高校外国留学生管理体制探讨

潘慧斌

（同济大学 国际文化交流学院，上海 200092）

随着我国高等教育事业的发展，高等院校多将综合性、研究型和国际化作为发展目标，外国留学生教育业已成为高校创建一流大学和实现国际化的重要组成部分，得到高度重视。为适应新形势下留学生教育事业的发展与全面推进高校的国际化办学水平和创建高水平大学的要求，按照扩大规模、优化层次、保证质量、规范管理的工作方针，在继续加大对外宣传招生力度的同时，强化管理，尤其是高校内部留学生管理体制机制的调整，显得特别重要［1］。

一、留学生教育的发展与留学生管理体制的变化

我国自建国初期开始招收和培养外国留学生，至今已60多年。60多年来，随着留学生教育事业不断发展，高校内部留学生管理体制也不断调整与变化，为留学生教育事业的发展提供了有效的保障。

（一）我国留学生教育事业发展的基本情况

建国之初，我国实行积极的来华留学生政策，支持和争取与各国开展学生交流。从1950年接收来华留学生及高等院校开展留学生教育至今，经历了几个发展时期［2］：

1．1950—1965年

在新中国成立初期的1950年，国家百废待兴，为了国际政治与外交的需要，开始接收外国留学生，到“文革”开始这段时间，我国共接收了来自70个国家的7 259名外国留学生。来华留学生的生源主要来自于当时社会主义阵营的国家以及和中国友好的亚非拉第三世界的国家。其中来自周边12个国家包括越南、朝鲜、蒙古和印尼等国的留学生6 208名，占同期总数的85．5%；东欧9个国家留学生总数646名，占同期总数的8．9%；亚非拉23个国家及6个西欧发达国家的留学生193名，占同期总数的2．7%。

2．1973—1977年

由于“文革”的原因，高校停课、外国留学生教育中断。1972年高校恢复招生，1973年恢复接收外国留学生。在此期间我国共接收了69个国家2 066名外国留学生，其中：11个周边国家的留学生625名，占同期总数的30．3%；18个欧美发达国家的留学生556名，占同期总数的26．9%；10个西亚、北非国家留学生246名，占同期总数的11．9%；24个南部非洲国家留学生486名，占同期总数的23．5%；3个东欧国家的留学生128名，占同期总数的6．2%；3个拉美国家的留学生25名，占同期总数的1．2%。

3．1978—1984年

我国实行改革开放政策，高等教育也初启走出国门之路，在国家实施的一些具体政策推动下，来华留学生教育继续发展。在此期间来华留学生总数达12 500多名。国家为选派优秀学生出国学习，与许多发达国家开展了对等奖学金留学生交流的合作。因此，该时期来自发达国家的奖学金生规模超过发展中国家，来自109个国家的5 387名中国政府奖学金生中，日本有1 300多名、欧美等发达国家有2 100多名。

4．1985—1997年

随着我国高等教育改革开放的进一步推进，1985年中央发布的《关于教育体制改革的决定》明确规定，高等院校“有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流”。1989年当时的国家教委又发布了《关于招收自费外国来华留学生的有关规定》，赋予高等学校自主招生权利，使我国高校可以直接面对国际留学生市场。开放高校自主招收留学生和接收自费留学生的政策，大大促进了我国留学生教育事业的发展。在此期间留学生规模迅速扩大，来华学习的外国留学生人数逐年增长。仅1997年来华留学生数就达43 700多名，其中自费留学生为39 000多名。

5．1998年至今

从1998年以来，随着改革开放的深入和我国经济的迅猛发展，中国国际地位日益提高；同时，国际化意识也越来越成为共识。中国教育界提出了创建世界一流大学的目标。许多高校将发展留学生教育作为建设世界一流大学的重要内容；更为重要的是，党和政府将发展来华留学生教育看作是提升我国软实力的一个重要途径，来华留学生教育获得了前所未有的重视，使来华留学生教育事业得到全面快速发展。来华留学生规模也实现了跨越式发展，留学生人数从1997年的43 700多名迅速增加到2011年的292 611名。

从1950年到1984年期间，留学生教育作为国家外交延伸，其较小的规模对高等教育影响很小，也谈不上教育国际化。从1985年开始，由于留学生教育政策的进一步开放，留学生教育和国际化由起步阶段逐步迈向发展阶段，在公费生规模持续扩大的同时，自费生规模迅速发展，从而使来华留学生总体规模快速扩大，层次也呈多元化发展，接收与培养留学生的高校数量猛增。同时，在放开高校对留学生自主招生权后，学校从以往被动接收转为主动招收，且设法增加数量扩大规模，以此作为其国际化战略的重要指标与组成部分。此外，来华留学生教育也被纳入国家大外交的战略之中，更为其发展提供了有力的保障。

（二）留学生管理体制的调整与变化

伴随着我国留学生教育事业的发展，为适应各个时期留学生教育事业发展的要求，高等院校内部留学生管理体制也经历了调整与变化。如果将1950年我国开展来华留学生教育至今划分为三个阶段，即1950年至1984年为第一阶段、1985年至1997年为第二阶段、1998年至今为第三阶段，那么在各个阶段与之相适应的各高校外国留学生管理体制大体上为：

第一阶段，留学生类别较为单一，基本上仅限于中国政府奖学金留学生，以学历为主且数量少，接收和培养留学生的学校为数不多。在计划经济下，外国学生来华后，先集中在一些学校（60年代初开始主要集中在北京语言大学）强化汉语一年，然后由教育部分派到相关指定学校进行专业学习。由于学生类别单一、数量不多，因此，各校通常在校办（后在外事处）配备专人或设留学生科负责学校留学生工作，且多以较高规格及外宾身份看待留学生。

图1 1978—2011年来华留学生规模的增长态势

第二阶段，随着高等教育改革开放的进一步深入，高校拥有招收留学生自主权，并开放招收自费留学生，接收和培养学校有所增加，留学生人数呈现增长之势。自费留学生以汉语进修生为多；在1985年国内4所高校首先设立对外汉语本科专业之后，该专业迅即在各校遍地开花，也成为了留学生选择最多的专业之一。我国高校的国际交流与合作带动了以学生交换为主的国际合作项目的开展，校际交流生成为来华留学生中的一支新生力量。许多学校成立了留学生办公室，作为学校职能部门负责留学生管理工作，同时，在留学生办公室的组织下抽调汉语教师，开展对外汉语教学。个别改革走在前列的学校，组建了“国际文化交流学院”（有些称为国际教育学院、以下称“国交院”），开始了新的探索与实践。

第三阶段，留学生数量迅速增加，特别是自费留学生数量增长很快。学生类别齐全，招收及培养学校也大量增加，达到五百所左右。为顺应新的发展形势，扩大留学生规模，有效整合学校内部资源发展留学生教育事业，抢占留学生教育发展机遇与市场，在前期学校探索与实践的效应影响下，众多学校在留学生管理体制上进行了组织创新，成立国际文化交流学院，集管理职能、教学组织，有些还兼有后勤服务诸多功能于一体。

进入新世纪以来，一些学校依据自身留学生教育管理与学校发展的需求，打破了“国交院”管理的模式，在学校管理的层面上，而非在学院层面对留学生教育实施趋同化、规范化的管理，以此多方面推进学校的国际化进程。

学校在以上三个不同阶段设立与调整留学生管理体制，促进了留学生教育事业的较快发展，强化了学校对留学生工作的有效管理。

图2 来华留学生管理体制发展的三个阶段

二、目前高校内部留学生管理体制的分析

如前所述，目前高校内部留学生管理体制主要有两种：一是学院模式，即国际文化交流学院（以下简称“国交院”）管理体制；另一种是职能部门模式，即留学生办公室（或留学生工作部）管理模式，这种模式有些是作为机关职能部门单独设置，也有些则挂靠在外事办公室（或国际交流与合作处）。不过大多数学校目前采用国交院的形式。

国交院体制的出现，以及盛行，有其特定缘由。这一体制是学校根据客观情况为实现或完成特定任务而在组织结构上的创新。它作为学校内部的二级学院，在学院自身的教学与管理之外，还兼有对全校留学生的管理职能，集管理职能与教学组织于一体。且不少学校的国交院还兼有为留学生提供生活服务的功能，所以，成为较特殊的高校内部组织机构。

（一）国交院体制产生的原因

1985年国内高校对外汉语专业的设置，不仅顺应了多数留学生来华学习汉语的需求，也带动了留学生人数的增长。同时，高校在取得留学生自主招生权后，面对来华留学生中汉语生及少数专业学习者大增的情况，学校为扩大留学生规模，适应发展需要，因而整合校内涉及来华留学生教育的各项资源，集中优势，成立专门从事留学生教育，集教学、管理与服务于一体的机构——“国交院”，以求在发展留学生教育与扩大规模上能够简化行政运作，力求做大一块。而且“国交院”与学校在经济利益上达成一定的提成比例，以求调动国交院的积极性。

（二）国交院体制的特点与功能

国交院具有任务明确、管理高效、运作简便、资源集中、效益显著等特点。在招收少数其他专业来华留学生的同时，国交院可以集中力量招收汉语生，包括汉语进修生、对外汉语本科与硕士研究生和各类短期进修学生，使学校外国留学生规模迅速扩大。

国交院承担着对全校所有留学生的管理职能（包括招生、教务、日常事务）、后勤服务等方面的职责，同时又要完成本院留学生的教学组织与各项管理。学校通过对国交院在学费、以及留学生宿舍（或餐厅）经营所得实行独立结算、按比例提成的经济承包激励机制，极大地提高了学院的积极性。各校多年的运作实践表明，在成立国交院之后，学校来华留学生的规模都有了快速增长。

（三）国交院体制的不足

从留学生教育事业发展来看，国交院这种管理体制具有任务型、阶段性，设立之初且在一个时期内，满足了学校对留学生教育快速发展、扩大规模的要求，发挥了非常积极的作用。但从进一步推进留学生教育事业发展，全面促进学校国际化与创建一流大学的要求来看，该体制显然存在着一些不足之处，主要体现在：

1．履行管理职能、规范管理方面

国交院在学校内部作为与各学院平行的二级学院，又兼有一定的职能部门的功能，这种运动员兼裁判员的双重身份，在为其带来较大便利的同时，也造成了其尴尬的处境。如处理不当，易导致它与其他平行学院之间的利益冲突与运作的困境，其所负有的留学生管理职能很难履行。而且，它与学校其他职能部门如外事办、教务处、研究生院、学生处、保卫处和后勤等职能部门之间，存在着工作职责的重复与交叉，这种结构性问题的显现，造成了管理上的越位与缺位并存，和相互之间推诿、扯皮的现象，不利于学校提升整体管理水平。

2．优化留学生结构方面

由于来华留学生生源的限制，以及短平快地追求扩大数量和提高部门经济效益，同时又为求便于管理，国交院往往以大量吸引和招收汉语及少数几个专业的来华留学生和举办汉语短期班为主，常常忽略了或无暇顾及其他众多学院的专业留学生的发展，往往使得学校在留学生数量和规模不断扩大的同时，学校留学生层次却无法同步提升，甚至下降。这对于高等院校，尤其是重点院校来说，无疑是浪费了优质教育资源，且无助于达到以提高留学生所占比例来实现国际化的办学目标。

3．留学生教育的总体发展与提升学校的国际化建设方面

近年来，高等院校不断推进国际化发展步伐，国际交流与合作逐步深入，留学生类别也呈现多元化，诸如通过合作办学或联合培养途径来华的校际交流交换生和进修生明显增多。留学生的结构不断优化，攻读硕士、博士学位的学生人数增多。随着留学生教育工作向学校各个方面的拓展，学校在留学生学籍管理、教学管理、日常管理、师资队伍建设等方面也积极开展变革，以适应国际化新发展的需求。对此，能否站在建设一流大学的高度，规划学校来华留学生教育的发展，对全面推进学校国际化进程至关重要［3］。

（四）国交院管理体制的实施成果的假设及检验

一些大学在工作过程中发现了国交院体制在协调全校留学生教育发展方面的不足，进行了改革，保留了国交院的语言生教育职能，将其他职能划归新成立的行政部门。国交院发展重点在非学位生教育，使学位生教育发展速度慢于非学位生教育。为了验证这个假设，笔者使用非学位生的比例作为描述学位生教育发展水平的变量。比较同一所大学在实行国交院体制和取消国交院体制前后，笔者假设改革后非学位生的比重将不断下降。两个假设如下：

H1：不同大学在同一时期采用国交院体制与否导致非学位留学生比例有显著不同。

H2：同一所大学在不同时期采用国交院体制与否导致非学位留学生比例的显著不同。

在下文的分析中，语言生和短期交流学生被归类为非学位生，学位生则包括学历生、普通进修生、高级进修生和研究学者，两者的差别在于是否取得学位。留学生分类是下文假设的基础，如图3所示。

在这个检验中，上海的大学被分为两大类，一类是实行国交院体制的院校如上海交通大学、上海大学等，另一类不实行国交院体制如同济大学、复旦大学等。各大学非学位生的比例来自于2007—2011年的统计数据。笔者使用EXCEL2003分别比较两种体制下的相应非学位生比例的均值。表1显示了比较结果。

两种体制下的比例均值有显著差异，实行国交院体制的大学比另一组拥有更高比例的非学位生。检验结果验证了前文对于实行国交院体制不利于改善留学生结构的阐述。尽管国交院体制对于扩大留学生教育起了很大作用，但仍需要进一步改革。通常国交院体制注重广告宣传，而这不被学生所认同。相反，学生想接受高质量的教育，国交院体制却不予以关注。国交院的激励机制在两组大学的留学生教育发展中起了不同的作用。

图3 留学生分类

表1 两种管理体制的分析结果

在管理体制创新的历史过程中，一部分大学为了适应留学生不断增多的实际情况引入国交院体制，后来又进行了二次改革。例如，复旦大学在留学生教育上一直处于领先地位，不仅留学生数量众多，而且在组织机构方面也不断创新。1987年，复旦大学建立国际交流学院综合管理留学生教育。2003年改革后，国交院只保留了语言教育职能，管理和后勤职能剥离，改革的效果体现在学位生数量不断增长上。稍后，同济大学也进行了类似改革。图4和图5显示了复旦大学和同济大学改革的成果。在图4和图5中，复旦大学和同济大学分别在2003年和2004年进行了改革，而非学位生比例从2006年起开始发生变化，这是因为组织机构改革的效应传递具有迟滞性。图4和图5验证了前面的假设。

图4 复旦大学非学位生比例的变化

图5 同济大学非学位生比例的变化

国交院被赋予了对全校留学生的管理职能，具备了一定的职能部门的功能。但作为学校的二级学院，其强在学院内的留学生教学与日常管理，其弱在对学校留学生教育发展工作的全局谋划和多边协调。国交院的管理模式难以整合全校资源，协调各职能部门、各学院来共同推进学校各学院、各专业及各层次留学生教育的整体发展；并通过以发展留学生教育为抓手，多方面推进学校的国际化进程，从而促进学校的内涵建设与提升层次。

此外，绝大多数留学生集中于一个学院，较难实现全校范围内的中外学生跨文化交流的局面，和校园国际化氛围的营造；以及学校管理（包括教务）干部队伍、师资队伍、学生工作队伍和后勤服务队伍的国际化建设。

三、完善管理体制，适应发展要求

任何一种管理体制或模式都是为实现目标或完成任务而设。高校留学生管理体制的发展变化，特别是国交院模式的创设，适应了当时学校留学生教育起步阶段快速扩大规模的需要。

近年来，在我国高等教育以及教育国际交流的发展过程中，充分感受到发展留学生教育对高等教育国际化的重要性，这不仅是国家战略的需要，更是高校国际化办学的内在要求，是提高办学层次和大学迈向世界一流的关键，是赢得国际化人才培养竞争的途径。随着来华留学生规模扩大、类别增加、层次提高，学校在管理和服务等方面出现一些不相适应的矛盾和问题，亟需加以调整与解决。应当将留学生教育纳入学校整体规划与主渠道管理之中，并且在学校层面加以组织协调。按照“扩大规模、提高层次、保证质量和规范管理”的要求，优化和完善学校留学生管理体制与机制就显得非常必要。

（一）同济大学留学生管理体制的设置与调整

同济大学于20世纪50年代起开展留学生教育，根据学校留学生教育发展不同阶段的实际要求，学校留学生管理体制也大致经历了如前所述的三个阶段。进入新世纪，学校在确定综合性、研究性和国际化办学目标之后，加大力度推进留学生教育发展步伐，规范和强化管理体制，以期不断扩大规模、提高层次；并以留学生教育为抓手，努力推进学校的国际化建设，提升学校的办学水平。

2004年，学校将国际文化交流学院负责的留学生行政管理职能及留学生宿舍和留学生餐厅等生活服务职能分离出来，分别在外事办公室下设立留学生办公室（副处级编制）和划归学校后勤集团。调整后的国际文化交流学院则回归教学科研，专门负责学校各类来华留学生的对外汉语教学；留学生办公室行使来华留学生的行政管理职能，负责全校留学生的发展规划与招生、政策制定、监督实施、培训指导及相关协调。留学生的生活服务等后勤保障则依靠学校大后勤服务平台，确保了为留学生提供良好的生活服务设施与环境。

留学生办公室成立之后，留学生工作纳入了学校国际大外事平台统筹谋划，充分利用学校对外交流与合作的资源，留学生办公室则将工作重点放在扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理方面，着力于化解制约留学生发展的瓶颈问题。学校发布了《关于进一步促进留学生教育发展的意见》，明确了学校留学生工作的有关要求与规定，同时，提高了各学院培养留学生的教学管理经费标准，以激励学院培养留学生的积极性。这样，在继续保持适量扩大汉语生数量的同时，将主要精力放在鼓励各院系培养学历（位）留学生教育方面，学校留学生招生渠道也不断拓宽，校际对等交流交换、联合培养等类型学生也逐年增加，提高了留学生的整体素质与层次。改变了以往仅几个学院和少数专业接收培养留学生的状况。几年来，留学生数量增长200%多（学历生接近50%、汉语专业类学生只占不到30%），留学生生源达150多个国家（其中近一半学生来自欧美国家），各类、各层次外国留学生涵盖全校所有学院。其中2011年，来校学习的留学生达3 695名，学历（学位）生为1 749名，占47．33%；来自欧美、大洋洲留学生为1 491名，占40．35%。

留学生办公室作为行政职能部门，行使对全校包括国交院在内各学院留学生工作管理职能，行政管理职能回归校部。同时，为了更好地解决留学生教育发展所面临的问题，高效协调学校各职能部门之间的协作，学校成立由人事处、财务处、教务处、研究生学院、学生处、资产处、保卫处和后勤集团等职能部门和部分学院主要负责人组成的同济大学留学生教学管理指导委员会，由常务副校长任主任。以此来强化学校对留学生工作的管理力度，增强了机关各职能部门及各学院之间的协调能力，形成完整的由外事职能部门归口的留学生管理体制。

图6 教学管理指导委员会指导下的网络治理结构

同济大学留学生工作管理体制设立于外事办公室之内，可以有效利用学校对外合作资源与渠道，但留学生工作的专业化职能难于体现，弱化了在校内的指导协调能力。同时，作为学校机关行政管理部门与原国际文化交流学院相比，存在着经济效益与激励机制不足的问题。

（二）创建符合留学生发展的管理体制

合理的组织形式与机构设置，可以有效实施战略目标。学校在推进自身发展过程中，须明确发展目标，适时组织实施。在留学生管理体制设置方面，各校应当根据本校留学生教育发展阶段的实际和需要来确定。

重点大学提高和优化在校留学生层次，应当构建和完善与一流大学相匹配的留学生管理体系，将优质教育资源放在积极招收优秀的留学生生源方面，结合学校与国外知名大学在联合培养双学位、对等交流交换等项目合作中吸引优秀专业学历留学生，避免为扩大规模无限制地招收语言进修生。实现此目标，需要在学校国际合作大平台上加以整合组织实施。

总之，通过对学校内部管理体制的改革创新，可以有效地推动留学生规模、层次、质量与效益协调发展，推进学校国际化建设。

［1］郝平．解放思想 开拓创新 推动来华留学工作科学发展［EB／OL］．（2009－08－15）［2012－04－16］．http：／／www．cafsa．org．cn／？mid＝54＆tid＝5401．

［2］于富增．改革开放30年的来华留学生教育［M］．北京：北京语言大学出版社，2009：10－12．

［3］朱晋伟．留学生教育对国际化的影响［A］．中国高教学会外国留学生管理分会2009年学术研讨大会宣讲论文集［C］．长春：吉林大学出版社，2009：25－26．