浅析我国农村低保制度面临的困境及对策

王宝杰

（四川省长宁县民政局，长宁 644300）

农村最低生活保障制度是指国家及各级政府对持有农村户口的家庭人均收入低于本地农村最低生活保障标准的居民实施现金、实物或者帮助的社会救助制度，它是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，被誉为社会救助的“最后安全网”，这一制度在保障农村困难群众的基本生活中发挥着重要的作用。但是由于经验不够丰富，政策不完善、机制不健全、地方财力不足、资格认定不合理、管理不到位、工作人员素质不高等问题，农村低保制度在实施过程中往往不尽如人意。

1 农村低保工作现状

从20世纪80年代开始，我国开始在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费，这是我国对于农村社会保障制度的初步改革，也为随后制度的农村最低生活保障制度提供了启发。30多年过去了，我国农村低保制度在不断发展完善，并取得了很大的成绩，保障范围日益扩展、资金投入日益加大、管理水平日益提高，使数以万计的农民从这项制度中受益，解决了大多数困难群众的基本生活问题。以长宁县为例，长宁县农村人口共计30.5万人，截止2011年12月，农村最低生活保障人数达15018人，户数达9335户，全年累计保障16.5647万人次，累计发放1083.95万元。随着社会和经济的不断发展，农村低保制度取得了较大的成果，但仍然不能掩盖其中一些弊端的存在，农村低保制度的执行仍面临许多困境，只有解决好这些现实问题，才能使这项制度得到更好的实施，使更多困难群众得到真正的实惠。

2 我国农村低保面临的困境

2.1 低保对象核实工作难度大

《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民”。所以我国现行的农村低保申请依据主要是以家庭人均年收入核算，然而贫困家庭财产的核定存在很多困难。首先，财产和收入核定缺乏刚性依据。农民就业形式的多样化，家庭收入的多元化造成了农村家庭收入的隐蔽性和不稳定性，加上少数群众为了获得低保资格，隐报、瞒报实际家庭收入，致使工作人员很难准确核实申请家庭的实际收入情况。其次，核定程序公正性有待提高。当前，农村低保制度实施的基本程序是个人申请、村民委员会评议，经乡镇政府审核，最后由县级民政部门审批，然而，在基层个别农村地区，没有组织村民会议或村民代表会议进行民主评议，而是由村干部依靠经验或者对低保申请者主观上的判断来评定待审批的低保对象并报乡镇政府审核，由于农村低保户数量较大，加之居住不集中，所以县级民政部门普遍采取抽查的方式进入农村实地核查申请者的家庭情况，对没有被核查到的申请者只能依据乡镇政府的审核材料审批，所以这种程序上的公正性不高也会直接影响到对农村贫困家庭的财产核定，从而导致低保对象的确定出现偏差。第三，核定方法不够科学。大多数地区在低保申请家庭收入核算时采取单向核算的方法，家庭支出并不在计算范围之内，它并没有兼顾到由于意外造成的诸如因病、因残、因学等原因致贫的家庭，致使这一部分相对贫困者被拒之于低保门外，因此，既要考虑家庭收入，又要计算特殊家庭支出已经成为当前基层低保工作者的一种呼声。

2.2 应保尽保、应退尽退困难多

首先，“人多粥少”矛盾突出。农村最低生活保障制度的实施与当地经济发展的速度和地方财政投入的力度密切相关，随着经济的发展和财政收入的增加，各级财政都在逐步加大对农村低保工作的投入，增加低保资金预算和工作经费，中央财政每年都投入大量的低保资金，但是我国农村人口多，部分地区贫困程度深，贫困覆盖面大，加之地方财力有限，要实现所有贫困群众都达到应保尽保的目标困难重重。其次，农村低保退出机制不完善。低保对象被纳入到低保体系之后由于缺乏事后的监管和跟踪调查，对收入已经高于最低生活保障标准的家庭没有及时进行清理。部分群众不理解农村最低生活保障制度设立的目的和功能，因为一旦被纳入低保对象范围，便可以享受多项救助和社会福利，尤其是医疗救助、子女教育等方面的优势，而一旦失去此资格，失去的不仅仅是每个月的低保金，还损失其他附加各种福利待遇，所以收入达到最低生活保障线的家庭往往不愿意退保，形成福利依赖，甚至因为强制退保跟工作人员产生矛盾冲突。

2.3 低保工作人员数量不足、素质偏低

按照《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，每2000名城市低保对象或每5000名农村低保对象至少配备1名专职低保工作人员，然而很多地方普遍存在低保工作专职人员数量不足的问题，以长宁县为例，长宁县现有城市低保对象8386人，农村低保对象13655人，而现有低保管理人员共计两人，低保工作人员编制偏少的现状与日益繁重的工作任务不相适应，特别是乡镇民政人员偏少，年龄偏高，技能不足，使农村低保工作陷入困境，矛盾十分突出。另外，农村低保工作人员队伍的整体素质有待提高，新形势下民政工作对民政干部的业务水平、知识结构、工作方法、应变能力提出了新的要求，现有的农村低保工作人员大多数并非低保专职工作人员，他们往往因为年龄、文化水平和知识结构的限制，难以正确掌握复杂的低保政策，工作力不从心，这不仅增加了农村低保工作顺利开展的难度，还造成了群众对低保政策的误解，部分群众产生不满情绪。

3 加强农村低保工作的对策

3.1 坚持“一述二评三公开”原则

“一述二评三公开”原则即：个人陈述，乡镇人民政府评议，村、镇、县公示。首先，村民自愿提出申请，村委会干部根据申请入户调查实际情况；其次，乡镇召开低保听证会，申请人向大会陈述贫困原因及家庭情况，村委会干部介绍入户调查情况，评议小组采取无记名投票方式对申请享受低保家庭户进行评议票决；最后根据入户调查情况、低保对象户自述情况、村民代表评议情况进行集体审查，确定符合享受低保对象的对象户，并在村、镇、县对外公示。在办理农村低保的过程中，民主评议是关键。先由村（居、社区）民委员会负责组成核实小组，深入民主评议后申报低保的农户，实事求是地测算出其种植业和养殖业等纯收入的量化标准，以维持当地农村居民基本生活所必需的衣、食、医药费用为主，摸清贫困现状；再由乡、镇政府组织农委、劳动、统计、财政等部门的工作人员组成核评小组，对申请低保人员家庭的农业、务工等收入情况进行再核评、界定后报乡镇民政部门审核，村（居、社区）根据申请对象情况，坚持民主评议与监督同步进行，实行“低保听证”制度，听证会由党员代表、居民代表、低保对象代表、人大代表等人员组成，申请对象应亲自到场说明家庭基本情况、收入情况，由听证会采取无记名投票方式决定申请对象是否享受低保待遇。对村民委员会所做出的初审不予通过的行为不服的，对乡 (镇)人民政府所做出的不予审核、审批的具体行政行为不服的，对民政部门所做出的不予最后审批的具体行政行为不服的，都可以向农村低保听证委员会申请低保听证。这一原则切实加强了农村低保对象的准确认定，保障了广大人民群众的参与、知晓、选择、监督的权利，突破传统低保对象认定的困境，实现了农村低保评定的公开、公正、公平。

3.2 分类施保、动态管理

为进一步完善农村居民最低生活保障制度，更好地保障特殊困难低保对象的基本生活权益，可对农村低保对象实施“分类施保、动态管理”。分类施保是指对农村低保对象中的特殊困难家庭，在已核定补助数额的基础上，根据贫困程度的不同制定不同等级的补助标准，困难程度高的适当增加补助金额，更好地保障他们的基本生活。“分类施保”的对象，主要是因老、幼、病、残等意外原因导致日常消费支出过大、明显影响基本生活的特殊困难农村低保家庭，具体包括家中有重大疾病患者、需要常年用药治疗的，家中有重度残疾人员、无自理能力或基本丧失劳动能力的，未入住敬老院的农村“三无”人员（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养或抚养义务人的人员）。“动态管理”是指坚持城乡低保普查，做到动态管理主动化，实施低保月报告制度。结合城乡低保规范化建设，扎实开展低保普查，认真开展低保清理工作，要求各乡镇、村（社区）严格低保动态管理，坚持常态化、规范化，根据家庭收入情况的变化对其低保金进行动态管理，对于已经达到地方最低生活标准的家庭及时清理登记，在退出低保机制前，给予一段时间的缓冲，如3个月，然后及时清退。以长宁县为例，农村低保按季申报，季未最后一月10日以前到村委会申报，村、乡镇15日以前汇总报县民政审批。坚持低保普查，与社保联动，重点清理已达到退休年龄领取养老保险金，家庭人均收入达到该县最低生活保障标准（长宁县农村居民最低生活保障标准为1000元/人·年）的对象，坚决纠正低保保人不保户的错误现象，纠正一人残疾、重病就应享受低保的错误观念，坚持以户为单位，以家庭收入为尺度进行差额补助的根本原则，取得较好的成绩。同时，还要建立自然灾害和突发性事件救济制度，对遭遇突发性事件致贫的群众，以救灾资金给予临时救助和救济，帮助其恢复生产，防止因灾致贫。

3.3 增加人员数量，提升人员素质

首先，低保工作人员配备上要达标，各地低保工作人员的数量应尽量按照《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，每2000名城市低保对象或每5000名农村低保对象至少配备1名专职低保工作人员，每个社区至少配备1名低保专职工作人员，每个村委会至少配备1名专职低保协管人员。其次，低保工作人员质量上要过关。农村低保工作人员要十分熟悉基层，工作能力强，具有吃苦耐劳精神，还要有较高的理论素养和过硬的业务能力，所以不断加强政治理论学习和业务培训，提高现有工作人员的综合素质成为必不可少的环节。一方面抓好理论学习，用党的理论武装头脑，坚持爱国主义、集体主义教育，使广大民政干部更加团结拼搏、勤政廉政、爱岗敬业。另一方面要采取请进来走出去的办法学习先进的工作方式和方法，不断研究新问题，创新工作机制，努力提升工作水平。定期组织低保工作人员学习培训活动，学习农村低保工作的相关政策制度，熟悉农村低保的运行程序，通过县上培训骨干、乡镇培训村社的办法提高基层低保工作人员素质，提高工作质量，促进工作进步。

3.4 提供脱贫辅助措施，既救急又救穷

不少地方的贫困群众人数众多的主要原因是地方经济发展缓慢，很多家庭几乎没有收入来源，所以在加快经济发展、增加财政对低保工作的投入的同时，更应该在如何增加低保对象的家庭收入下工夫，加大适宜再就业年龄段人群的职业培训力度，为其提供种类更多、质量更高、实用性更强的职业技能培训项目，并积极与劳动保障部门的再就业政策衔接起来，为他们提供更多的就业机会，并在税收、技术与经营场所方面为其提供相应的政策扶持，真正做到“既救急又救穷”。

3.5 建立低保责任追究制，加强管理和监督

建立低保责任追究制度，就要建立事前预防机制，加强事中监督力度，落实事后责任追究，在农村最低生活保障制度的运行过程中，要充分发挥民政、财政、纪检监察、审计等部门的联动作用，定期对低保资金和政策的落实情况进行检查，每年对各乡镇低保资金的检查不少于一次，建立低保资金监督检查长效机制，对于恶意虚报、瞒报骗取低保资金的行为要严惩不贷，情节恶劣的要坚决追究相关人员的法律责任。规范低保资金社会化发放制度，按照“专户管理、封闭运行、社会发放、专款专用”的原则，严格遵循“民政部门核定对象和补助金额，财政部门核拨资金，银行代发到人”的程序，自觉接受社会、群众和舆论的监督。建立健全农村最低生活保障制度是我国改善广大农民生活、逐步实现农村发展的重要一步，只有对农村最低生活保障实现规范化的管理和监督，对整个低保工作的全过程都要严格按照法律法规的规定行事，杜绝“优亲厚友”等不正常现象的发生，切实提高低保工作的透明度，才能够发挥其最底线公平和正义的社会功效，真正做到保障困难居民的生存权利。

总之，农村低保工作是当前我国社会保障体系的重要组成部分，是维护和保障农村困难群众基本生存的一项根本措施，虽然实际工作离理想目标还有一定距离，农村低保工作运行还面临很多困境，但是通过一系列行之有效的措施都可以得到解决。坚持“一述二评三公开”原则，提高低保工作人员的理论素质和道德修养，强化规范化管理和监督机制，不断规范农村居民低保管理工作，从而维护社会稳定、促进经济和社会事业健康有序的发展。