我国城市新区发展战略研究

◎ 刘立峰

近年来，我国城市新区呈快速发展的势头，除滨海新区、两江新区、西咸新区等国家级新区以外，省、市、县级城市都有大量新区出现。这表明我国的城市化发展到了一个新的阶段，中心城区的容量已经难以满足经济与人口增长的需要，向城市邻近区域拓展发展空间成为必然的选择。城市新区也是城乡统筹发展的重要载体，生态绿色低碳发展的重要平台，对于推动我国经济发展方式转型具有积极的示范意义。

一、新区的战略定位

所谓城市新区的战略定位，是在对新区自身优势和劣势、机遇与挑战深入分析的基础上，通过确定新区在区域当中的位置及其功能，使城市新区获得更大竞争力的过程。新区战略定位是城市发展主体自觉遵循城市发展规律、准确把握城市发展阶段、理性预期城市发展未来的认识成果。

城市新区定位具有内在的复杂性。一般来讲，新区自身要有一个长期的、可持续的核心理念，反映出新区发展的内在价值取向，不会因为外部环境的变化而随意改变；同时，新区的具体定位又因城市所处发展阶段、区位优势等的变化而存在差异。城市新区总有其发展的区域环境，新区与外部的分工协作是在区域中进行，新区的位置与功能只有在区域中才能体现。城市新区的优势可能是现状的，也可能是发展中的；可能是一种，也可能是多种的组合。新区定位就是选择对经济发展有重要推动作用的优势功能。另外，新区建设不是一场“政治秀”，不是跟风完成任务，不是城镇化大跃进，这一进程迟早要经过市场的检验，因此，定位要符合本地经济发展实际，不能凭空想象，不能简单模拟。

新区定位主要涉及三个方面。一是新区空间定位，即对新区的区域地位及空间影响尺度的确定，作为区域的中心和枢纽，首先要确定新区的等级和空间的坐标。二是新区产业定位，即对新区重点产业、潜力产业的确定和筛选的过程，其定位合理与否决定着新区发展的活力和效益。三是新区功能定位，即在新区发展定位中突出强调的某些功能，反映出新区经济、生态、文化、景观特色的地域化个性特征。在这些定位内容中，空间定位是灵魂，产业定位是基础，功能定位是核心。在我国近年来一些新区的定位中，还特别强调了体制创新和对外开放的特性。

从已有的新区战略定位看，大都十分强调新区在区域中的核心地位，强调新区的优势特色，强调产业与城市功能的融合。滨海新区的定位最为中规中矩，反映了基本的定位内容。两江新区强调了自己在区域发展中的核心地位，即中国内陆重要的先进制造业基地和现代服务业基地，长江上游地区金融中心和创新中心。西咸新区和南沙新区的定位很有特色，西咸新区突出了定位的历史文化内涵，即彰显秦汉文明、推动国际文化交流的历史文化基地，南沙新区则提出国际智慧海滨城市的概念，强调了国际化、现代化的城市内涵（见表1）。与国家级新区定位较为宏伟、大气，内涵更为丰富相比，市县一级的新区需要从本地实际出发，定位不宜过多过大。

二、新区的产业选择

新区产业选择对于新区的持续、快速、健康发展具有极为重要的意义，缺乏产业支撑，新区不可能形成规模、聚拢人气。新区产业发展具有后发优势，通过新区产业结构调整与升级，有利于整个城市产业动态比较优势的形成与发展。

表1 主要新区战略定位

培育优势特色产业。要在分析外部环境、与中心城区的关系以及新区自身的产业发展实际的基础上，做出有利于自身长期发展并符合产业发展规律的产业选择。要努力培育特色产业，把优质资源配置到这些产业，增强产业竞争力，以特色产业构筑特色新区。要形成分工与配套。确立优势互补、错位发展思路，建立协调机制，形成新区与周边区域主导产业的有效分工与配套，打造区域特色突出、功能定位明确的产业聚集区。新区优势特色产业选择不应该太多，特别是对于中小城市新区来讲，少而精更有利于形成比较优势和集聚效应。新区主导产业要与中心城区有所区别，为加快培育新区产业，中心城区部分产业需要适当转移配置到新区。

体现“产城一体”要求。长期以来，以产业发展为目的形成的各类开发区，普遍缺乏人性化的服务和居住功能，难以满足人的全面发展需要，也不利于土地资源的集约节约利用。新区不是开发区，新区走的是城镇与产业、安居与乐业相结合的道路，注重城市功能与产业功能的协调发展，实现新型城镇化和新型工业化共同推进。从国外经验看，产业对城市发展的支撑作用日益为人们所重视。伦敦、东京、香港、巴黎等大都市新区都在政府的规划指导下发展成为具有产业功能的新区。当然，高耗能、高污染、高排放产业与宜居相悖，要实现产城融合，必须勇于放弃这些产业。

强化公共服务功能。形成体系完善、优势显著的生产性服务业和生活性服务业是新区发展的重要基础。一方面，新区发展是城市化加速推进的过程，将吸引人口和生产要素向城市集中，促进农民市民化。城市化率提高，必然伴随服务业的集聚发展，使得新区成为引领城市服务业发展的龙头。另一方面，新区工业要与服务业融合发展，实现工业经济向服务经济转型，探索工业企业剥离服务环节，促进生产性服务业发展。再一方面，新区发展不同于早期的郊区化过程，也不是中心城功能的简单的空间扩散，而是城市空间拓展的重要组成部分，是新的城市功能体，具有交通枢纽、物流中心、商贸流通、旅游集散、文化娱乐等多方面的服务特征。

各地新区主导产业的选择有如下特点：第一，抢占产业制高点。滨海新区选择了航空航天、电子信息、汽车及装备等高端制造业作为发展重点；两江新区则要优先发展现代汽车、信息设备制造、轨道交通、现代金融、国际贸易、文化创意产业。南沙新区把临港先进制造业、海洋产业、旅游休闲健康产业作为主导产业。第二，重视产业集群发展。以西咸新区为例，其中的沣渭新区以完善基础设施、提升集聚功能为重点，发展电子信息、智能电器、微电子制造等高技术产业和总部经济、物流配送、住宅产业等现代服务业。泾渭新区以临空产业为主导，重点发展航空物流、航空服务和运输、生态文化旅游等产业。

三、新区的空间结构

新区的空间结构是新区职能的空间载体与实现形式，主要体现为城市形态，即新区内固定要素的空间构造，以及新区与周边地区的相互作用。新区的空间结构需要充分考虑自然地貌特征，新区与老城的关系，新区内部生活居住与产业发展的平衡，现有交通线路对产业发展和人口聚集的作用，以及新区范围内城乡统筹发展，在此基础上，勾画新区的主要空间发展方向和结构。

明确空间发展的主要方向。新区的空间结构一般是沿重要轴线作为基本划分标志，形成中心区与各分区共同发展的结构。在具有良好发展基础、人口聚集、交通发达的中心镇区形成新区的中心区，新区内的重要交通（铁路、重要公路）以及河流或者绿带将新区划分为若干个功能分区。依靠主要交通干线形成发展轴带动经济快速发展，可以大大降低生活和物流成本。在交通发展轴上，城市的通信、供电、供水各种管道等主要工程基础设施也可以适当集中成束，有利于集约利用土地资源。

采取“多中心、组团式”模式。通过对产业中心或城市组团功能的塑造，可以实现整体布局和功能的优化，实现生产、居住与生活服务等方面的综合平衡。可以在一定程度上避免“单中心，摊大饼”的城市发展模式。各中心或组团之间可以通过河流、山体等自然地形分隔，实现居住与就业相对平衡，方便群众生产生活。在我国的西部地区，“多中心、组团式”格局非常适于沙漠—绿洲相间分布、谷地与山地交错分布的自然地理特点。“多中心、组团式”形态也为新区的分期开发奠定基础，对经济水平相对比较落后的新区，提供了较大的灵活性和时效性。

与中心城区保持一定的距离。要想真正实现新区的“反磁力中心”作用，吸引足够的人口和产业向新区聚集，新区就必须与中心城区保持一定的距离，新区距离中心城区50-80公里比较合适。在中心城区和城市新区之间应用绿带隔离，避免中心城区与城市新区连成一片，使城市新区形成既独立又相互联系的空间结构，从而既保持新区良好的生活居住环境，又使城市各种功能在空间上实现分隔。中心城区和新区之间通过轨道或快速路实现空间上的跨越。但是，急于修建联接中心城区的快速通道，甚至建设多条快速通道，对于新区发展并不是好事，新区有可能会演变成卧城或空城。最好的方式应该是将政府机构和服务功能向新区整体外移，以利于新区快速聚拢人气。

从现有新区发展看，比较好地体现了上述理念。滨海新区“双城双港”的总体战略和布局思路，提升了新区的核心区的地位和作用，与主城一起形成双城格局。在现在天津港的基础上，在大港规划新建南港区，形成双港，从而从根本上整体改善了滨海新区的发展环境。西咸新区提出“一河两带四轴五组团”的空间结构，形成以沣泾大道为主轴，以正阳、秦汉、兰池、沣渭为次轴，对接西咸两市的传统轴线，辐射带动西咸新区的多个功能区。天府新区要形成“一带两翼、一城六区”的空间格局，力求形成产业、居住和生态的平衡。

四、新区的体制框架

我国城市新区经历了从上世纪90年代的浦东新区到2000年代的滨海新区，再到2010年代的两江新区的不同发展阶段。不同发展阶段的新区创造出了各具特色的体制框架，其基本原则是有效划分行政管理权限，整合各类公共资源，形成分工合理、职责明晰、监督有力、高效运转、执行通畅的管理架构。

成立综合规划与协调机构。为了统筹新区建设的战略全局，各地新区建设初期，大都会成立一个区域性综合规划与协调机构，其职能主要是负责新区的战略规划，协调开发中的一些重大事项，日常工作则由原行政区负责。这种方式在一定程度上保证了开发初期工作的简洁高效，有利于发挥新区内部各行政区的积极性。例如，刚刚起步的天府新区采用两级管理制，即省级设天府新区规划建设委员会，主要职能是管理天府新区规划的制定和一定层次规划的指导和审定，以及指导协调规划的实施。同时，在成都、资阳和眉山三市设建设委员会，建设任务在市一级，三市按照统一规划来建设。

采取统分结合管理体制。从浦东新区和滨海新区等成熟新区体制变动情况来看，大多适应经济社会发展对管理职能转变的要求，实现阶段设计、渐进改革、适时调整、逐步完善，促进新区管理体制由初创期模式—发展期模式—建成期模式的转型与升级。初创期，新区战略性重大事项实行统一决策，具体开发建设事务实行属地管理，发挥宏观管理机构与县区（开发区）各自优势，共同参与新区开发建设。发展期，随着新区开发与建设走向深入，建立综合管理机构——管委会，全面负责托管新区范围内各行政区和开发区事务，形成“一个平台，一体化运作”的管理模式。建成期，在新区大规模基础设施与功能区建设完成之后，新区体制由开发建设为主进入到城区管理为主的阶段，最终实现由经济功能区向行政区的过渡。

倾向于高层政府权力集中。除极少数国家级新区能够得到国家的承认，实现行政区划的调整，成为了新的行政区。即使像浦东新区和滨海新区，也是经过10多年的努力，才由经济区转变为行政区。其他城市的新区恐怕会在相当长的时间里，只是以经济功能区的身份存在。从现有新区体制磨合情况看，只有高层政府的更多介入，才能使新区的持续发展有所保证。西咸新区最早实行的是“省市共建，以市为主”体制，“西咸办”扮演的只是协调人和规划者角色，存在体制不顺、力量分散、重点不突出等问题。不得不在一年后改为“省市共建，以省为主”体制，成立西咸管委会，代表省政府行使西咸新区开发建设的管理权，在重大项目、城乡统筹及规划实施方面赋予市一级管理权限（见表2）。

五、新区的开发模式

新区的开发模式实际上是确定政府与市场在投资、融资、建设过程中的地位及其合作关系。根据国内新区开发的经验，通常政府会成为新区开发的主导和引导者，同时，还要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，创新市场化开发模式，吸引民间资本的进入，为新区投资与建设提供可靠的财力保障。

推进土地一级开发的市场化。以往的城市建设过程中，政府（或平台公司）直接负责土地一级开发，通过土地出让筹集开发资金。现在，更多的城市新区结合重点功能区的打造，在土地一级开发环节就引入战略投资伙伴。地方政府将待进行一级开发的土地授权具备资质的完全市场化公司，由其按照规划和协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置以及基础设施建设，使区域内的土地达到需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权。在这种模式中，一级开发企业完成一级开发后核算开发成本及酬金，待土地转让取得土地价款后扣除开发成本及酬金，剩余土地转让款归政府所有。新区政府通过土地授权开发协议保证其土地所有者权益和社会公共利益，土地开发企业则通过协议保证其合理收益。

表2 新区管理体制

引入城市运营商开发模式。由于我国的许多市县政府不具备大规模基础设施和公共服务投资能力，且地方政府债务负担日趋严重，未来新区开发需要引入城市运营商模式。城市运营商通常从前期城市规划就参与进来，对社会资源、产业资源进行整合，是集城市发展策划和规划、土地大规模成片开发、房地产开发、城市基础设施建设和运营为一体的城市建设综合开发企业。城市运营商的最终产品就是建设一座符合政府战略要求的新区区或新区区的有机组成部分。在这样的城市建设模式中，政府提供的主要是土地资源，资金筹集和投入则主要由城市运营商承担。新区城市运营商的开发模式主要包括以下几种：一二级开发联动、BT项目与房地产开发联动等。

探索企业化的园区建设模式。近年来，一些地方政府开始引进大型企业整体开发新区内的工业园区、物流园区和现代农业园区。主要采取以下两种方式，第一，企业引进模式，由符合新区产业方向且其有较强实力的企业获取本企业工业土地开发权的同时，在自身企业入驻且为主导的前提下，借助企业在产业中的凝聚力和号召力，吸引其他企业向园区聚集，建设相对独立的产业园区，实现产业链的延伸与完善。第二，工业地产商模式，由房地产投资开发企业获取工业、物流等土地项目，进行道路、绿化等基础设施建设乃至厂房、仓库、研发等设施的建设，然后以租赁、转让或合资、合作方式进行项目的经营管理，获取合理的地产开发利润。

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