浅析“自行发债”对防控政府融资平台偿债风险的影响

（长安大学 陕西西安710061）

一、我国政府融资平台概况

我国地方政府融资平台形成于20世纪九十年代，2008年国际金融危机爆发后，在国家连续大额投资计划的牵引下，各级地方政府纷纷依托垄断资源优势和政府信用条件，大力发展投融资平台公司；中央政策的指导和支持为地方政府创新融资思路，打造新型融资体系提供了有利环境，使政府融资平台快速成长为最具活力和前景的融资方式之一。

现阶段融资平台贷款表现出以下特征：第一，在分布上，东部经济发达地区融资平台分布密集，约占全国总数的50%；而在中、西部经济欠发达地区，县级融资平台比重较大。第二，在种类上，由于银行等金融机构对地方政府融资平台的风险管理政策已从全面依靠政府信用转变为必需担保措施，现阶段贷款发放多采用抵押、质押方式。第三，在投向上，现阶段地方政府融资平台贷款主要投向公路建设与市政建设两方面，其中东部地区贷款主要集中于公路建设项目，而中、西部地区的贷款则多流入市政改造领域。第四，在规模上，我国地方政府融资平台贷款规模呈现稳中有降的态势，其中公益性项目的贷款总量实现平稳收缩。第五，在来源上，国有商业银行和以国家开发银行为代表的政策性银行已成为地方政府融资平台的主要资金来源，各地区平台贷款占当地贷款总量比重降至30%以下。第六，由于受基建项目建设期长、投资额大、预期收益低的影响，平台贷款主体以事业法人为主，约占73.38%，企业法人约占26.62%。

二、政府融资平台偿债风险成因分析

（一）公司管理体制不健全

首先，公司法人主体混乱。地方政府融资公司实际是由政府部门以股权、土地参与出资或独资设立的法人主体，无法真正建立现代企业法人制度。其次，公司运作不规范。地方融资平台设立门槛较低、管理不善，而且挪用贷款、出资不实等现象多有发生。最后，公司融资缺乏规划。目前，融资平台企业存在投资项目过度、债务负担不断膨胀的不良情况，缺少对融资业务的科学、统筹规划。

（二）投资项目收益性低

地方政府融资平台所投资的多为公益性或提供公共物品的地方项目，建设周期长、前期投入大、盈利空间小，项目竣工前需要3到5年的贷款支持，且偿债来源主要依靠政府财政补贴和项目建成后的土地转让收入，在竣工后才能产生相应收入，还款及抵御政策、市场风险的能力较为薄弱，从而加剧了政府融资平台的偿债风险。

（三）融资途径过于集中

虽然目前地方政府融资平台企业已开拓了发行股票债券、争取国家财政支持、利用外资、进行民间融资等多种融资渠道，但由于实现基本建设项目运营市场化要求较高，很多地区的融资平台企业仍主要依靠银行贷款作为项目资金支持的主要来源。

（四）融资规模过度扩张

由于地方政府融资平台投资项目收益具有不确定性，超过当地政府实际承受能力时的偿债负担将不利于当地社会经济的可持续发展。首先，多数商业银行将贷款发放给具有特定背景的融资平台公司时，忽视申请贷款条件审查，导致其贷款数额“超标”；其次，地方政府融资平台多投资于融资成本压力较小的垄断性行业，易造成融资规模过度扩张。

（五）融资信息不对称

由于政府部门不能向商业银行提供详细的财政收支资料，银行无法针对融资平台具体概况做出准确的授信规模控制和贷款管理。同时，融资平台资金的筹集、运用、管理尚无规范公共监督体系，其财务信息的公开透明程度还有待提升。与此同时，相关法律法规和监管机制方面的缺陷以及实际操作漏洞均会提升银行正确评估、防范信用风险的难度。

（六）政策调整风险

在中央及部分地方政府集中清理规范政府融资平台的过程中，一些政策调整很可能加剧融资平台偿债风险。首先，当实力较强的省市级融资平台整合区县级融资平台时，将导致被兼并公司的债权或担保悬空；其次，清理后的融资平台债务中公司债务将不再纳入地方政府财政负债体系，增加了平台公司的还款压力；最后，平台公司存在资金不到位、抵押担保不实等违规现象时，存在丧失财政资金支持的危险。

三、政府融资平台偿债风险影响分析

（一）制约地方政府偿债能力

根据国家统计局数据，截至2010年底，全国地方政府债务余额共107 174.91亿元人民币，其中政府负有偿还责任的67 109.51亿元，担保责任的23 369.74亿元，承担救助责任的16 695.66亿元，后两项达到地方综合财力的70.45%，与2009年各地方政府60%的平均负债率相比增幅较大。

（二）加剧金融市场波动幅度

融资平台规模非理性扩张将促使政府直接参与资本市场竞争，将对民间融资市场产生“挤出效应”：一方面，采取宽松货币政策时，地方融资平台贷款数额大幅度增长，压缩民营企业的融资空间；另一方面，实施紧缩货币政策时，短期内回收大额贷款的压力也会给中小企业的发展造成沉重打击。

四、政府融资平台偿债风险预测

（一）地方政府融资平台偿债风险的影响因素

1.地方政府财政收入。未来我国地方政府财政收入将呈现“总体增长、增速放缓”的发展趋势。其次，我国正处于经济转型期，开始逐步实施平稳的财政政策，国内金融市场上的整体信贷规模随之呈现紧缩趋势，未来地方政府财政收入的增长速度也将随之减缓。

2.土地出让收入。土地资产已成为我国重要的建设资金来源和融资手段。但2008年土地价格随房地产市场泡沫破灭急剧下降，土地出让收入也随之骤减，可以预见，未来我国土地出让收入将难以保持高速发展趋势。

3.项目经营收入。据统计，目前我国的地方政府融资平台中仅有30%的项目能完全依靠自身收入偿债，其余70%的融资平台必须依靠地方财政、土地出让收入等资金支持，仅依靠项目自身收益偿还银行债务存在较大风险。

（二）未来我国地方政府融资平台偿债风险的发展趋势

1.短期内尚无系统性偿债风险，长期风险不容忽视。据中银国际报告数据显示，目前我国融资平台虽存在一定的信用风险，但在各大银行的贷款余额仍在可控范围之内，具体情况如下表所示。

2010年我国主要上市银行融资平台贷款情况表

2.未来融资平台偿债风险将集中在2012年至2013年左右。由于各级地方政府融资平台贷款期限多为5至10年，政府性债务中，43%的债务将在今明两年内集中到期，预计达4.6万亿元，另有60%以上在2013年前到期。

3.偿债风险多集中于经济发展较为落后的中西部地区。特别是管理混乱、投资项目收益情况较差的县级以下政府融资平台。

五、地方政府自行发债影响探究

2011年10月财政部发布了 《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海、深圳、浙江省、广东省成为地方政府自行发债的试点。

（一）自行发债发展格局

1.政府自行发债的规模。政府自行发债规模受到金融市场波动、地方经济发展目标及国家税收、财政政策等因素的制约。以2010年为例，截至2010年地方政府未来尚存自行发债空间为6 500亿元，主要集中在东部发达地区。受以上条件影响，11月15日，上海市首先自行招标分两期发行71亿元政府债券，第一期发行总量为36亿元，第二期为35亿元；广东省则于2011年11月18日完成69亿元地方政府债券招标，计划两期发行量均为34.5亿元；浙江省也于11月21日完成67亿元地方债招标。

2.政府自发债利率选择。本次自行发债应采用单一定价机制，以新发国债发行利率及市场利率作为定价基准。根据招标结果，上海市首发债券3年期中标利率为3.1%，5年期中标利率为3.3%；广东省则分别为3.08%和3.29%，浙江省也将延续低利率的特征，分别为3.01%及3.24%。

3.政府自行发债布局。在市场定价机制的影响下，债券发行成本与地方经济发展程度密切相关：经济发展水平高的地区，可享受的信用等级高，发行债券的成本较低。因此，选取了上海、深圳等经济发达、财政状况优良、金融市场发展成熟且具有较大融资需求和容量的地区，既保证了本次试点发债效果，也为今后向全国推广积累有益经验。

4.自发债的定价机制。本次自行发债的定价机制分为承销和招标两类，具体方式由试点地区政府自行确定，还需要各试点政府在充分考虑地区发展战略、金融市场现状和债券市场承受能力等条件的基础上进行设定和调整。以上海市为例，其第一期发行的三年期附息式债券中10.8亿元为固定承销额，第二期发行的五年期附息式债券中10.5亿元为固定承销额。

（二）自主发债的有利影响

1.缓解地方政府债务压力。预计2011至2012年间，各级地方政府将在短期内面临首轮债务集中偿还压力的冲击，此时试点地方政府自行发债，一方面改善了贷款集中到期引发的融资平台资金留滞问题；另一方面，自行发债能及时填补建设投资缺口，推进公路、市政、保障性住房等民生项目。

2.降低银行及投资者风险。首先，政府自行发债能够在筹资的同时理清财政与投资于银行信贷间的关系，减轻了融资平台将其混为一体造成的不利影响；其次，自行发债在扩充资金来源的同时无形中降低了融资平台的贷款需求，分散了产生大量坏账的风险。

3.为替代融资平台奠定基础。本次自行发债，地方政府具有充分的自主权，其多元化的上市方式和选择上市场所的全面性将为未来发行地方政府债券营造更大的发挥空间。同时随着由“自行发债”不断向“自主发债”过渡，此举将在未来发展为替代政府融资平台的最佳融资手段。

4.拓展政府融资渠道。将政府融资渠道过分集中于融资平台，极可能引发新一轮的偿债危机。逐步开放政府自行融资市场，一方面打开了融资的新渠道，另一方面促使现存融资平台向更加规范化、公开化、合理化的方向发展，在成为隐形财政支撑的同时最大限度地分散了融资平台的筹资压力与偿债风险。

六、基于自发债影响的政府融资平台风险防范对策

（一）强化政府融资平台监管

1.对现有融资平台进行分类监管。针对具有稳定现金流、资本负债结构较优、偿债能力较好的融资平台，应按照融资业务全面市场化要求完善公司法人治理结构，充实公司资本，完善内部制度，以确保顺利过渡至完全商业化运作模式。

2.有序梳理融资平台银行债务。公司自身应及时掌握现有银行贷款投资去向、信贷期限、担保措施及还款来源等方面情况，从中选取风险较大的贷款作为全程监管对象，逐步消除信贷中虚假担保、违规开发、过度依赖财政等放大偿债风险的不良现象。

3.积极整合现有融资平台。地方政府应在对融资平台营业资质、资本质量、治理结构等标准进行严格审查的基础上，关闭收益低、风险大的融资平台公司，同时将规模较小但具有经营性资源、优质资本结构的基层平台公司并入实力较强的大型融资平台。

（二）控制融资平台债务规模

1.调整总量实现控制，优化贷款存量结构。政府融资平台未来的贷款量总体上应呈收缩趋势，但也不能影响投资项目的建设进度及质量。融资平台公司应当在妥善管理、利用贷款存量的基础上，根据承受能力及投资需求优化贷款结构。

2.转移贷款投放方向。我国目前正处于经济发展方式转型时期，应该在履行“有保有持”信贷政策的同时，加大融资平台对新兴产业、高新技术产业、低碳环保产业及社会经济薄弱环节的支持力度，引导地方经济实现可持续发展。

（三）完善政府融资渠道体系构建

1.优化现有融资手段。融资平台公司应根据国家宏观政策及金融市场波动特征，针对不同项目的收益特点，制定多种模式的融资体系。特别要增加直接融资的比例，鼓励融资平台发债、发券，并逐步进入资本市场融资。

2.充分利用政府自行发债优势。目前我国政府自行发债正处于探索开放阶段，各级地方政府应当在完善政府债券发行、偿还责任制度和风险防控机制的前提下，适度扩大政府债券发行量，实现以政府债券逐步替代银行贷款，防止偿债风险的累积。

（四）健全风险防控制度及债务预警机制

1.构建多类型的融资平台监管机制。各级地方政府应针对不同层级、不同类型的融资平台，制定包括依靠政府信用、进行市场融资在内的多层次融资渠道，细化融资平台管理制度。

2.提升融资平台自主偿债水平。地方政府可逐步将投资项目相关的收费权和收益权赋予融资平台，同时还应定期检查平台的资产负债结构及资金流动状态，便于及时发现潜在风险。

3.充实地方政府偿债基金。地方政府应在统筹年度偿债规划后，根据债务的规模和性质，建立相适应的政府债务偿还基金，以此有效防范财务、金融、经济等风险。

4.设立地方政府融资平台偿债风险预警机制。通过建立各项预警指标对融资平台的运营决策、资金流向、资本状况进行全程监控，从源头系统防范偿债风险。