中国体育生态政策思考——高尔夫运动政策的启示

饶 平，蒋德龙，梁朱贵

（衡阳师范学院 体育系，湖南 衡阳 421008）

全球性生态危机催生了各民族国家与国际组织对生态问题的高度重视，纷纷在政策层面上做出了重要的预防、补救和规范。体育领域也同样绷紧了“生态神经”，出台了一系列旨在保护体育生态的指导性文件，如1992年国际奥委会与诸多国际单项体育联合会、国家奥委会联合签署了《地球宣言》；1995年国际奥委会再次修改奥林匹克宪章，将保护环境列为一项重要任务，并成立了自己的环境保护机构——体育和环境委员会；1999年召开的第三届“世界体育与环境大会”，通过了《奥林匹克运动21世纪议程》。我国正处于由“体育大国”向“体育强国”迈进的关键时期，生态理念日趋成熟，能积极投身国际组织的各种生态运动，并取得了较大进步。但由于长期的粗放式发展，我国诸多体育生态问题积重难返，更为严重的是我国在政策层面对体育生态的重视还远远不够。本文以广受诟病的高尔夫运动为例，对我国出台的高尔夫运动相关政策进行收集、整理、归纳与分析，结合中国体育生态发展的实际需要，就中国体育生态发展的政策层面上的实际要求做一些思考。

1 中国体育生态问题之焦点：高尔夫运动

1.1 中国高尔夫运动现状

高尔夫运动在中国开展时间并不长，直到1984年中国内地才出现第一个高尔夫球场——中山温泉高尔夫，1995年，北京高尔夫运动学校成立，中国才有了第一所培养高尔夫专业人才的学校［1］。因其建设耗资巨大，收费高，因此传入之初，高尔夫运动在中国被界定为贵族运动，参与人员以政府官员、商界精英、社会名流为主。但经过几十年的改革开放后，中国人的经济承受能力越来越高，普通百姓不再将高尔夫运动当作奢侈消费，高尔夫运动被推到了前所未有的繁荣。据《朝向白皮书—中国高尔夫行业报告》统计，2010年我国营业中的高尔夫总数为395家，共8814个球洞，折合约490个18洞高尔夫球场，分布在国内30个省、自治区、直辖市。青海省新开业了一家球场，实现了该省高尔夫球场零的突破。到2010年底，我国各省市中只有西藏尚未建有高尔夫球场。2010年度新开高尔夫设施52家，折合60个18洞球场，达到我国历年新开球场数新高。当年国内球场设施增长速度为13.5%，2009年为9.6%。至2010底，我国高尔夫核心人口数增至33.3万，增幅为11%。而核心人口进行高尔夫旅游（异地打球并住宿产生的打球）轮次为259万，占总打球轮次的26.1%［2］。可以说，高尔夫运动在中国的发展可谓“蒸蒸日上”。

1.2 高尔夫生态之过

但是，高尔夫运动繁荣的背后，却隐藏着所谓发展的危险。单从生态方面来说，至少有以下三个方面：

一是吞噬良田。据业内人士透露，一家高尔夫球场建设，占地至少在1200亩以上，以官方报道的我国“大约250个在建高尔夫球场，同时600个高尔夫球场已列入未来建设规划”球场数量计算，所占土地面积在100万亩以上。触目惊心的数字，首先证实高尔夫球场建设野蛮式增长是以吞噬大量土地，尤其是以牺牲农用地为代价。开发商在一些地方政府的默许下，不顾中央出台的数次禁令，疯狂圈地建高尔夫球场，高尔夫球场的疯狂增长，只是为了满足一小部分所谓“贵族”人的生活与娱乐，而代价却是农用土地数量大幅减少，大量农民失去土地，经济权益难保障，土地纠纷频发，威胁粮食安全。

二是超采地下水。高尔夫球场一年有7～8个月左右要用水，大致估算一下，球场一年要消耗40万立方米的水量。而高尔夫草场需水质量要达到应用标准只能用地下水。用水多导致地下水超采。结果是地下水超采以后，造成了一系列的地质问题，比如说地面沉降、地裂缝……在沿海地区，造成海水倒灌到陆地，通过地下水使沿海的、浅层的淡水逐渐咸化，形成海水入侵。享有国务院特殊津贴的水资源专家郎洪刚说，深层地下水几乎不能恢复，恢复的年份往往以万年来做单位。

三是水污染严重。高尔夫球场除了耗水巨大外，还需大量使用农药、杀虫剂和化肥以维护草皮，带来了严重污染。农药在草坪上大概要残留10多天。一个占地1000亩的18洞高尔夫球场每个月施用的氮磷钾混合肥、杀菌剂、杀虫剂至少在13吨，而这些化肥、农药被草坪吸收的不到一半，大部分都随雨水从阴沟暗槽里流向附近的水库、河流，有的则渗透到地下，慢慢地便会污染地下水，从环境概念来说就是面源，工业污染通过排污口那叫点源。而我国目前还没有一整套的办法和标准来管理高尔夫的污染问题，这导致了高尔夫的污染处于长期失控的状态。

总之，高尔夫球场是高耗水项目，球场里植被结构单一，保水能力很弱，大量建设对宝贵水资源的消耗在所难免，甚至改变区域内的生态水文状况；球场占用大量土地且对原有景观产生很大改变；养护草坪需要大量使用化肥、农药等，各类化学用品多达几十种，若渗漏到土壤中会随地表径流污染水环境；农民土地被占用后，不得不在相关区域进行更高强度的开发利用土地，带来新的生态破坏或污染。

2 中国高尔夫运动历年政策回顾与分析

面对高尔夫运动带来的生态破坏，中国相关部门在政策层面已经作出了回应（如表1）。

表1 高尔夫历年相关政策

续表

从表－1我们可以发现我国高尔夫运动相关政策，在颁布时间、制定和颁布部门、政策内容、政策执行等方面呈现出如下鲜明特点：

2.1 政策颁布时间的滞后性和变化性

高尔夫运动在上个世纪80年代已经传入我国，而相关规范政策直到1993年才出现，这是对高尔夫运动的特点不了解，缺乏预见性，所以在政策层面表现滞后性。相关部门直到高尔夫运动出现的各种问题日趋严重，产生了危害才采取措施。并且，相关政策从1993年8月到2009年10月变化了12次。据说2011年国务院11个部门联合组成的两个督导组，已经前往包括北京在内的10个省、市、区，督导高尔夫球场的清理和整治。可谓变换频繁，没有体现权威性。而且，还可以发现，在2008年的奥运年并没有相关政策。

2.2 政策制定和颁布的部门多、主体性不明显

高尔夫相关政策制定和颁布的部门有国务院、发改委、国土资源、建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局等共有7个部门。上面提到的2011年如果制定出的高尔夫相关政策估计有11个部门之多。部门多，说明高尔夫运动牵涉多许多部门的利益，需要多部门共同配合，相互协调、规范和合作。但部门与部门之间可能为了各自的利益相互隔离，造成所谓的政策层面的“孤岛现象”［4］，政策的执行力不强。从统计数据中我们还还可以发现一个有趣现象，作为国家体育发展的行政部门——国家体育总局，在这么长时间、这么多部门的相关政策制定的部门中，竟然没有看到。这是什么原因？高尔夫运动难道不算体育事业？但我们知道，高尔夫运动已经被列入奥运会竞赛项目。体育总局应该有相应的权力和义务在高尔夫运动政策层面有所作为。

2.3 政策内容以堵为主，缺少疏导

高尔夫政策相关内容可以看出，“禁止、严肃查处、停止、一律暂停办、一律不得、严格控制”等带有绝对律令色彩的词语，成为各相关政策的关键词。也就是说对高尔夫运动在用地、报批、审批等手续上主要是以堵为主。换句话说，现今的相关高尔夫运动政策是限制性的。像“一棍子打死”政策。缺少疏导和引导意识，更不要说鼓励和支持政策出现了。

2.4 政策执行力度不强

一方面高尔夫运动相关政策是“禁止、停止、一律不得”等要求，而另外一方面，中国高尔夫球场却“雨后春笋”般在全国各地开花。2011年6月20日《人民日报》报道：国务院自2004年开始陆续叫停新高尔夫球场建设，然而从2004年至今，全国高尔夫球场从170家增至600家，意味着在禁令发布后全国又建了400多家。目前，全国正规审批通过的高尔夫球场只有10家左右，而违规球场大多打着体育公园、绿化项目等旗号建设。《广州日报》2011年12月01日报道，湛江花村占地约1600多亩的玛珥湖高尔夫球场，一边被当地国土资源局执法部门连连叫停，一边却在不动声色地建设，结果该高尔夫球场现已初具雏形［5］。至2010年低，除西藏外全国所有省市都有了自己的高尔夫球场。为什么禁而不止呢？政策执行力度不强是重要原因之一。

2.5 政策对高尔夫运动特征把握不够

政策的本质应该是在于对问题的把握，以做到预防问题的发生和解决发生的问题，目的是防患于未然。而要把握问题实际规律的根本就是要认识、了解和掌握问题。

也就是说高尔夫运动政策的制定和颁布一定要认识、了解和掌握高尔夫运动特征。从相关政策中我们可以发现，这些政策体现出对高尔夫运动的认识、了解和掌握，主要在占用土地多、高消费、耗水量大和污染严重。这是高尔夫运动的外表特征，或者特征的一部分。而作为“绿色（g）、氧气（o）、阳光（L）、足部（f）”的高尔夫运动真正的价值是符合现代社会现代人生活的身体、精神、社交、商务等多方面需要。也就是说随着高尔夫成为奥运会竞赛项目，将具有健康、政治、经济和文化方面的作用［6－9］。

3 中国体育生态政策的启示

3.1 中国体育生态政策应体现体育运动的时代特征

高尔夫运动可以说是中国体育发展过程中的一个缩影，改革开放后，特别是近十年来，中国体育在新制定的体育产业政策的支持、保护和规范下，以体育产业为龙头，以健身为目的，走向了繁荣昌盛之路，也带来盲目发展的阵痛。换句话说，中国体育一方面在国际体育大繁荣、大发展的趋势下全方面挺进，一方面也遇到了高尔夫运动一样的问题，即以损害生态为代价，比如冬季运动项目对雪山生态的破坏，汽车拉力赛在沙漠的狂奔，大型体育场馆（高尔夫）对良田与草地的破坏等等。这是中国体育生态政策制定的时候首先要认识到的两个方面，也是体育生态政策制定的认识前提和基础。

3.2 中国体育生态政策宜以预防为先

自然只有一个，自然资源是不可再生资源，一旦破坏，后果不堪设想，像要恢复高尔夫运动超采的地下水就得以万年计的时间。所以，中国体育生态政策的制定必须在深刻认识中国体育发展的时代特征的基础上，认真仔细考虑，要有预见性，要把可能产生的破坏生态后果扼杀在摇篮里。应该对生态环境的平衡与发展作出中国体育应有的努力，比如应用中国的天人合一的生态理念鼓励体育运动事业发展。

3.3 中国体育生态政策宜多部门联合，体育总局挑重担

中国体育生态化发展，生态政策制定的部门势必涉及到多个部门，比如国土资源部、环保部、文化部、国家体育总局等。联合，一个是要做到这些同级部门的横向联合，一个是同一部门内部的纵向联合。其中国家体育总局应该勇于认清自己的权力与义务，挑起体育生态政策制定、执行的重担。也只有这种网络式的联合，才能够协调各部门之间的部门利益，不至于损害整个国家的整体生态利益［10－12］。

3.4 中国体育生态政策宜疏导为重以堵为次

中国体育要生态化大发展，所以中国体育生态政策的内容就要考虑体育在中国。内容上应该体现严令与奖励，也即宜疏导为重以堵为次。也就是说对破坏生态环境的体育运动严格检查、严令禁止、严重处罚。同时，鼓励和支持符合生态环境发展要求的体育运动，进行有效的引导和梳理。特别是对能够有利于生态环境发展的体育运动要大加奖励。做到奖罚分明。这对于发展中国家的体育生态发展特别重要。

3.5 中国体育生态政策重在落实

正因为中国体育生态牵涉到众多部门，要协调和平衡各部门的利益，防止各部门之间因利益冲突而撒手不管，加强中国体育生态政策的执法力度将是非常重要的环节，也就是说要注意政策执行的公平性、公正性和合法性［6］，从而有利于各部门利益的整合。同时，根据中国体育发展的时代要求，要体现中国经验，“为防止公共政策在执行中陷入‘碎片化’，可运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题”［4］。

［1］回顾中国高尔夫运动30年的发展历史［OB／L］.http：／／www.1872.net／edu／main.2011，12.

［2］球场2010年已达490家中国高尔夫路在何方？［OB／L］.中国网（2011－12－0217：29）44.

［3］金银日.高尔夫球运动政策规制与舆论环境刍议［J］.成都体育学院学报，2010，36（8）：6－10.

［4］贺东航，繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011（5）：61－81.

［5］邓海建.建高尔夫何以叫而不停［OB／NL］.新闻晨报，（2011－12－01）14：43，http：／／www.sina.com.cn.

［6］李倩.公共政策执行视角的中国社会整合［J］.长白学刊，2011（6）：56－60.

［7］OliviaMessinger，ScottSchuette.Bridging the gap：spanning the distance between high school and college physical education［J］.Fresh Perspectives.2010（6）：221－222.

［8］熊茂湘.体育环境导论［M］.北京：北京体育大学出版社，2003：207－213.

［9］金岚等.环境生态学［M］.北京：高等教育出版社，1992，5.

［10］谢雪峰.体育生态研究的哲学前提［J］.北京体育大学学报，2005，28（12）：1585－1588.

［11］龚建林.生态文明视域中的生态体育［J］.体育学刊，2008，15（7）：20－23.

［12］颜泽贤，范冬萍.可持续发展的价值目标：人类的超越与境界［J］.自然辩证法通讯，2000（6）：42－46