认为，“从食品构成及食品科技的现实出发，认为安全食品并不是完全没有风险的食品，而是在提供最丰富营养和最佳品质的同时，力求把可能存在的任何风险降至最低限度”[3]。但是在食品安全监管领域应奉行绝对食品安全主义，即在以《食品安全法》为核心的食品安全法规指导下，建立和完善食品安全监管体制，避免和排除因监管不力而带来的食品安全风险。

二、对我国食品安全法制监管审视

“食品安全是不可协商的”[4]。我国自古就有“民以食为天”的说法，从1964年颁布实施《食品卫生管理试行条例》以来，我国食品安全监管经历了一个逐步发展与完善的过程（我国食品安全法制监管主要历程如下表所示），此外，还包括《消费者权益保护法》、《动物防疫法》、《水产养殖质量安全管理规定》、《兽药管理条例》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》、《农药生产管理办法》、《国务院加强食品等安全监督管理的特别规定》等上部法律、法规和行政规章，它们都从各个角度对涉及食品安全问题做了相关规定。

目前已经初步形成了以《食品安全法》为核心的食品安全法律体系，建立了食品卫生监督、检测、管理机构和队伍，迈入了食品安全法制管理的轨道。这一系列的法律规章制度为公民的食品安全权的实现提供了切实保障，但同时也有着不少值得改进和完善之处。

（一）法律制度制定方面。首先，制定主体的非统一性，规制客体的特定性，规范内容的侧重点不同，以致于诸多的法律规范相互交错，相互冲突。如《刑法修正案（八）》是全国人大会议批准通过的，《产品质量法》和《食品安全法》是由全国人大常委会制定的，《生猪屠宰管理条例》《乳制品质量安全监督管理条例》是国务院颁布实施的，而《食品召回管理规定》则是质检总局发布的，同时还有数以百计的地方规章制度，以使政出多门、多头管理，最终造成管理上的空白，使食品安全问题“管不了、管不严、管不住”，对不安全食品打击成了“打不着、打不痛、打不死”，而使得法令尚未执行便效力减半。

其次，制度的滞后性导致一些法规制度不能适应快速发展的中国特色社会主义市场经济也促使着制度的变迁与创新。如对食用动物屠宰进行规范和卫生监督管理，目前只有《生猪屠宰管理条例》一部专项法规，且对牛羊禽犬等食用动物屠宰还没有明确的进行规范，不能适应新形势下对肉类食品卫生安全的要求，以致于一些定点屠宰场水平低下，私屠滥宰普遍存在，灌水注水屡禁不止[5]；因为“三聚氰胺”事件的爆发，国家废除了食品行业的免检制度，并对乳制品行业进行了大规模的彻查整顿，并助推了《食品安全法》的制定和实施。当前的“瘦肉精事件”也必将推动我国禽畜产品、肉制品相关法律法规的修订与革新。

（二）食品安全执法方面。食品安全执法的不严格性、不规范性和缺乏科学性导致对食品安全隐患不能彻底消除。如工商总局于2009年制定了《食品安全监管执法协调协作制度》，从流通环节食品安全监管执法协调协作体系、食品安全监管部门之间协调和协作、工商行政管理机关内部机构分工协作和协调、建立健全工商行政管理机关区域横向协作和通报和加强社会监督等方面作了规定，但其效力和执行力都非常有限；《食品安全法》第八章对制定食品安全监督管理年度计划、建立食品生产经营者的信用档案、建立食品安全信息统一公布制度和监管部门依法履行职责等方面作了较为详细的规定，但在实际的执行中监管部门常常以人力、物力、财力和技术不足为借口不断降低执行标准；现在的食品安全执法大多还是在出现了重大食品安全事件之后，由上级机关组织的“一阵风式”的检查、处理，同时由于一些执法人员的失职、渎职、包庇，致使食品安全监管陷入“重大食品安全事件爆发——专项整治——监管放松——食品市场混乱——重大食品安全事件爆发”恶性循环；食品安全执法过程中，“以罚（金）代管”使食品生产经营者与监管部门各得其所，导致食品安全监管形同虚设，“抽样检查”容易造成食品安全监管的不连续性，不能保证食品安全的稳定与长久。因此，对食品安全执法的监督就势在必行了。

（三）食品安全司法监管方面。如我国《刑法》③第一百四十三条规定：“生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”第一百四十四条规定：“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，依照本法第一百四十一条的规定处罚。”通过加大刑事处罚力度对食品安全违法分子起到了震慑作用。但是我国在食品安全民事侵权、食品安全行政监管方面的司法监管还存在一些空白，如对经常性的一般的食品安全事件仅处以行政罚款，而没有提起法律诉讼。

食品的安全性是食品必须具备的基本要素。在以《食品安全法》为基本法的统领与指导下，对我国食品安全监管体制进行不断的调整与革新，使其更加适应不断发展与完善的社会主义市场经济。

三、食品安全法制监管之建议

食品安全监管是指由国家和政府部门为了确保食品生产、经营和消费等过程的安全而以强制力实施的监督管理活动。我国是WTO的成员国之一，食品安全监管也应主动与国际接轨，不断加强与国际食品法典委员会 CAC④（Codex Alimentarius Commission）的沟通与交流，并适时引进其他国家的先进经验。从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。如以欧盟为代表的为了控制风险，将原有的食品安全监管部门重新统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题；而以美国为代表的虽然将食品安全监管权力分配到卫生部—食品和药品管理局（FDA）、卫生部—疾病控制与防治中心（CDC）、农业部—食品安全与检查局（FSIS）和美国环境保护总署（EPA）等不同的部门，但其却通过较为明确的管理主体分工来避免机构间的监管冲突问题，保证对“从农田到餐桌”全过程的监管。这些经验对我国的食品安全监管具有重要的借鉴意义。

（一）审查整编现行食品安全法律法规，并适时制定食品安全规章制度

《宪法》是“万法之母”，而《食品安全法》是食品安全领域之基本法。食品安全是典型的公共物品[7]，所以需要在全国人大常委会的领导授权下，在法工委的组织实施下，对我国《农产品质量安全法》《生猪屠宰管理条例》《乳制品质量安全监督管理条例》以及其他全国性的有关食品生产经营消费的法律规章制度进行违宪审查和违反《食品安全法》审查，废除那些不能通过审查的法律规章。由全国人大制定发布《食品安全法律规章整编》，制定《食品安全法律规章适用法》，以法律的形式确定同一位阶法律规章的冲突规范。有立法权各级地方人大可以防效这种做法，在国家《食品安全法律规章》和授权范围内对本区域的食品安全管理规章制度进行统一整合，制定具体适用办法。从而防止出现“为了解决一个问题而制造了更多的问题”[8]。

市场经济的快速发展和中国入世承诺的履行都要求不断更新和完善不适应食品安全新情况的法律规章制度。WTO有关协议中明确规定CAC法典标准在根据食品贸易中具有准绳作用[9]。因此我国应根据国情积极引进CAC法典中的食品安全标准和规定⑤。如把《生猪屠宰管理条例》专项法规扩展到牛羊禽犬等食用动物的屠宰管理；提高食品行业准入门槛，统一食品标准和食品安全检测标准，实现与国际标准接轨；又如增加对法律规章没有规定或尚未授权使用的原料、添加剂非经法定程序申请许可而不得使用等制度。

（二）强化食品安全执法机制

法律的终极目标是靠执法来实现的。《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中对食品安全执法都只是作了宏观的笼而统之的规定，实际操作性不高。因此，有必要在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的框架下形成较为可行的食品安全执法机制。

执法保障制度。任何执法都需要一定的条件和保障，食品监管也不例外。食品检测技术、检测设备和检测专家的引进所需费用应由同级人大经预算由财政支出，保证执法财源；通过政府对食品安全监管（包括不同领域和不同环节）权力的整合和重新分配，赋予食品药品监督管理机关连续执法的可能性，保证权源和执法效率；定期组织食品监管人员进行学习和培训，包括专业技术技能和社会服务意识，保证食品安全执法能力和文明素质；对执法过程中的先进模范进行表彰，如授予荣誉、奖励现金、提高行政级别与待遇等形式，保证执法人员的积极性；严厉打击和惩处对执法人员秉公执法进行打击报复的违法犯罪行为，保证执法人员的合法利益不受侵犯。

执法监管制度。杜绝食品安全执法工作人员参与食品行业的经营管理，防止“公权私用”的产生；及时主动以各种有效形式公开食品安全执法情况，完善和推广“行风评议”制度，通过人大代表、消费者评议等形式对食品安全执法进行评议，对评议不能通过的执法事项由执法当事人承担行政责任；对食品安全执法中有渎职、失职等行为的执法工作人员严格依照《行政处罚法》予以制裁，构成刑事犯罪的，由检察机关依法提起公诉。

（三）完善食品安全司法

强化食品安全司法监管。现行的食品安全监管往往是出现了食品安全隐患后，除非情节特别严重，一般均由行政执法机关予以行政罚款等形式的行政处罚。对食品安全司法监管的改革应该增加司法机关的权力，变“行政罚款”为“刑事罚款”，从而减少食品安全行政监管的利益诱因，确保其执法的公正性。

设计便利的司法监管制度。在一般简单的食品安全纠纷案件中，采取“立”“审”“执”相结合的模式，适度运用简易程序，这样既能及时有效地保障公民实现食品安全权，也能减轻食品生产经营单位因诉讼而引起的成本增加。司法资源是公共资源，所以在食品安全纠纷案件中应有条件的减少和免除诉讼费用，使公民能享受“廉价的公平正义”，真正体现司法为民的理念。

美国资深记者尼科尔斯·福克斯说：“我们的身边原本充满了看不见的危险，但现在我们不幸看见了，而且是在餐桌上……”一个人从出生开始到死亡为止，这期间都离不开食品，无论其是否犯罪，智力是否正常，身体是否有缺陷。在法治社会下，我们不可能要求每一位消费者去监管或者保证食品安全，我们所能做的就是，在《食品安全法》的规定和授权下，加强食品安全的法制监管。

注 释：

①食品安全（food safety）是以保障人体健康安全为内涵的食品安全，或称食品质安全；食品安全（food security）是以食品供给保障安全为内涵的食品安全，或称食品量安全。

② 美国学者Jone曾建议区分绝对安全性与相对安全性两种不同的概念。这里将其观点发展为绝对食品安全主义和相对食品安全主义。

③这里主要指《刑法修正案（八）》的相关规定。

④ 国际食品法典委员会CAC（Codex Alimentarius Commission）是政府间有关食品管理法规、标准问题的协调机构。CAC成立于1961年，由FAO及WTO总干事直接领导下设在罗马的CAC秘书处总体协调，每两年在罗马（FAO）或日内瓦（WHO）举行一次会议。CAC工作内容是制定食品法典标准、最大残留限量、操作规范和指南，其宗旨是保护消费者健康（减少是源性疾病）和促进食品贸易的公平性（建立国际标准、方法、办法、消除贸易壁垒）。

⑤截至2000年底，CAC共制定了237个食品标准，41个卫生规定或技术规程，185种杀虫剂评价3274种杀虫剂限量，25种污染物指南。

[1][3]杨洁彬、王晶，等：食品安全性[M].北京：中国轻工业出版社，1999.

[2]陈君石.“食品安全的现状与形势”[J].预防医学文献信息，2003，9（2）.

[4]FAO/WHO.Assuring food safety and quality:guidelines for strengthening national food controlsysterms[M].Rome：Food and Agriculture Organization of the United Nations World Health Organization，2003.

[5]钱贵明.论食品安全的法律控制[D].华东政法学院，2006，（4）.

[6]张涛.食品安全法律规制研究[D].西南政法大学，2005，（3）.

[7]Stephen F.Hamilton，David L.Sunding.Public goods and the value of product quality regulation:the case of food safety[J].Journal of Public Economic，2003，（87）：799-817.

[8]David Waltner-toews.One Ecosystem，One Food System：the Social and Ecological Context of Food Safety Strategies[J].Journal of Agricultural and Environmental Ethics，1991，（4）.

[9]陈志成：食品法规与管理[M].北京：化学工业出版社，2005，（277）.