边境贸易视角下的GMS区域旅游国际合作研究①

昆明理工大学津桥学院 赵娴

1992年，亚洲开发银行(以下简称“亚行”)在其总部所在地菲律宾马尼拉举行了大湄公河次区域六国首次部长级会议，标志着大湄公河次区域经济合作(GMS)机制的正式启动。目前，GMS合作范围包括中国(云南省和广西壮族自治区)、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南，总面积256.86万平方公里，总人口约3.26亿。GMS合作注重以项目为主导，确定了交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资九大重点领域，并积极为成员国提供资金支持和技术援助，此区域社会、经济等各方面均取得了令人瞩目的成绩。

1 大湄公河次区域旅游国际合作的历史沿革

大湄公河次区域旅游合作是1992年由亚洲开发银行倡议发起，并在大湄公河次区域经济合作计划(ECP)的基础之上，由联合国亚太经社会(ESCAP)、亚洲开发银行(ADB)等国际组织推动，旨在将次区域作为一个完整的旅游目的地进行合作开发，打造整体旅游形象，将次区域统一推向世界旅游市场而建立起来的又一新的合作机制。

1.1 大湄公河次区域旅游国际合作的产生阶段

1994年4月，亚洲开发银行(ADB)在越南河内召开的第三届大湄公河次区域经济合作会议上首次提出了开展“次区域旅游目的地促销、次区域旅游论坛、旅游培训人员培训、资源保护人员的培训、湄公河旅游规划研究”等五个旅游合作项目，以从整体推动次区域旅游合作，拉开了澜沧江—湄公河次区域旅游合作的序幕。

为具体讨论这五个旅游项目并就项目的具体实施提出建议，提交湄公河次区域六国政府及有关的国际组织议定，联合国亚太经济社会委员会(ESCAP)、亚洲开发银行、中国国家旅游局、云南省人民政府于1994年12月13日至17日在昆明共同举办了“湄公河流域国家旅游发展研讨会”。会议确定成立一个由柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国及越南六个次区域国家旅游组织高级代表参加的“大湄公河次区域旅游工作组”，讨论促进次区域间旅游合作项目的实施；并决定今后每年在次区域六国轮流举办两次工作组会议，进一步推动和促进次区域旅游合作，这次会议的召开标志着澜沧江—湄公河次区域旅游合作的正式开始。

1.2 大湄公河次区域旅游国际合作的发展阶段

2004年开始，在亚洲开发银行的支持下，大湄公河次区域六国旅游管理部门分别组成的旅游发展战略研究工作组，配合亚行委派的专家组编制了《大湄公河次区域旅游发展战略》，经2005年7月在昆明召开的第二次GMS领导人会议审议批准后开始实施。GMS六国旅游管理部门共同组成的旅游工作组(TWG)，制订了《GMS旅游业长期发展战略》，该发展战略涉及七个核心战略规划，即市场营销、人力资源发展、遗产与社会影响管理、扶贫式旅游业开发、私营部门参与、次区域旅行便利以及旅游业相关基础设施建设。

2006年初成立了GMS旅游业发展统筹协调机构——湄公河旅游协调办公室(MTCO)，总部现设在曼谷。2007年，中国主办了GMS旅游工作组第20次会议。积极推进《GMS旅游发展战略》中中方负责牵头的项目，启动了《湄公河上游河段(黄金四角)旅游区跨国旅游线路规划》和《滇西－缅北跨国旅游线路规划》编制工作。“越东北与广西边境喀斯特山海旅游区”项目、中越边境旅游合作取得实质性进展，其中广西防城港高林九龙潭中越边境漂流项目已于2006年开始营业，广西东兴中越界河漂流项目也投入运营。

10多年来，GMS五国和我省的旅游合作与交流有了长足的发展，据《中国旅游年鉴》统计，2010 年，我国入境外国客源实现恢复增长，来华人数2612. 69万人次，比上年同期增长19. 1%，来自亚洲1618. 87万人次，占总人数的 62. 0% ，其中马来西亚124. 52万人次，增长17. 6%；越南 92. 00万人次，增长11. 0%；菲律宾82. 83万人次，增长10. 6%；总体说来，东南亚主要客源市场旅华市场呈现强劲增长的态势。GMS五国入境人次增加，综合分析，马、泰、菲、印等主要客源市场入境旅游人次的同比增长比较明显，1～10 月，新、马、泰、印等四个主要客源市场旅华人次的同比增长均超过 15%，同比增幅与全国入境旅游增幅基本持平。其中马来西亚和印度尼西亚旅华市场增长率超过入境外国人总体增幅，同比增幅持续增大，走势强劲。

2 边境地区旅游产业国际合作的制约因素

GMS旅游产业具备较大的经济潜力和发展优势，应充分利用这个区域所具有的旅游资源和旅游合作基础，将旅游业打造成区域经济合作的先导产业，进而带动农业、能源等其他产业发展。但该区域一直以来面临的通关、项目资金、语言沟通等问题至今仍未有效解决，对于跨境的旅游产业合作的制约因素主要集中在以下几个方面。

2.1 跨境旅游手续复杂，旅游产业衔接不畅

对于跨境旅游，跨境手续和签证是最首要的问题。次区域是多国国家的集合，相互之间的签证和跨国手续的问题在所难免，但是对于而言是异常复杂的问题，不同国家的语言不同，签证手续及时长不一，对于个人而言，GMS地区的旅游是很难实现的，对于旅行团而言旅游手续也是相对麻烦的事情。GMS次区域暂时还不能像欧盟一般实现区域的一体化，但是可以适当的减少手续的繁琐程度，尽量实现单一旅游目的地，组建专门的旅游协调组织和工作机构，形成互免签证、互通车辆、自由换汇、安全警报发布、旅游信息交流互动机制；加快边境旅游一体化的进程，加强各国在旅游发展规划、项目投资、产品设计、客源互送、产业资源共享等方面进行全面而深入的合作，推进区域旅游合作的规范发展；在旅游投资便利化等方面可进行尝试，建立一个旅游发展共同的基金，为旅游资源开发、产业投资和业态创新提供及时的资本支持，从而形成更为开放的旅游开发与投资机制。

2.2 各地区经济发展水平悬殊，基础设施状况不一

次区域各国或者地区的经济发展水平不一，尤其是边境地区，泰国和中国的经济发展水平较高，而其他地区的经济就较为落后。旅游业是一个综合性行业，需要各方面的配合，如交通运输的便利程度和住宿设施的完善，但是次区域由于经济水平较低，基础设施大多比较落后，交通不便，没有必要的住宿设施，信息闭塞，欠缺国际性旅游目的地的条件。首先，交通运输是发展旅游业的重要保证，但是次区域目前高等级的公路和泛亚铁路还在建设中，尤其是跨国界的公路建设还比较缓慢，水运由于较慢所以除部分旅游项目，作为旅游的交通工具并不便捷；其次，边境地区的口岸建设和管理由于维护资金不足，仅能满足基本的边贸活动，并不能满足旅游这类以休闲和较高便利性为目的的产业需求；最后，旅游相关的配套设施也不完备，如星级宾馆的数量和服务品质，旅游景区内部相关设施的规划和建设，航空管制环境以及联机机构和商业部门的顺畅配合，大型国际化的购物场所等。

2.3 国家层面上旅游相关政策法规的配套实施问题

次区域目前仅有一个GMS旅游业发展统筹协调机构——湄公河旅游协调办公室(MTCO)，但是还没有一个国家层面上的旅游管理机构，次区域旅游依然不成体系，也难以实现一体化的发展，这样各自为政的发展方式必然会导致旅游相关的政策法规以及相关的配套文件有冲突，政策不一，对旅游业的发展造成巨大的困扰。如在一个国家的签证规定或者地方法规有特殊规定，这些内容不会被普通游客所知悉，那么散客的自行旅游行为几乎不能实现，只能依赖于旅行团，而旅行团也仅会选择旅游发展较为完善的地区，对于旅游政策不开放或者不稳定的区域也难以展开高质量的旅游服务工作。而对于边境而言，边境政策的统一问题就显得更为突出，旅游政策对边民小规模的贸易或者旅游活动便利性有着较大影响，互免签证、互通车辆、自由换汇等措施可以加大旅游的便捷程度，促进区域旅游的展开。

3 边境贸易视角下大湄公河次区域旅游国际合作对策

边境地区旅游发展离不开国际合作机制，但是如何使该项目的国际合作从倡导者的构想蓝图，变成具有可操作性实际工作，还需要政策、经济等多方面的具体措施和配套工作才得以实现，对策有以下几点。

3.1 充分重视基础设施建设，以旅游业带动区域协调发展

2008 年，大湄公河次区域经济合作旅游业继续成长，在全球经济下滑情况下，旅游业仍能保持活力。旅游贸易和消费市场对湄公河品牌的认可度和知名度到2010 年有显著提高，预计到2015 年可完全确立显著地位，旅游业的快速发展必然会带动区域经济的整体发展。

首先，加大次区域内基础设施建设力度。将在公路、水运、铁路、民航诸方面进一步推进与GMS各国的合作，积极推动GMS次区域运输通道及相关基础设施建设，如为昆曼公路上连接老泰的跨湄公河大桥建设提供一半资金；加快南北通道国内各路段及相关口岸设施的改建和完善，以尽快形成该次区域的公路网络；积极开展包括澜沧江-湄公河在内的国际航运合作。推动全面有效实施《便运协定》及其附件和议定书，早日实现GMS六国之间人员和货物的便捷流动，以促进次区域人员往来、经贸和旅游业的发展。在加快泛亚铁路国内段建设的同时，继续积极参与泛亚铁路项目的国际合作，与次区域各国一道共同推进泛亚铁路建设。继续以双边框架为基础，积极扩大与次区域各国的航空运输安排，促进中国与越南、老挝和柬埔寨的航空运输市场的相互开放。以《中国与东盟航空合作框架》为基础，积极探索多边民航合作框架。加强交通领域人力资源开发和能力建设方面的合作。

其次，基础设施建设规划与邻近乡村或者村寨相连接。旅游业的发展应当对区域经济的有益方面和改进需要提高的方面为目标，方法之一就是兴建和提供那些既便利了旅游业发展又对当地居民有益的设施和服务，最为显著的就为以旅游业带动基础设施的加快建设，物流及沿途居民生活的普遍提高。不能仅仅是把旅游的风景区建设起来，而且在旅游景区规划及其建设中，应当尽量照顾当地社区居民的生活。为旅游业所修建的公路设计和一些供水、供电等基础设施的建设，应最大限度地照顾到当地居民的生活便利性，增加其与外部世界的交流和沟通机会，扩大外向型经济的增长，加强以地方特产为主的旅游商品购物，完善多元化旅游购物环境；积极引进国际著名连锁酒店入驻次区域旅游区，提升旅游接待设施的档次和服务水平，酒店管理应加强与国际的接轨，引进先进和科学的酒店管理模式。

最后，依托次区域经济合作计划，打造统一旅游目的地品牌。统一旅游目的地品牌是将具有相似的旅游资源、民族习惯或者旅游资源能够互补的各个区域汇总成为一个总体，创造出一个有识别度的品牌，以便整合有利的资源，进行整体的推销。统一旅游目的地旅游可以整合各个区域的旅游资源，最大化地将这些资源有效利用，目前次区域对于经济的合作已经越来越密切，各国的高层交往十分频繁，人员往来不断增加，经贸联系日益密切，社会文化交流更加活跃，各领域合作逐渐拓展和深化。旅游业可以借助于区域经济合作的东风，加大品牌的推广和建设，向次区域各国及全世界展示一个拥有着秀美风光和丰富多采的人文景观的GMS旅游地。

3.2 强化边境地区旅游扶贫，重视惠益分享制度的实施

旅游业可以提高一个地区的就业水平和收入水平，且与其他产业相比旅游业成本低廉，旅游业被视为一项吸引外汇的重要来源，特别是边境地区开始吸引越来越多的外国游客。但是要实现经济效益，必须符合两个条件：首先必须有促进消费的相关产业和服务，其次必须把本地区之外的泄漏金额减到最小，经济收益外溢是一个很严重的问题。

首先，边境地区旅游的建设必须依托社区居民的支持，只有实现当地居民摆脱贫困和经济方面的可持续发展，才能避免地方居民的抵触心理及不配合的。边境地区旅游重要经验之一就是保证综合性的开发，即确保妇女、少数族裔和最贫穷家庭的利益，把生态利益和经济利益协调起来，在制定边境地区旅游的制度和具体措施时就应当把社区居民的利益考虑进去，只有实现了社区居民经济方面的稳定增长，社区才会成为边境地区旅游的有力保障。管理边境旅游应当充分重视当地居民生计改善，把对当地社区居民的惠益分享制度纳入到GMS次区域跨界旅游促进措施中，用以支持当地社区居民的可持续生计，维护和改善生态系统提供的资源和服务的流动性，促进经济走廊的整体性能的提升。

其次，应当充分重视边境地区旅游扶贫工作，重视旅游业给边境地区和居民的实际作用，尽量增加社区居民的收入：应在经济上收益不超过成本的前提下，增加游客人数，结合边境地区和次区域自身条件开发特色的旅游产品吸引游客；增加游客停留的时间，增加本地商品和服务的销售机会；用不同的市场策略可以带来更有购买力的消费者，不仅要吸引周边国家的近途游客，更要拓宽全球战略，吸引各国游客；提供更多的有地方特色的商品，不论是直接还是间接地，这将增加游客的消费，促进地方收入；提供住宿、导游和相关服务，由于游客在边境的活动通常蕴含着密集的信息，所以应充分利用提供导游服务的机会，晚间的住宿费用相对较高，并且完全是本地的收入，住宿的提供也促进了饮食和服务等其它商品的消费。

[1]A poverty-free, ecologically rich Greater Mekong Subregion[M].ADB,Core Environment Program and Biodiversity，Conservation Corridors Initiative,2011.

[2]CEP-BCI 2012-2016 Inception Report[M].ADB,Environment Operations Center,2012.

[3]Core Environment Program and Biodiversity Conservation Corridors Initiative in the Greater Mekong Subregion, Phase 2[M]. Asian Development Bank,2012.

[4]毛瑞红.事论云南旅游资源开发的原则及其方略[J].消费导刊,2009(8).

[5]黄爱莲,潘东南.基于增长圈理论的广西——东盟旅游业合作[J].特区经济,2007(9).

[6]王剑,彭建.贵州、云南旅游资源及其开发利用对比研究[J].贵州师范大学学报(自然科学版),2001(5).

[7]刘艳红,等.澜沧江－湄公河流域鱼类资源区域合作管理与养护策略探讨[J].中国农业大学学报,2008(5).