构建有深圳特色的网络化社会管理体系

毛军吉

构建有深圳特色的网络化社会管理体系

毛军吉

网络化治理理论是20世纪90年代兴起于美国的公共治理理论，该理论适应了现代社会公共管理生态环境变迁的要求，因而成为美国、英国、新加坡、香港等发达国家和地区开展社会管理创新的理论路径。作为全国率先改革开放引入市场体制的新兴城市，深圳多年来始终坚持改革与创新精神，在取得巨大经济成就的同时，各种社会问题也逐渐凸显，如何创建“快乐生产力”、“民生幸福城市”成为政府和公众普遍关注的问题。笔者针对深圳经济特区的实际情况，在总结深圳多年来社会管理经验、借鉴西方网络化治理理论的基础上，以深圳社会管理网络化治理为视角，探讨构建以信息化、智能化和科学化为特征的有深圳特色的社会管理体系。

一、深圳社会管理网络化治理模式的缘起

社会管理是社会建设的重要组成部分，其本质是对人的管理和服务，是对社会成员具体的利益诉求，被理解、被关怀的情感诉求，公平、正义的价值诉求的满足。①深圳经济特区建立30多年来，高度重视发展社会事业，不断创新社会管理体系，建立了全国领先的公共服务体系、全面覆盖的社会保障体系，较为完整的社会管理组织体系和制度体系等，初步探索出一条具有深圳特色的社会管理之路。在不到2000平方公里的空间上，打造了一个承载着1400万人口的国际化都市。然而，随着经济的快速发展和改革的不断深入，各种社会矛盾、社会问题也日益突出。

（一）人口结构特殊，社会管理面临挑战

深圳人口总量急剧膨胀，从1980年的31.41万人，到2011年深圳市常住人口达到1046.78万人，其中户籍人口267.9万，非户籍人口778.85万，而实际管辖人口超过1400万人；②并形成了“五湖四海”的人口结构，呈现出“三高”特点：一是高密度。深圳市每平方公里平均承载7200人，人口密度居全国第一、世界第五。人口密度的空间分布格局呈现出原特区内高于原特区外，原特区内中间高、两翼低的特征。二是高倒挂。深圳是典型的移民城市，自90年代以来，暂住人口占常住人口的比例基本上在70%以上。三是高流动。年均流入、流出深圳及市内迁徙住所的人口在60%以上。

独具特色的人口结构给深圳的城市建设、公共服务设施配置、治安管理、政府资源和公共管理等造成了严峻的挑战。虽然深圳一直秉持“市民化”的治理理念，试图让非户籍人口感受到“深圳是我家”的脉脉温情，并且在教育、社保、居住证登记、增容费制度等多方面都进行了改革，但巨大的生活压力与城市化进程中不同的身份标签，使很多非户籍人口无法真正融入“深圳生活”，逐渐被边缘化、孤立化，只能在类群体中寻找认同感，获得情感支持和社会认同，排解内心的孤寂与落寞。目前深圳“同乡村”的大量存在正是这种“半城市化”心理的真实写照，这一方面增加了社会管理的潜在不稳定因素，另一方面也阻碍了“幸福深圳”和“质量深圳”的实现。

（二）利益格局调整，社会矛盾调解困难

深圳市委书记王荣在市委五届六次全会上指出，与经济特区创办之初相比，深圳“也许少了一分突破计划经济旧体制的难度，但可能多了一分调整既有利益格局的阻力”。在深圳30多年高速发展的过程中，不可避免地出现了贫富差距拉大、社会分配不公等利益格局失衡现象。由于征地拆迁、劳动争议、企事业单位改制等关系到公众切身利益的因素，导致社会矛盾有所增加，多数人选择通过信访或者诉诸法律，来表达自身的利益诉求、解决利益纠纷。然而仍有很多矛盾未及时解决，即使最终得以解决，政府及个人所付出的成本也相当惊人。这表明，在法律调节机制与人民调节机制中，因为缺少第三方调节部门的参与，调解双方无法在短期内达成共识，最终导致效率的降低与成本的增加，社会矛盾进一步激化。

（三）管理主体单一，社会活力难以激发

现代化社会管理的重要特点之一，即社会管理的内涵已由过去的维系社会秩序、促进和谐稳定延伸到更加注重激发社会活力，更加注重调动社会各方积极参与社会管理的热情。在现代社会，无论是政府、社会组织还是公民个人，都无法拥有足够的信息和知识来支撑单独行动，“公共事务的良好治理有赖于多个治理主体各司其职，各尽所能”。③

特区建立以来，深圳不断加大对社会组织登记管理的改革力度，建立社会组织孵化平台，探索先孵化后登记的管理模式。至2011年6月份，全市社会组织已达4200家，其中专业的社会工作服务机构已有38家，社工岗位数达到820多名。社会组织较为广泛地参与到公共服务、学术建设、行业管理等多个领域，为深圳的社会管理注入了新鲜活力。然而，部分党政官员受传统管理方式的影响，不愿放权、不敢放权和不会放权，在调节社会矛盾、共享社会资源等关键性领域依然存在管理主体单一化问题，没有充分利用深圳特有的、强大的非政府组织资源。

（四）部门联动性弱，管理信息统筹率低

我国现有的政府管理模式基本为科层制模式，“科层制模式是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政(管理)体制”，④该体制具有专门化、等级化、规则化、非人格化和技术化的特点，为现代社会组织管理提供了有效的工具。然而，严格的分工造成了部门之间“壁垒森严”，难以沟通合作，组织内部的层层授权，使整个系统呈现出“金字塔式”结构，部门之间只有在金字塔顶端才能相遇，容易形成一种高度分散的隔离组织。如深圳现有的治安管理体系，每个政府管理部门、企业、社会组织在网络建设方面都有很大投入，大都拥有自身的视频监管系统，然而各部门和单位之间缺少沟通与共享，一旦发生公共危害事件，无法在第一时间准确掌握相关信息，并及时提出联动的应对策略。尤其是当普通公众遭遇个人突发事件时，连调看相关资料都不容易。而及时有效地获取信息和及时沟通协作，是实现多元主体合作的基本条件之一。因此，如果全市的社会管理各部门联动性弱、管理信息统筹率低的问题依然得不得重视和解决，那么社会治安的维护和民生困难的及时解决都会越来越滞后和被动。

（五）大众传播拓展，网络舆情突发难控

随着互联网技术的快速发展，博客、微博等成为新兴的大众传媒方式，公众获取信息的渠道更加及时化、多样化、便捷化和国际化，网络逐渐成为社会事件的“放大器”和社会情绪的“发泄器”。如果无法将大众传媒有效地纳入社会管理体系之中，只会使社会问题的解决局限于点对点、面对面，而无法适应裂变式的信息传播速度。作为改革开放前沿阵地的深圳资讯更为发达，人们的民主维权意识更强，加之全国和世界对深圳的高度关注，所以，如何更为妥当地充分利用各种传统媒介和新媒介，更好地服务于全市的社会管理就显得更为重要。

二、深圳社会管理网络化治理模式的构建

近年来，深圳市委市政府大力推进社会管理创新，努力营造和谐有序的城市环境。如南山区尝试建立了“一核多元”的社区管理体制，将小区业主委员会、义工组织、物业管理公司、驻社区共建单位、中介机构、老年团体、民间服务组织、民间文艺团体、农城化股份公司等纳入社区服务体系，社区建设不再只有政府这一权利中心，在政府与市场以外，一些其他的社会组织参与到了社区治理中来，逐步形成了具有南山特色的多元、多层公共行动系统。此外，深圳市还推出社区建设“织网工程”，通过内网与外网的有效对接，为社区居民提供“一站式”的社区管理服务，使其足不出户，便可办理相关业务。这种有益探索推动了深圳社会管理改革事业的发展，但在实践中也暴露出覆盖面不足、部门配合不够、专业服务欠缺等问题，因此构建一种更具广泛性、专业性、科学性的社会管理模式成为深圳社会发展的客观要求。

（一）治理主体——政府、非政府组织、企业、公民个人多元化治理主体

在深圳社会管理网络化治理模式下，政府与其他社会力量共同构成相互依存的网络体系，该体系内保持平等开放的合作关系。政府主要扮演引导者的角色，促进网络化治理模式的建构，提供制度、政策、财务方面的支持，为其正常运行提供方向性指导，由“划船”变为“掌舵”。非政府组织，特别是专业社工机构，主要扮演协调者的角色，动员各部门积极参与该系统，协调各部门的沟通、协作，为公众提供预防性、治疗性的专业服务、为政府提供实践性的政策倡导、为管理部门及其他社会组织提供社会治理信息。企业与公民个人则主要扮演参与者角色，企业一方面向该系统提供治理信息，另一方面获得共享信息回馈，有效减弱信息不对称的弊端。公民个人一方面可以通过该系统查询相关信息，解决自身实际困难，另一方面当自身遭遇社会生活或情感心理困扰时，主动求助该系统，获得所需服务。

（二）治理工具——社会管理信息系统平台

深圳社会管理网络化治理模式以社会管理信息系统为载体，通过构建一种发散式的信息交流平台，实现信息的多方向搜集与传递，从而改变各个治理主体因信息缺失、信息量不足而造成的理性判断失误。该系统平台主要包括三部分：业务数据收集系统、业务数据交换系统及信息检索系统。通过构建统一的、动态的、综合性和智能化的信息平台，实现对深圳市各人群、各场域的全面监控，实现各社区、企业、治安部门、交警部门、大众传媒等社会部门的各类监测资料的全面共享，实现单位网、局域网、社会网的全面联动。通过各类监测资料的智能化处理，准确而全面地掌握个人相关信息，不仅能够实现准确的定位与追踪，甚至能够为社会救济、心理辅导等具体个案提供预警和预防性信息。

（三）治理机制——“四重维度”的合作机制

构建深圳社会管理网络化治理模式，需要实施“四重维度”的合作机制。一是信任机制。由于网络化治理模式具有“嵌入性”、“联动性”等特点，信任机制的构建是必要的前提，也是网络化治理得以形成和发挥作用的关键因素。信任机制可以推动各治理主体的合作，有效解决彼此间的分歧，减少共同行动中的障碍。二是协调机制。面对各种复杂的治理环境，需要网络治理结构中每个节点都有能力和动机相互配合，有效减低系统内部由于利益与期望的冲突而产生的不和谐因素，彼此共享资源，达到治理目的。三是整合机制。整合机制就是在治理过程中实现资源、信息、权力和组织的整合。该机制可以在水平和垂直两个方向上整合、运作，从而更精准更高效地开展工作。四是互动机制。互动机制是网络治理的内生机理，能促进整个体系的交流、沟通及演化⑤。通过互动机制，个体或团体能获得进入其他个体或团体资源的机会与实施对隐性资源或知识的交流。

（四）组织结构——构建“1+1+3”的组织管理结构

构建“1+1+3”的组织管理结构，为深圳社会管理网络化治理模式的运行提供组织基础。“1+1+3”组织管理结构，即1个主管部门——市委；1个监管部门——市社会工作委员会（以下简称“市社工委”）；3个运作部门——技术支持部、社会团体部、纪律监察部。市委、市社工委、各运行部门角色定位不同，职责分工明确。具体而言，市委：制定有关全市社会管理网络化治理的政策、文件，明确要达到的整体要求与目标；协调拨付专款开展相关工作。市社工委：具体负责规划、指导、管理并监督各部门的工作；负责工作人员的选拔、任用、培训与考核等工作；定期向市委汇报相关工作的开展情况。3个部门：技术部——负责开发社会管理信息系统，不断完善业务数据收集系统、业务数据交换系统及信息检索系统的功能。社团部——其实就是执行部门，负责协调各社会管理部门收集相关数据信息；就潜在问题及公众求助问题，及时联系相关部门或社会机构开展调研、预防和处置工作。监察部——评估各部门工作成果；接受公众反馈与投诉；信息保密工作；纪律检查等工作。如图所示：

“1+1+3”组织管理结构图

三、结语

上述社会管理网络化治理模式是一种自上而下与自下而上相结合的多中心治理模式、是一种平行发展的网络组织结构，是一种分权化与分割化相结合的公共政策过程、是一种共享多样化社会资源的治理系统⑥。该模式主要具有以下特征：1.多元化。存在多元行为主体，政府作为其中一个主体并不是权威中心，而是构建一个让各方合作的平台。2.联动性。所有行为主体整合进入网络内，在平等自由的基础上，进行共享与互助。3.智能化。智能化信息系统的构建，为各项功能的实现提供技术保障。总之，网络化治理在新的社会历史条件下为众多的行动主体彼此合作、做好社会服务工作，构建和谐社会提供了一种具有启发性的理论视野和一个具有可操作性的实践框架。

注释：

①杜飞进、裴智勇、廖文根：《和谐社会的中国智慧——探索中国特色社会主义社会管理体系（下）》，《人民日报》2011年7月30日。

②深圳市统计局：《深圳市2011年国民经济和社会发展统计公报》，http://news.gd.sina.com. cn/news/20120412/1274808.htm l。

③田星亮：《论网络化治理的主体及其相互关系》，《学术界》2011年第2期。

④王春娟：《科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论》，《学术交流》2006年第5期。

⑤⑥陶丹萍:《网络治理理论及其应用研究——一个公共管理新途径的阐释》，《上海交通大学》（网络版）2010年第7期。

（作者：深圳市委党校副研究员）

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