从民事立案审查角度看如何提升司法公信力——以湖北H市中级人民法院案件数据分析为视角

殷其伟

（黄冈市中级人民法院，湖北 黄冈438000）

一、问题的提出

司法公信力是社会公众对司法制度的认同，对司法权运行过程及结果的尊重与信服。［1］最高人民法院院长王胜俊指出，司法公信力是人民法院生命力所在。如果司法不具有公信力，则不仅不能履行其在法治社会所应具有的职能，而且也不能树立法律至高无上的权威。［2］立案审查是当事人寻求司法途径维护自身权益的首要关口，准确立案是人民法院正确行使审判权的基础和前提，直接关系到当事人诉讼胜败及合法权益能否得到正确保护，也直接影响着人民法院工作的公正与效率。［3］民事案件是人民法院受理的主要案件类型，民事案件立案审查直接影响司法公信力。

基层法院民事不予受理、管辖异议案件，是在民事立案审查中出现的案件，此类案件有以下影响：

1.不予受理案件通过影响原告诉讼权利降低司法公信力。应该立案的案件，基层法院不予立案，当事人提出上诉，二审撤销不予受理裁定，裁定由基层法院立案受理。中级人民法院撤销了基层法院的民事不予受理裁定，虽然保障了当事人可以依法起诉的诉权，维护了当事人合法权益，但却增加了当事人诉讼成本，浪费司法资源。同时，当事人会认为上下两级法院对同一案件会存在不同的处理意见，造成裁判不统一，导致当事人对基层法院裁判不信任，进而降低对基层法院工作信任度，影响司法公信力。

2.管辖异议案件通过影响法院司法效率降低司法公信力。民事管辖异议案件，并不涉及当事人诉权，无论案件在哪个法院管辖，当事人诉权都可以保证。但基层法院民事管辖异议案件经过二审变更，一方面导致浪费司法资源，另一方面导致当事人实现诉讼权利的时间相对延长，当事人提起诉讼，会因为管辖问题拖延数月甚至更长时间，甚至可能因为管辖问题，导致案件诉讼标的物转移、灭失等情形，影响当事人维护其合法权益。当事人对法院工作效率会产生不满情绪，影响司法公信力。

当代社会，面对纠纷，当事人在私力救济无效时，自愿将自己的权利交由法院保护，体现了当事人对法院在信任基础上衍生出的信赖。［4］在民事立案审查工作中，基层法院作出不予受理、管辖异议裁定不当，导致符合立案条件的案件没有立案，没有管辖权的案件进入审判程序，不仅提高了立案变更率［5］，同时降低了司法公信力。

二、湖北H市中级法院受理案件数据分析

1.案件数量逐年增多。民事不予受理、管辖异议上诉案件，2007年为85件，2011年上升到137件，2007年二审撤销18件，2011年上升到45件。2007－2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件共504件，二审共撤销136件。民事不予受理、管辖异议上诉案件总量逐年增多（详见下图）。

图1

2.二审撤销率逐年上升。2007——2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件共504件，二审共撤销136件，撤销率为26.98%。自2007－2011年，经过二审被撤销的案件一直在20%以上，从二审撤销率的变化趋势来看，二审撤销率逐年上升，并在2011年达到32.84%，二审撤销率居高不下（详见下图）。

图2

3.上诉案件构成及类型。从案件构成上看，2007－2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件共504件，其中不予受理上诉案件228件，约占45%，管辖异议上诉案件277件，约占55%。从案件类型上看，2007－2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件504件中，合同纠纷案件所占比重较大，五年共受理241件，约占48%，其次为劳动争议纠纷案件，五年共受理154件，约占31%。合同纠纷案件和劳动争议纠纷案件约占2007－2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件的79%（详见下图）。

图3

4.二审撤销率对比。对民事不予受理、管辖异议上诉案件二审撤销率进行对比，发现不予受理上诉案件二审撤销率较高。2007－2011年民事不予受理上诉案件228件，二审撤销76件，撤销率为33.33%。2007－2011年民事管辖异议上诉案件共277件，二审撤销56件，撤销率为20.21%。从2007－2011年二审撤销率变化趋势来看，不予受理案件二审撤销率逐年上升，在2011年高达55.93%，管辖异议案件二审撤销率基本保持在20%左右（详见下图）。

图4

5.劳动争议案件二审撤销率。一方面随着《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律法规及相关司法解释的出台，对人民法院关于劳动争议案件受案范围在不断扩大放宽，许多劳动争议纠纷进入法院，另一方面近几年来随着经济发展，用工矛盾不断增多，产生大量劳动争议纠纷案件。2007－2011年民事不予受理案件中劳动争议纠纷案件二审撤销率不断上升，2007年二审撤销率为27.77%，到2011年高达62.50%，劳动争议纠纷案件二审撤销率在不断上升。2007－2011年劳动争议纠纷案件二审撤销率为42.40%，年均42.40%因劳动争议纠纷不予受理的案件二审被撤销，二审撤销率较高（详见下图）。

图5

通过以上数据分析，2007－2011年湖北H市中级法院受理民事不予受理、管辖异议上诉案件总量逐年增多，二审撤销率在不断上升，民事不予受理上诉案件二审撤销率较高，劳动争议纠纷案件比重较大，因劳动争议纠纷不予受理案件二审撤销率较高。湖北H市中级法院所辖基层法院因民事不予受理、管辖异议案件二审撤销导致的立案变更率较高，民事立案审查工作存在问题。

三、民事立案审查工作存在的问题及原因

1.立案质量意识不高。有些基层法院立案法官认为，立案只是受理案件，不影响案件实体处理，案件处理是相关办案业务庭的工作，立案审查只不过是收取材料登记立案而已。还有基层法院在民事立案审查中忽视管辖权问题，将本院没有管辖权的案件立案受理。例如一些管辖异议上诉案件，忽视案件是否享有管辖权的问题直接立案后，当事人提出管辖异议上诉，二审撤销后，裁定一审法院将该案移送有管辖权法院处理。因管辖问题提高立案变更率，影响司法公信力。有些纠纷在审查立案时缺乏通盘考虑，立案审查工作没有前瞻性，没有尽可能考虑立案后的审判、执行等各个环节工作。虽然当前全国法院都在进行立案审判绩效考核工作，将立案变更率等反映立案工作的指标纳入绩效考核，但有些基层法院对立案工作仍未足够重视，立案质量意识不高导致在民事立案审查工作中缺乏正确思想指引，不利于提高立案审查工作质量。

2.立案队伍力量薄弱。当前一些法院在立案队伍建设方面投入不足，许多法院立案庭人数偏少，且呈现老年化倾向，难以应付较为繁杂的立案工作。通过对湖北H市中级法院2007－2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件数据分析发现，案件总量逐年增多，办案压力增大，尤其是当前许多基层法院立案信访工作尚未完全分开，许多基层法院立案法官不仅要处理繁重的立案审查工作，还要处理涉诉信访稳控工作，在案多人少的突出矛盾下，民事立案审查工作质量自然难以提高。许多基层法院立案庭老年法官较多，虽然他们在审判业务上经验丰富，但在立案审查工作上并不一定就能驾轻就熟，特别是新的法律法规、司法解释不断出台更新，一些中老年法官由于年龄原因，对新知识的获取度较低，知识更新较慢。例如在问题较为突出的劳动争议纠纷不予受理案件中，近几年来诸如《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》及相关司法解释不断出台，但仍有基层法院立案法官依据旧的法律法规进行立案审查，导致出现较多因劳动争议纠纷裁定不予受理的案件二审被撤销。有些法院将新招录同志安排在立案庭协助立案审查工作，年轻法官虽然在知识更新方面做得相对较好，但在立案工作经验方面有很大不足，对政策精神把握不够，不能很好的做到法律效果与社会效果的统一。法院在立案庭队伍建设培养上缺乏老中青法官“传帮带”机制，不能将中老年法官的业务经验和青年法官的专业知识有机结合，立案队伍建设上出现断层现象。

3.立案审查标准难定。在立案审查标准方面，通常标准是依据《民事诉讼法》第一百零八条，但该条款规定较为简单和原则，实践中并不好把握。《最高人民法院关于人民法院立案工作暂行规定》虽然对民事立案有了进一步详细的规定，但相对复杂的司法实践而言，仍不能完全满足民事立案审查工作实践需要。在民事案件受案范围方面，有的基层法院在立案审查时把握过窄，应予受理的案件而不予立案。有的基层法院在立案审查时不当抬高，不应受理的案件立案受理。特别是当前，我国正处于社会转型的重要时期，深化改革与加快发展必然触及某些结构性、体制性问题，利益调整导致的各类突发性、群体性纠纷频发，人民内部矛盾凸显，诸如劳动争议、土地征用、房屋拆迁、医疗保险等热点难点问题转化为面广量大的纠纷案件，这些纠纷案件纷纷涌入法院，基层法院在依据现有法律法规进行立案审查时感到非常棘手和为难，难以确定立案标准。

4.立案工作制度不强。许多基层法院没有建立健全立案工作制度，立案工作制度不完善，直接影响立案审查工作质量。一些基层法院民事立案审查没有采取合议庭评议形式，有的只有副庭长或审判员一人负责审查立案。有些案件立案审查，立案庭和相关业务庭没有做好沟通协调工作，对重大疑难敏感案件，没有及时进行请示报告，对新类型案件、群体性案件没有加强风险评估。司法实践中，由于对事实和法律方面认识差异，上下两级法院对认定案件事实及适用法律不同理解导致案件处理上出现分歧，较少有基层法院因为立案审查问题主动到中级法院请示沟通汇报。有些基层法院业务庭也不够重视加强与立案庭的工作沟通力度，例如立案庭立案审查的案件，到业务庭审理被裁定驳回起诉，立案庭与相关业务庭之间工作衔接并不够好。对于敏感重大、疑难复杂案件的立案审查，有些基层法院立案庭没有及时就相关问题积极向该院领导请示汇报。有些重大、敏感和易激化矛盾案件，没有加强案件风险评估，没有做好诉前调解工作或引导通过非诉方式解决。例如一些因劳动争议、土地征用、房屋拆迁等引起的群体性纠纷案件，有些基层法院缺乏及时与中级法院及相关部门请示沟通的工作理念，直接作出不予受理裁定，导致此类案件进入审理程序后，法院在案件处理上陷入困境，甚至衍生新的涉诉信访案件。

5.立案调研力度不大。立案工作是法院工作的重要方面和首要关口，重要性不言而喻，加强中级法院对基层法院的立案调研指导力度，能促使基层法院把握好正确的工作方向和思路，对出现的共性问题也能得到有效解决。通过对湖北H市中级法院2007－2011年民事不予受理、管辖异议上诉案件数据分析，案件总量逐年增多，二审撤销率逐年上升，因此中级法院对民事立案审查进行调研指导，显得十分重要而且必要。但在司法实践中，中级法院对所在辖区基层法院调研指导力度不大，很少就立案审查工作中出现的普遍问题、新类型问题进行调研指导，很少就立案问题召开全市范围内的立案工作调研会，中级法院对基层法院立案调研指导力度不够。

四、加强民事立案审查工作的思路

人民法院如何正确行使立案审查权，确保当事人诉权与司法保护权的统一，对维护当事人合法权益、维护司法公正是十分重要的。［6］从民事立案审查角度，提升司法公信力，主要应从强化立案质量意识，重视立案队伍建设，严格立案审查标准，完善立案工作制度，加强立案调研指导等五个方面努力。

1.强化立案质量意识。基层法院应牢固树立有限受理、适时受理、适度实体审查的立案工作理念，强化立案质量意识，把好立案审查第一关。中级法院可通过立案质量评查、立案工作学习培训等形式，加强网络审判流程管理绩效考核，让基层法院充分认识到立案质量直接影响立案工作，影响法院审判、执行工作和司法公信力。如果应当立案而不予立案，就会剥夺当事人的诉权，即使二审撤销不予受理裁定，对当事人而言也增加了诉讼成本，不利于保护当事人权益。如果不应当立案而予以立案，经过审理裁定驳回起诉，又必然造成浪费司法资源，使案多人少的矛盾更加突出，不利于提高案件质量，并且降低当事人对法院工作满意度。实践中，当事人经常发生认识偏差和法律常识性错误，法官对无利益之诉或不当诉请，负责任的做法是及时给予释明，指出错误，劝其停止无谓之诉，保持司法保护有效性，法院一旦接受无利益之诉，必然强化原告“有利益”的错误认识，产生误导，当事人在缴纳诉讼费用、提供相关证据、接受调查询问后得到的结果是裁判驳回，自然产生埋怨情绪，甚至导致缠诉上访。［7］可见，强化立案质量意识尤为重要。在民事立案审查工作中，应把握好案件的受理时机、受理条件，实行诉讼引导，指导当事人正确行使诉权，又要切实防止因受理不慎、受理不当而引发的矛盾扩大化、纠纷复杂化，充分认识司法的有限性，要将立案质量意识贯穿于民事立案审查工作始终。

2.重视立案队伍建设。立案队伍建设是立案审查工作的根本，基层法院应优先为立案庭配齐配强工作人员，改变立案工作简单、单一的陈旧观念，选择工作责任心强、审判业务精的法官从事立案工作，配齐配强立案队伍。应加强立案队伍的政治思想、职业道德、审判业务和司法廉洁教育，利用多种形式开展岗位培训，不断提高立案队伍的政治思想水平和审判业务能力。［8］建立立案业务知识常态化学习机制，特别注重涉及管辖、立案条件、受案范围、当事人有无诉权等方面的规定及相关司法解释、指导意见的学习，不断拓宽立案法官的知识维度，提高立案法官的立案工作业务技能。鉴于立案队伍断层现象，可以建立老中青法官“传帮带”学习工作机制，将中老年法官的业务经验与青年法官的理论知识有机结合，提升立案队伍综合素质。立案队伍建设是立案工作的基础，只有提高立案队伍质量，才能更好地开展立案工作。

3.严格立案审查标准。基层法院要正确理解和把握法定受理条件，防止不当抬高或降低受理标准，对于法律或司法解释规定了前置程序的，要严格审查是否已经前置程序处理。要严格规范民事立案审查行为，对当事人的起诉材料进行严格审查，对个别敏感重大、疑难复杂的新类型案件还要注重进行调查研究，严格审查起诉是否属于人民法院受案范围，原、被告主体是否适格，法院是否具有管辖权，对不属于本法院受案范围的坚决不予受理，对原、被告主体不适格以及本院没有管辖权的，依法对当事人进行释明，告知当事人依法变更或到有管辖权的法院起诉。对符合法院受案范围并有管辖权的案件，及时立案受理，依法保护当事人的诉权。在审查起诉材料时，立案阶段不应涉及胜诉证据的审查，起诉证据是否成立决定程序的开启，而胜诉证据直接影响其实体权利能否得到法律保护，因此对起诉证据的审查，应当从宽掌握，避免过分强调原告举证责任而侵犯其诉权。［6］在管辖异议裁判标准上，中级法院应从维护生效裁判稳定性的高度加强立案阶段管辖审查工作，例如在因人身保险合同纠纷提起管辖异议的案件中，对人身保险合同是否适用“保险标的物”所在地法院管辖尚存争议，不同法院对该案的处理并不相同。如果中级法院就类似问题作出指导意见，统一裁判标准，就能有效避免类似问题再次出现。基层法院在民事立案审查工作中要合理行使释明权，充分保障当事人管辖异议权。在管辖异议案件中要认真研究合同履行地、侵权行为地等管辖连接点的适用情形，坚决防止不当扩大解释违法行使管辖权。在案件管辖问题上，立案前应充分注意加强与当事人沟通，避免立案后当事人提出管辖权异议，导致案件移送影响立案效率。

4.完善立案工作制度。基层法院应建立健全立案审查评议制度、立案审查沟通协调制度、立案审查请示报告制度、立案审查风险评估制度，通过完善立案工作制度提高立案审查工作质量。民事立案审查坚持合议庭讨论评议，对于一些新类型、法律适用疑难的案件，在不影响立案审判工作原则的前提下多与业务庭沟通并交换意见，减少立案以后案件在业务庭被裁定驳回起诉的概率。对不属于法律调整的纠纷，则积极与当事人所在地党委、政府等部门沟通，做好诉前调解及引导当事人通过非诉方式解决纠纷，尤其是对农村征地、城镇拆迁、劳动争议、职工安置、突发公共事件等引发的矛盾纠纷，更要引导当事人走人民调解、行政协调、仲裁等途径，引导当事人通过非诉途径解决纠纷。法院同相关部门可以通过召开联席会等方式，加强预警排查，互通有关情况，协同处理民事立案审查工作中出现的问题，将矛盾化解在萌芽初始状态。对重大疑难及新类型案件，合议庭对是否立案评议后及时报庭长提交请示分管院长，由分管院长决定是否通过审委会讨论，甚至向中级法院对口业务庭请示汇报，加强沟通协调，强化院长、庭长立案审查把关作用，对于把握不准的案件要逐级向中级法院请示，防止擅自受理造成司法不统一。中级法院还应主动加强与基层法院的沟通，一审裁定驳回管辖异议的上诉案件，二审审理中发现一审法院没有管辖权的，可以先同一审法院沟通并做当事人工作，建议原告撤诉后到有管辖权的法院起诉，可以避免因管辖异议上诉二审被撤销，能有效降低立案变更率，同时降低对司法公信力的消极影响。有些重大、敏感和易激化矛盾案件，应加强案件风险评估，积极做好诉前调解工作或引导通过非诉方式解决。

5.加强立案调研指导。《最高人民法院关于人民法院立案工作暂行规定》第2条规定：“上级人民法院对下级人民法院的立案工作进行监督和指导。”中级法院应当把立案审查作为法院一项重要工作，重视对基层法院立案审查工作的调研指导。对在民事立案审查工作中发现的新问题，应注重调研，通过全市法院立案工作会、立案调研工作会等平台，建立典型案例指导制度，形成调研指导意见供基层法院参考，以提高立案工作质量。中级法院还应做好案件受理标准的类型化研究，加强案件受理的调研指导，适时制定新类型案件受理指导意见，公布典型案例。加强对新型疑难案件受理问题的调查研究，提高对各类敏感社会问题发展趋势的预测能力，密切关注经济社会发展中的新情况新问题，指导基层法院做好新类型案件受理工作。法院还可通过实例调研分析方式，对民事立案审查工作中发现的问题，及时向政府相关职能部门及涉诉单位等提出司法建议，促进、帮助和引导涉诉单位加强管理防范风险，及时化解纠纷。

［1］孙妍.深入推进司法公信力建设［N］.人民法院报，2012－03－21（8）.

［2］关玫.司法公信力初论——概念、类型与特征［J］.法制与社会发展，2005（4）.

［3］苏林泉.民商事案件立案审查工作实务探讨［N］.江苏经济报，2004－10－27（3）.

［4］张芸.论司法公信力的逻辑渊源［J］.兰州交通大学学报，2008（5）.

［5］张军.人民法院案件质量评估体系理解与适用［M］.北京：人民法院出版社，2011：112.

［6］王英.如何正确行使立案审查权［N］.江苏经济报，2006－11－22（B3）.

［7］姜启波.人民法院立案审查制度的必要性与合理性［N］.人民法院报，2005－09－21（B1）.

［8］沈德咏.在全国法院“立案信访窗口”建设经验交流会议上的讲话［N］.人民法院报，2009－11－04（1）.