基于信息系统论的我国政府财务报告体系的构建初探

2012-09-23重庆工商大学重庆400067

商业会计 2012年11期

（重庆工商大学重庆400067）

一、对现行预算报告体系的思考

首先，我国现行预算报告体系以服从国家财政预算管理的需要为目的，以核算和反映单位财务收支情况为重心，与此相适应的预算报告体系也是强调以满足政府部门内部管理需要为主，并没有考虑政府受托责任的履行等方面的要求，这就造成了预算报告提供的财务信息过于狭窄、无法满足广大外部信息需求者的信息诉求等弊端，因此也就无法有效地监督政府履行公共受托责任的情况。

其次，现行的预算报告体系主要由总预算会计报告、行政单位会计报告以及事业单位会计报告等构成。由于政府预算会计主体的相对独立性，其对应的财务报告也较为分散，各成体系，没有一套完整的反映各级政府的资产、负债的合并会计报表。

再次，在现行的预算报告体系下，每年的政府工作报告、预算执行情况报告和国民经济与社会发展计划执行情况报告等并没有过多的涉及政府的财务信息，即使仅有的一部分信息也会因为公众的理解能力参差不齐而影响他们对政府工作的监督和评判。

二、政府财务报告信息系统论的提出

图1

政府财务报告是政府财务信息的载体，是连接政府与广大政府财务信息使用者关系的桥梁，是公众知晓政府经济活动以及履行公共受托责任情况的重要工具。当前我国政府财务报告建设虽然取得了巨大的进步，但仍存在一些不合理的地方，笔者基于信息系统论的视角，构建了一个政府财务报告体系模型（如图1），对促进我国政府财务报告的发展进行了尝试性的探索。

三、政府财务报告信息系统论的内容

可以将整个政府财务报告体系看作是一个大的系统，财务报告信息系统由信源系统、通信系统、信宿系统、信息处理系统、政府审计系统和反馈系统六个子系统构成。其中，通信系统又可以向下细分为政府财务会计系统、会计报表系统和表外披露系统。六大系统相互连接、相互沟通，共同构成了政府财务信息传导机制，其具体内容如下：

政府财务信息来源于政府等部门的经济活动，包括政府的购买行为、投资筹资行为等等，信源系统即是整个财务报告信息系统的起始点，作为具备一定公信力的政府，其经济行为是客观存在的。

换能器，是将信息进行转化的器具，在通信系统中是指政府会计核算系统。信源产生的信息直接输入换能器中，也就是政府会计通过对政府经济行为产生的信息进行收集、确认、记录和计量的过程。我国目前的政府会计实际上是以预算会计为主，并没有真正的政府财务会计。现行的预算会计系统存在较多弊端，例如采用收付实现制等，因此我国政府会计改革的一个重要目标就是逐步建立完善的政府财务会计系统，以全面地计量和反映政府的资产、负债等信息，并客观公允地反映政府的整体财政状况和运行绩效。

通过换能器的编码与调制，政府的经济行为转化为会计语言，集中在报表系统及表外披露系统中列示出来。当前政府财务报告的主要形式是预算报表，其提供的信息仅仅是确保“会计信息符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理及本级政府对财务管理的需要”，而忽视了政府财务的另一部分利益相关者即外部信息使用者（主要包括社会公众、与政府有往来关系的商业银行或者世界银行组织等）的信息诉求。故而政府财务报告改革的发展趋势和目标是在满足内部控制以及宏观经济管理需要的前提下，兼顾外部信息使用者的需求。会计报表系统和表外披露系统组成的信道部分完善与否直接决定了整个政府财务信息系统的合理性，所以应当在新一轮政府会计改革中重点关注。

在这里有两点内容应当注意：一是对于外部信息使用者，尤其是社会公众来说，由于其对财务报告所提供的会计信息的理解程度各不相同，再加上他们对政府财务信息的获取渠道有限，因此他们对信息公开形式以及公开程度的要求较高。二是对于某些涉及国家安全的机密信息，既无必要也不能提供给外部信息需求者，这就需要我们不仅要注重会计信息的全面披露，还要注重安全的、有选择的披露，在这两者之间找到一个平衡点。那么，如何解决以上两个问题呢？在图1所示的财务报告信息系统中，笔者提出建立一个信息处理子系统。这个信息处理子系统应当是一个独立于政府和公众等的第三方机构，一方面，对政府财务报告进行分析和解读，将其转换成便于大众理解和接受的语言，然后通过多种渠道发布给公众；另一方面，通过与政府方面的沟通协调，实行一套行之有效的信息分级制度，按照不同的机密等级根据实际需求将信息发布出去，以达到政府与公众在机密信息需求方面的均衡。

当然，在信息由通信系统进入信息处理系统之前，还要经过审计机关必要的审计程序，以尽量保证信息的真实性和可信度。我国现行政府审计体制就其独立性而言，审计机关并未独立于被审计单位所属的整个行政权力系统，只是相对独立于被审计单位，这势必会对审计结果产生不利的影响，会或多或少受到政府偏好的制约。虽然政府也需要通过审计来加强对各部门和人员的监管、改善和提高治理水平，但是政府审计的最终需求者是全体公众（及人大），政府审计需要更多的反映最终需求者的审计需求，更多的为公众服务，可以通过采用联合审计、外包给第三方审计等方式来提高政府审计结果的独立度、透明度和可信度。

图1中的反馈系统主要有两项作用：一是政府财务信息的外部使用者通过反馈系统来影响财务报告的编制，促使财务报告体现出更多公众所希望看到的内容。对于政府部门等内部信息需求者来说也是一样的道理，只不过其反馈系统的机制不同。反馈系统的另一个作用就是审计需求的反馈。公众对政府审计的诉求是多种多样的，且较为分散，这就需要人大通过多种有效的渠道对公众的诉求进行收集，分析其中的特点和规律，再向政府审计系统及时的反馈。

四、政府财务报告信息系统论的系统性分析

系统论认为，所有系统均具有如下共同特征：

（一）集合性。一个系统是较为复杂的，它必须是由两个或更多的要素构成。本文中的政府财务报告信息系统就是由六个子系统构成的有机整体。

（二）关联性。系统的要素应有序的组织在一起，形成系统的结构。信源系统、通信系统、信宿系统、信息处理系统、政府审计系统和反馈系统六个子系统是相互关联、相互影响的。信源系统即是整个财务报告信息系统的起始点，所有的政府财务信息均来源于此；通信系统是整个政府财务报告信息系统的主体，起到了承上启下的作用，上连信源系统，下接信宿系统；信宿系统在接受通信系统传来的信息以后做出反应，迫切地想要表达反馈信息；信息处理系统对收集到的由信宿系统所发出的信息进行处理；之后将处理过的信息输入反馈系统，通过反馈系统的作用对整个政府财务报告信息系统的主体，即通信系统给予影响和改进，使之既能真实全面地反映政府财务状况，又能尽量满足所有政府财务信息使用者的要求；同时，政府审计系统不仅要对通信系统传来的信息进行合法审计，还要接收来自公众的审计需求的反馈。

（三）整体性。系统是由许多个部分组成的，但是整体的作用又不同于其组成部分作用的简单相加。前文提到，在满足内部控制以及宏观经济管理需要的前提下，兼顾外部信息使用者的需求正是政府财务报告改革的发展趋势和目标，为了实现这个目标，信源系统负责提供更客观的政府部门经济行为信息，通信系统将更全面真实地反映政府的财务信息，信宿系统（包含审计系统）是政府财务信息的接收者，而信息处理系统则起到将来自信宿系统的信息进行归纳总结，输入反馈系统，通过反馈系统将信息需求者的要求在通信系统的改革上面体现出来。在这期间，审计系统也会一边接受经过处理系统处理过的审计需求者的反馈信息来不断自我完善，另一边接收通信系统产出的政府财务信息以给予必要、客观、公正的审计。

（四）动态性。任何系统都要经历一个不断发展完善的过程。虽然我国现行政府财务报告体系还存在着不少问题，但是随着政府财务信息需求者的要求不断提高，政府及其他相关部门对财务报告改革的重视程度也不断提高，可以预见其未来会有一个良好的发展前景。但是我们必须要明确，政府财务报告信息系统的不断优化和最终形成是一个循序渐进的过程，每一个发展阶段都切忌操之过急，应该根据当前的实际情况，从整体的高度综合各方面的考虑，来确定下一步的发展规划。