粮食生产支持保护体系的分析与思考

潘永圣，王 颖

（江苏省农委农业局，南京 210036）

2003年以来，国家对国民经济收入分配格局进行了重大调整，大幅度增加了“三农”投入，逐步构建了农业与粮食生产的政策支持保护体系，促进了粮食生产持续稳定发展。

1 近年来粮食支持保护政策的回顾

近年来，国家对粮食生产的扶持政策种类越来越多，扶持标准逐步提高，对粮食生产起到了非常重要的促进作用，逐步构建了新时期粮食生产支持保护体系。其中最为明显的特征是，对种粮农民直接补贴和粮食生产技术补贴等大幅度增加，从流通环节补贴向生产环节补贴延伸，从暗补向明补转变，概括起来，主要有4个方面：

1.1 种粮农民补贴

种粮农民补贴通常指“四项补贴”，即粮食直补（江苏为水稻直补）、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴，前3项补贴根据面积直接通过“一折通”打卡到户，农机具购置补贴是对购置补贴名录内农机的农户进行补贴。水稻直补2003年淮北部分地区试点，2004年全覆盖，补贴20元/667m2。农资综合补贴2006年开始，标准逐年提高，2012年提高到 103.4元/667m2。良种补贴2003年秋播在部分地区小麦上试点、2004年在部分水稻上试点，此后逐年扩大规模，增加补贴作物，目前在水稻、小麦、玉米、油菜、棉花等主要农作物上实现了全覆盖。农机具购置补贴2004年开始试点，逐年增加补贴农机具种类和补贴资金总量。

1.2 托市收购政策

粮食托市收购正式实施是在2005年，最初国家只是对小麦和水稻实行最低价收购，之后从2008年又陆续推出对大豆、玉米、油菜籽的临储收购政策。国家在对种粮农民进行直接补贴的同时，通过托市收购，在粮食连续8年增产的同时，国家每年都提高水稻、小麦最低收购价，并提前公布价格，稳定农民种粮效益预期，调动种植积极性。

2004～2012年江苏省种粮农民4项补贴政策情况

1.3 农业灾害救助

近年来，国家对农业防灾减灾的投入不断加大，主要包括恢复生产补助和灾害损失补偿两个方面。恢复生产补助主要是重大自然灾害发生后，通过物化或资金形式，对恢复生产的重点环节予以补助。2004年开始，省级救灾化肥列入财政预算，每年安排1500万元，年初一次招标，根据灾害发生情况，在受灾季节发放到重灾区。与此同时，每年根据重大灾害发生情况，中央和省里都安排相应救灾资金，2006年，针对夏季洪涝灾害，省政府安排救灾种子补助资金2500万元；2007年，针对夏季洪涝和台风，省财政安排1215万元改补种用种补贴，中央下达该省1400万元用于采购救灾化肥；2008年，针对年初冰冻雪灾，中央和省里下达1.03亿元灾后恢复生产补助资金；2009年，针对春季干旱和小麦穗发芽，中央和省里安排2480万元补助资金。2010年，针对小麦长势较弱的情况，中央和省里安排6500万元弱苗施肥和穗期病虫统防统治补助资金；2011年针对春季特大干旱等，中央和省里安排2.39亿元，用于抗旱浇水、弱苗施肥等补助。灾害损失补偿主要通过农业保险，对农民因灾造成的损失给予适当补偿，目前主要是成本保险。“十一五”期间，江苏省农业保险实现保费收入超过44亿元，为全省农业生产提供了约950亿元的风险保障，支付各类农业保险赔款15.5亿元，受惠农户达730万户次。各级农险保费补贴比例从2007年的60%提高到目前的70%以上。其中，中央财政对江苏给予保费补贴资金约为13.1亿元，江苏省地方各级财政配套20.9亿元，农民缴纳保费10.3亿元。

1.4 产业发展项目

近几年扶持粮食产业发展项目种类逐年增多、扶持资金数量逐年增加。从江苏实际情况看，主要有3个方面：一是围绕粮食生产科技推广，在农业三新工程、农民科技入户等重点农业项目中，都安排了不少资金用于粮食生产科技推广。测土配方施肥、重大病虫防治等项目上重点突出了粮食生产，2005～2011年投入资金7亿元，实施测土配方施肥、有机肥推广补贴和绿肥种植补贴、有机质提升等重点项目。二是围绕粮食生产基础设施建设，制定了高标准农田建设规划，明确了每年新增10万hm2高标准农田的目标，实施了农业综合开发、新增21.5亿kg粮食产能建设田间工程等农田基础建设项目。“十一五”期间财政投入81亿元，其中省财政安排42.5亿元，改造中低产田80.7万hm2。三是围绕粮食生产组织方式转变，实施了粮食高产增效创建、商品化集中育秧等项目，特别是粮食高产增效创建是2008年新增专项，到2012年，省级专项增加到1.9亿元，中央和省级资金总量近3亿元。

2 粮食产业政策扶持效应与存在问题

国家对粮食生产持续增加投入，出台政策扶持，有力地促进了粮食生产发展，为粮食生产连续八连增产提供了强有力的支撑，取得了明显成效。从粮食生产本身，突出表现为“一个调动，三个促进”。

2.1 调动了农民种粮积极性

1996～1999 年粮食连年丰收，粮食收购价格下行，种粮效益低下，农民种植积极性受到极大影响，导致种植面积持续下滑，到2003年，全国粮食面积跌至0.99亿hm2的低谷，总产4307亿kg。2003年，江苏粮食种植面积465.95万hm2，为新中国成立以来最低，总产247亿kg，为20世纪70年代末的水平。这几年，各项强农惠农政策最直接的效应就是调动了农民种粮积极性，农民惜地意识增强，20世纪90年代末和21世纪初出现的冬季休闲现象明显减少，粮食面积出现较大幅度恢复性增长，夯实了粮食生产基础，2011年与2003年比，全省粮食面积增加65.97万hm2，增幅14.2%，因面积增加增产粮食35亿kg，占增产总量的41.9%。粮食面积增加中以水稻、小麦为主，分别增加40.77万hm2和49.17万hm2，油菜、棉花等经济作物因花工多、比较效益不高等原因面积下降。

2003年以来主要农作物种植结构变化万亩（667hm2）

2.2 促进了粮食生产物质装备水平改善

围绕粮食生产能力提高，近年来实施的农机具购置补贴、高标准农田建设等政策，改善了农田基础设施条件，强化了物质装备水平，粮食生产抵御各种自然灾害能力显著增强，大范围干旱、洪涝灾害得到有效控制，过去经常发生的麦收期间的烂麦场也因机械化收获而大大减少，粮食综合生产能力明显提高。2011年，全省高标准农田比重达到41%，旱涝保收农田面积比重达到66.2%，比2003年提高5个百分点。全省农机总动力达到4106万kW，比2003年增1077万kW，增35.6%，主要农作物机械化水平达到80%。在水稻、小麦基本实现机械化收获的基础上，玉米等其他作物机械化收获水平快速提高，2011年纯作玉米机收比重达到47%。机插秧、机植保快速发展，2011年全省拥有插秧机总量达到8万多台，近几年每年新增1万多台，机插秧比例超过50%。

2.3 促进了粮食生产组织经营方式转变

江苏耕地以平原为主，水稻、小麦等粮食作物单产水平高，生产优势突出，但随着经济水平的提高，农村劳动力大量转移，粮食生产从业人员呈兼业化趋势，不利于粮食生产持续稳定发展。近年来，通过推进土地流转、培育专业化服务组织等，粮食适度规模经营比重逐年提高。省财政对单宗流转规模66.7hm2以上的每667m2补贴100元，苏州等苏南经济发达地区对土地流转每667m2补贴300～400元。粮食高产增效创建、商品化集中育秧、重大病虫害防治、抗旱浇水补助、“一喷三防”补助等重点农业项目，突出了对专业化服务组织的扶持，提高了粮食生产的组织化程度。粮食高产增效创建要求每个万亩片建立3个以上正式登记注册的专业化服务组织，重大病虫害重点用于扶持专业化统防统治。而且，农机具购置补贴促进了农机专业合作组织的发展。据统计，近几年，全省从事粮棉油生产的专业化服务组织以每年新增1000个以上的速度发展，到2011年，已发展到6000多个。土地集中型规模经营面积达23.3万hm2左右。

2.4 促进了粮食生产科技集成创新

以粮食高产增效创建、测土配方施肥、农业三新工程等重点农业项目实施为抓手，配套集成了一系列高产配套技术体系，创造了一批高产典型，促进了单产水平的提高。水稻上突出了机插稻精确定量栽培技术集成推广，小麦上突出了氮肥后移等高产技术集成推广。2011年，全省粮食单产达到414.6kg/667m2，创历史最高水平，连续6年保持在400kg/667m2以上，比2003年增60.6kg/667m2。117个部省小麦万亩示范片平均单产516kg/667m2，比示范县平均单产高120kg/667m2，单产最高的大中农场，经实收测产平均单产为670.1kg/667m2，其中最高田块平均单产达689.9kg/667m2，再次刷新了该省小麦单产最高纪录；425个部省扶持的水稻万亩示范片平均单产682kg/667m2，比示范县平均高110kg/667m2，单产最高的兴化钓鱼镇万亩片达754.3kg/667m2。

从近年来粮食生产的实际来看，现有的粮食生产扶持政策还存在一些需要进一步完善和改善的问题。一是补贴对象难以与种粮农民对应。粮食直补和农资综合补贴政策设计是补贴种粮的农民，但在政策实际落实过程中，补贴基本是全部是给土地承包权拥有者，一些从事粮食规模经营的大户、服务组织等，由于土地是流转过来的，实际上得不到种粮补贴的实惠。二是补贴面积难以与种植面积对应。目前水稻直补、农资综合补贴是按省核定到县（市、区）的面积进行补贴，良种补贴是按当年实际种植面积补贴，实施落实过程中，部分田块已经改种其他经济作物了，仍享受水稻直补和农资综合补贴。良种补贴也存在增量上报、减少不报的现象，导致补贴面积大于实际面积。三是补贴效果难以与粮食产量对应。由于种粮补贴大多与种植面积挂钩，良种补贴原来与种子挂钩，全覆盖后也改为与面积挂钩，种好种坏一样拿补贴，对刺激农民应用科技、提高单产的作用不大。四是产业发展项目扶持资金与实施目标难以对应。目前各类扶持粮食产业发展的扶持项目还存在单打独斗的情况，提出的目标很多，但投资标准不高，同样的标准良田建设，有的每667m2投入500元，有的投入1100多元，难以达到项目实施提出的建设规模和建设标准。

3 完善粮食生产支持与保护体系对策建议

3.1 建立完善政策扶持体系

根据扶持粮食生产的目的，在不断加大扶持力度的基础上，加强政策和项目整合，集聚资金资源，更好地发挥效应。重点考虑4个方面：一是围绕增加粮农收入的补贴性政策。主要是现有的粮食直补和农资综合补贴，建议统统归为粮食直补一项政策，根据财力水平和农资成本上升等情况，不断提高补贴标准，增加粮农收入。二是围绕关键环节的技术物化补贴。主要是现有的“一喷三防”补贴、抗旱浇水补贴等，建议将现有的良种补贴归入粮食直补，重新设立与良种挂钩的良种推广补贴。三是围绕生产能力提高的产业项目。突出农田基础设施建设、科技集成推广、专业化服务等事关粮食单产水平提高关键环节，加大投入水平，组织实施重点农业项目，提高综合生产能力。这方面投入目前远远不足，特别是农田基础设施投入不足，相当部分农田基础设施还不配套，灌排能力弱、机械作业不方便，需要加快推进。四是围绕粮食生产公益性服务的常规工作。主要包括农情、病虫情、土壤墒情等观测点建设和动态监测，粮食生产新品种、新技术、新产品的试验示范推广等，这方面是粮食生产投入的短腿，存在以项目代替经常性公益性服务的现象，特别是乡镇，粮食生产公益性服务严重弱化，正常工作无法开展，必须尽快解决，要将必要的经费列入经常性财政预算。

3.2 建立完善政策操作办法

每一项粮食生产扶持政策都有政策的初衷，在制定具体操作办法时，要紧紧围绕政策目的，做到结果与目的相一致。对粮农的收入补贴，必须坚持种粮得补贴、不种粮不得补贴和谁种粮补给谁的大原则，为提高资金兑付速度，最好以上年度粮食种植面积作为下年度的补贴依据，从而保证每年在春耕生产前将资金兑付到位。为促进粮食规模经营的发展，建议在核实登记种植面积时，对种植面积达到3.33hm2以上的大户单独建立档案，在保持存量补贴标准不变的情况下，新增补助中安排一定比例用于种粮大户补贴，更好地发挥政策效应。对技术物化补贴，要坚持以实物形式补助，确保资金用于关键技术环节。要根据不同的物化补贴特性，确定适宜的补贴范围，不宜所有补贴都搞全覆盖。考虑到物化补贴一般需要公开招标，需要1个月左右的时间，同时又要确保补助物资发放到户不误农时，要将补贴资金列入预算，常态化管理，增强计划性。比如，2012年的第二批“一喷三防”资金，由于时间紧，不少地方招标都是采取的应急之举，有的地方由于农资销售商已经备货，造成矛盾。对扶持粮食产业发展的项目类政策，要根据项目目标，制定切实可行的实施内容和考核指标，达到项目实施效果。目前，一些项目在设计本身就存在一些不合理现象，项目建设的内容、标准等要求提得很高，靠项目资金根本无法完成，导致一些地方在实施过程中弄虚作假，有的同一项目重复实施，反而造成浪费。对经常性公益性服务，要明确具体工作任务，建立系统的农情调度、试验示范工作机制，既能为领导掌握实际情况和决策提供可靠依据，又能为粮食生产提供服务。

3.3 建立完善政策评价机制

经过近年来的发展，扶持粮食生产的政策逐年增多，这些政策、项目效果如何缺乏系统的评价，扶持标准的提高、规模的扩大等行政色彩还比较浓烈，随着扶持力度的逐步加大，有必要建立科学的评价机制。一是要有科学的评价体系。根据不同的政策类型、项目种类，选择科学合理、可操作的评价指标，建立相应的评价体系。二是要有合适的评价机构。目前项目的考核评估往往是项目管理单位自己，有时间就抓得紧一点，没时间就抓得松一点，有的根本就没有考核评价。可以借鉴国际上一些好的做法，安排适当经费，委托第三方开展评价，保证评价的客观性、公正性。三是要有评价结果应用机制。评价结果要作为进一步完善政策、安排项目等的重要依据，促进粮食生产支持保护的良性循环。

3.4 建立完善政策监管制度

随着扶持粮食生产的政策支持力度加大，资金不断增多，如何确保专款专用，最大限度发挥政策扶持资金的效应，十分必要。一是要推行阳光操作。特别是各种直补农户的强农惠农政策，一定要建立规范的到户台账、加大公示力度，接受社会监督。项目立项、组织实施等要规范程序，减少人为因素干扰，最大限度发挥项目实施效果。二是要加大督查力度。在政策落实和项目实施过程中，对照政策要求、实施目标等，加强检查，及时发现执行过程中出现的各种问题，对不规范、不到位的情况予以纠正。三是要加大资金审计力度。按照不同政策和扶持项目种类，安排相应资金，组织开展独立审计，实行普查和抽查相结合，对是否专款专用、是否规范建账、是否发挥效应等开展审计，督查各地规范资金使用。