药监执法与刑事司法衔接工作现状分析及对策

北京市药品监督管理局朝阳分局

段志永 刘建军

药品安全是重大的民生和公共安全问题，事关人民群众身体健康和社会和谐稳定。党中央国务院高度重视药品安全监管工作。党的十八大报告指出，要坚持为人民健康服务的方向，改革和完善食品药品安全监管体制机制。2011年12月7日，国务院第184次常务会议审议通过了我国第一个关于药品安全的独立规划，即《国家药品安全“十二五”规划》。《规划》深入分析了当前的药品安全形势，明确指出“不法分子制售假药现象频出，利用互联网、邮寄等方式售假日益增多，有些假药甚至进入药品正规流通渠道，药品安全风险仍然较大”。要更加有效地治理制售假药行为，确保人民群众用药安全，必须从体制、机制、法律等多个层面形成工作合力，特别要强化行政执法与刑事司法的衔接，努力实现真正意义上的无缝衔接，这样才能更加有力地打击制假售假。

1 行刑衔接现状分析

▲药监朝阳分局组织人员走进社区宣传安全用药知识

1.1 现有两法衔接制度 我国《行政处罚法》第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”这一规定为处理行政执法与刑事司法之间关系作出了明确规定。

2001年7月国务院又颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》( 国务院令第310号)，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接制度的基本框架,规定了行政执法机关向司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管辖和法律责任； 明确规定行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。

2006年1月，最高检又会同全国整规办、公安部、监察部发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，进一步明确了行政执法机关、公安机关、检察机关、监督机关在行政执法和刑事司法衔接工作中的具体职责，并对一些工作规程进行了细化。如，行政执法机关对案情复杂、疑难, 性质难以认定的案件, 可以向公安机关、人民检察院咨询, 必要时可商请公安机关参与介入；在查办违法犯罪案件工作中, 公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制。

为了保障上述规定的贯彻落实，2009年6月11日、2012年3月27日国家食品药品监督管理分别下发了《关于做好药品涉嫌犯罪案件移送有关工作的通知》、《关于做好打击制售假劣药品违法犯罪行政执法与刑事司法衔接工作的通知》等规范性文件，进一步规范和完善了药监执法与刑事司法衔接的工作机制。

以上这些法律、法规和规范性文件，构建起了我国行政执法与刑事司法衔接制度的基本框架，确定了“行刑衔接”机制包括3个方面的制度架构：一是案件移送架构，指行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是立案监督架构，指检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；三是责任追究架构，指检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这3部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“行刑衔接”机制体系，为推动行政执法机关移送涉嫌犯罪案件提供了法律依据。

图表：药监朝阳分局历年移送司法机关涉刑案件统计

1.2 朝阳区移送涉药犯罪案件办理情况药监部门在依法查处“三品一械”违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果等，根据《刑法》关于破坏社会主义市场经济秩序罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，以及最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件的追诉标准》等规定，主要涉及7个罪名需要移送公安机关追究刑事责任。涉嫌药品犯罪的主要是《药品管理法》第七十三条、第七十四条、第七十五条、第八十二条规定。从药监朝阳分局2010年至今移送司法机关的案件类型看，当事人涉嫌犯罪案件的主要类型为：销售假劣药案件和非法经营案件。

以朝阳区开展的移送涉嫌犯罪案件为例进行分析，自2010年至今，药监朝阳分局移送司法机关涉刑犯罪案件17件。从图表中可以看出，药监移送的涉药犯罪案件呈逐年递增的趋势。

在这17件案例中，按罪名分类：销售假药罪13件占到了76%，非法经营罪2件占12%，其余2件为销售有毒有害食品罪、销售伪劣产品罪。我局最早办理的涉刑案件是2006年的“北京某医院配制假药案”，该案件在移送公安部门的时候最终夭折，原因是多方面的，主要原因是当时对《刑法》第141条追诉标准的认定上存在分歧，当然还有自身调查取证不够全面及当时衔接机制不健全等原因。认识到这些问题后，该分局通过完善机制建设，强化与公安、检察院的会商机制等方式方法，逐步与公安部门建立了联席会议制度及信息共享机制，定期举行案情通报及案件会商会议。这项工作的重要性在于药监和公安双方通过会议讨论达成共识，确保案件移送的成功。同时，在遇到重大、疑难案件时，由区政法委牵头，将检察院、法院等部门扩大至会商会议中共同协商，有力地促进了案件进展。例如，在办理一起互联网销售假药肉毒素专案中，该分局多次与公安部门进行案件分析讨论，确定行动计划，收网前1小时，60余名公安干警及19名药监执法人员又专门召开了专案大会。通过前期的细致调查和周密部署，两部门紧密配合，使这起跨省的互联网销售假药案件得以顺利查处。

1.3 药监行政执法与刑事司法衔接存在的问题 首先是行政执法与刑事执法衔接的工作机制不完善。国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对移送涉嫌犯罪案件做出了原则性规定，《行政处罚法》第二十二条也明确了“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”的规定。行政执法部门的办案人员在执法过程中对“涉嫌构成犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任”这点是很明确的，但目前案件移送的规范性法律文件，仅仅是原则性规定而没有设置具体的移送程序，对于何时移送，移送前能否进行行政处罚，以及司法机关在追究当事人刑事责任后，行政机关能否再对违法行为人作出与刑罚措施功能不同的行政处罚（如吊销许可证），至今没有明确，造成行政执法机关在执法实践中难以把握，影响了涉嫌药品犯罪案件的移送工作。

其次，涉案物品移交难。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第四条规定，“行政执法机关对查获的涉案物品，应当如实填写涉案物品清单，并按照国家有关规定予以处理。对易腐烂、变质等不宜或不易保管的涉案物品，应当采取必要的措施，留取证据”。而实践中司法部门往往只要求移送案卷材料，在没有确定立案，或者案件查处没有一定结果的情况下，对强制措施扣留的物品不予接收，造成执法部门在具体处理中出现案件已经移送但强制措施却尚未解除的情形。须知，采取查封、扣押的主体是行政执法机关，而《行政强制法》第二十五条又对查封、扣押的期限做出了明确要求，如果强制措施超过期限将导致行政机关面临违法的尴尬境地。同时即便公安机关接收了涉案物品，是否就是明确了采取强制措施的主体已发生变更，还是在交接中先由行政机关解除查封，再由公安机关作出强制措施？上述情形在案件办理中大量存在，但均没有明确的规定。尤其是药监部门查处的涉案物品又大都存在效期及保存条件的问题，在司法机关未作出判决前，行政机关在法律责任上承担了诸多的风险。

除了上述因素，行政执法部门向司法部门移送涉嫌犯罪案件的证据要求全部查清，还是部分查清，以及仅是涉嫌犯罪的线索是否可以移送等等问题始终没有明确的标准。在行政执法实践中，由于行政执法部门的调查手段有限，有些案件尽管发现当事人有涉嫌犯罪的情况，也获取了部分证据，但在尚未获取全部证据、查清全部事实的情况下，行政机关在移送时往往会发生司法部门认为证据不足而拒收的情况。还有些移送司法机关的案件无后续反馈，对是否立案情况不明，影响行政机关后续工作的开展。

2 衔接机制存在问题的原因

2.1 “两法衔接”机制法律法规不健全，影响了“两法衔接”机制的有效运转 目前我国关于“两法衔接”机制的框架主要由单一的行政法规、部门规章等法规性文件组成，法律位阶较低，约束力不强，缺乏必要的程序保障和监督制约机制。同时各执法部门在现行的条块分割的执法体制下，通常是各司其职，缺乏相互沟通的渠道。导致出现各自为政、移送不畅的局面。

2.2 相关法律、司法解释的模糊性和差异性，导致标准认识上的分歧 《刑法》或司法解释中有些规定相对滞后或过于原则，造成行政执法和刑事司法上的困惑。现行行政实体法规常用“情节严重”、“影响恶劣”等词语将行政相对人的违法行为区分为一般违法行为与刑事犯罪，有时定量不准，导致罪与非罪界限模糊，影响对犯罪行为的及时查处。导致在行政执法机关与司法机关理解不一致时，常常使案件拖延，不利于侦查取证，在很大程度上影响了行政执法和刑事司法衔接机制的进一步完善。

2.3 行政执法部门与公安机关对涉嫌犯罪案件移送的证据等要件的理解尚有差异 行政执法与刑事司法中对于取证要求不同，实际上，行政执法部门限于手段，提供的证据往往达不到公安机关的要求。同时不排除个别药监执法人员由于业务水平不高、证据意识不强和不能正确区分罪与非罪，从而导致贻误收集、保全证据的时机，影响案件的查处，甚至导致有案不移、以罚代刑。

2.4 两法衔接信息共享工作亟需进一步深化 目前，两法衔接信息共享平台虽然建立，也确实能在一定程度上增强行政执法机关与刑事司法机关之间便捷、规范、高效的信息沟通和工作协作，形成打击犯罪合力。但平台仅仅是反映了行政机关的行政处罚案件情况，而未作出行政处罚的案件包含有大量的举报线索，如网络邮售假药的案件，因行政机关限于手段不能确定违法嫌疑人的地址和具体的违法行为，也就不可能有所谓的行政处罚。类似的未作出行政处罚的大量案件不能在平台上体现，使信息共享平台作用打了折扣。

3 完善衔接机制的思考

3.1 建立统一、明确的刑事案件移送标准 司法机关和药监部门应对行政管辖范围内可能涉及犯罪类型的构成要件和立案标准进行深入的研究，建立相应的评审机制。对于把握不准是否应当移送立案的违法案件，应在实践中逐步形成统一平衡的具体标准，对同类的情形遵照统一的移送条件。

同时，要正确认识和理解涉嫌犯罪案件移送证据标准要求的差异。实践中，对涉嫌犯罪的案件可分为线索移送和案件移送两种，两者应区别对待：（1）作为案件移送的，证据应当较为充分。根据最高人民检察院、公安部等多部门联合印发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》的要求，公安机关对移送案件的立案审查期限一般是10日。因此，行政机关作为案件移送时，所附证据应当较为充分，以便使公安机关能够作出是否立案的准确判断；（2）作为线索移送的，证据要求可以相对较低。对此类线索公安机关根据有关规定有较多时间进行立案审查，因此证据要求方面可以相对较低。

3.2 建立畅通的联席会议制度 为保证行政执法与刑事司法相衔接的相关信息交流畅通，既需要行政执法部门及时将相关执法情况向公安、检察和其他行政执法部门通报，也需要公安机关、检察机关与行政执法机关之间建立起信息通报度。即：公安机关定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况，检察机关定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉情况。这对于加强相互之间的协调配合，促进执法资源的合理利用，提高工作效率，都具有十分重要的作用。但是，要使联席会议真正发挥实效，关键是要有制度作保证。一般来讲，联席会议应当由处于衔接机制结构中心的人民检察院负责组织和主持，由行政执法机关、公安机关和人民检察院的主要负责人参加，每次会议还要有明确的主题并定期举行。

3.3 扩大“信息共享平台”范围 目前，朝阳区参与信息共享平台的主要包括有关行政执法机关、公安机关和检察机关，法院、行政监察机关还没有参加进来。我们认为，实现行政执法与刑事司法的工作衔接，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括刑事司法机关向行政机关移送那些虽未给予刑事处罚但需要给予行政处罚的案件，或已经给予刑事处罚但还需要给予行政处罚的案件，这应该是实现“信息共享平台”功能的应有之义，也是整顿和规范市场经济秩序的需要。

同时，还应充分发挥行政监察机关的行政监督作用，督促行政执法部门及时有效地将涉嫌犯罪案件移送刑事司法部门。

3.4 及时明确移交涉案物品的操作细则随着《行政强制法》的实施，行政机关查封的涉案物品如何移交已成为须解决的关键问题。应及时出台相关的实施细则，建议明确行政机关移交涉案物品时，采取强制措施的主体也应视同变更。同时按照《行政强制法》要求，依法告知当事人。对司法机关委托行政机关保存的涉案物品，应出具相关的委托书，案件终结时司法机关应向被委托的行政机关明确涉案物品的处理方式。

3.5 完善监督约束机制 为了使衔接工作机制得以全面充分的落实，还需要进一步完善考核制度，明确奖惩激励机制，建立问责制度。检察机关应首先加强对行政执法机关的案件移送监督，还要加强对于公安机关的立案监督。