国家中心城市：概念、特征、功能及其评价

◎ 周 阳

国家中心城市：概念、特征、功能及其评价

◎ 周 阳

综合考虑中心城市、国家城市等级体系和世界/全球城市网络等方面，论述了国家中心城市的一般定义、本质特征和核心功能。国家中心城市具有和重点城镇群互为依托，全球城市网络的重要功能节点，等级和格局随经济重心的转移而变化，共性和特色并存等特征，以及控制管理、协调辐射、城市服务和信息枢纽等功能。据此采用层次分析法对12个城市进行评价，以广州为参照得出了它们的国家中心城市指数得分。

国家中心城市 世界/全球城市 全球城市网络 评价指标体系

一、引言

“国家中心城市”概念被首次提出，是2005年原国家建设部编制新的国家城镇体系规划。2008年12月，“国家中心城市正式出现在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中，被用来描述广州的城市定位。2010年2月，住房和城乡建设部在《全国城镇体系规划》（草案）中明确提出建设北京、天津、上海、广州和重庆五大国家中心城市。此后，国家中心城市备受关注，尤其是沈阳、南京和武汉的“十二五”规划，都把国家中心城市作为未来城市的发展目标。对于这类处于国家城镇等级体系“金字塔”顶端的国家中心城市，有必要在理论上深入研究它们的内涵、标准、特征、功能和评价方法等问题。

国外没有国家中心城市提法，但它们的一些特大中心城市事实上发挥着国家中心城市的功能。①如美国的纽约、芝加哥等世界城市控制着全球金融命脉，洛杉矶、西雅图、亚特兰大、底特律等工商业中心城市掌握着全球若干行业的话语权；德国的法兰克福是金融与交通中心，汉堡是水上物流中心，慕尼黑是工业中心，汉诺威是展会中心；日本的东京、大阪、名古屋等分别是其东京地区、大阪地区和中京地区的核心城市，共同组成了日本东海道城市群。这些城市处于各自国家城市体系的顶端，是名副其实的“国家中心城市”。

中心城市以经济区和城市群为依托，是经济区生产布局和城市群功能分工的空间表现形式，是具备较强聚集扩散、服务和创新功能的区域经济中心。［1］无论是国家中心城市，还是区域中心城市，抑或地区中心城市，都脱离不了中心城市的这些本质特征。因此，中心城市是国家中心城市研究的起点。但国家中心城市又是一国现代化和国际化最高水平的代表，不能局限在“国家”或“国内”，还要参与国际竞争，发挥沟通区域经济与全球经济的桥梁和通道作用，从而具有不同于一般中心城市的功能和属性。尤其在当前经济全球化和信息网络化时代，经济活动能够实现在地域上的高度分离和全球范围内的高度整合，中心城市的功能和形态出现了新变化，国家城市等级体系也开始向全球城市网络体系转变。［2］特大中心城市在控制与管理分散化的经济活动中的重要性日益凸显，呈现制造业分散化和高级服务业集中化的趋势，由生产中心转变为信息中心和服务中心。［3］跨国公司和大型企业在世界范围内以各大城市为节点构建全球生产与服务网络。因此，全面认识国家中心城市，不能局限在国家城市等级体系和传统的中心城市概念，必须考虑这些新的因素和特征，以全球化和全球城市网络为切入点，综合考量。

二、国家中心城市的理论、观点和概念

（一）理论来源

中心城市、国家城市等级体系、世界/全球城市网络体系是国家中心城市的三个主要理论来源。城市地理学很早就发现，一国内部大中小中心城市之间的规模分布、职能结构和空间结构具有规律性，如“首位城市法则”和“位序—规模法则”，从而形成国家城市等级体系。顾朝林（1997）从全球化角度审视了城市化过程和国家城市体系结构，从而使国家城市体系研究的视野进一步拓展。［4］同时，许多学者和政府决策部门纷纷开展对国际城市和国际大都市的研究，但都局限在国家城市体系框架内，没有把城市放在超越国家的世界经济体系中去解释城市功能和结构。随着全球化和信息化的深入融合发展，超越国家形态的特大中心城市及其都市区域正成为世界经济的基本单元，具有了新的功能和内涵，需要从世界城市体系和全球城市网络的角度重新认识。

世界城市体系研究以“世界/全球城市”为开端，随着时代进步不断演变。1915年英国规划师格迪斯提出了“世界城市”一词，指世界最重要的商务活动绝大部分都须在其中进行的那些城市。1966年，英国学者霍尔从全球性国际大都会的角度认为，世界城市是那些已对全世界或大多数国家发生经济、政治、文化影响的国际第一流大都市。1981年，库恩首先基于新国际劳动分工理论着手研究世界城市体系。随后，弗里德曼等提出了著名的“世界城市假说”和“世界城市等级体系”，成为其后世界城市研究的主要理论框架。1991年，美国社会学家萨森提出了“全球城市”概念，认为其是高级生产服务的生产场地，基本确认的有纽约、伦敦和东京。1989年，卡斯特认为全球化、信息化与网络化造就了新的“流动空间”，取代“地方空间”，城市地位主要取决于网络联系的强度，而全球城市就是全球网络上的关键节点。1995年，英国学者泰勒提出了“世界城市网络”概念，打破了长期以来世界城市等级体系观念，强调城市间的网络作用和合作关系。2001年，斯科特基于城市区域化和区域城市化的发展态势②，以“全球城市区域”来替代世界城市。弗里德曼也指出，世界城市的经济能力取决于其所关联的区域的生产力。［5、6］

（二）代表观点

目前，对“国家中心城市”的内涵理解，主要有四种观点。

第一，从世界城市体系的角度来界定世界城市，国家中心城市是其中的一个层级。代表人物为弗里德曼。他通过对主要金融中心、跨国公司的总部(包括地区性总部)、国际化组织、商业服务部门的高速增长、重要的制造中心、主要交通枢纽和人口规模的分析，将30个世界城市划分为四个等级：全球金融中心、跨国联系中心、重要的国家级中心、次国家级或区域性中心。［7］国内学者持此论点的也占大多数，如段霞（2002）和连玉明（2010）将世界城市或国际城市分为三个层次：核心层，纽约、伦敦、东京等世界城市或全球城市；次核心层，巴黎、新加坡、香港等跨国性国际城市；第三层，国家或地区中心城市，北京、上海属于此列。［8、9］

第二，从全球化、信息化交互作用形成的全球城市网络的角度来界定全球城市或网络节点城市，由网络流量和影响范围决定节点城市的能级。代表人物为萨森和卡斯特。尽管萨森主要以纽约、伦敦和东京三个世界城市来论述其“全球城市”理念，但她却是基于全球一体化下城市功能和形态的变化，并非完全基于城市的地位和等级。卡斯特以节点城市来说明全球城市网络之间的相互作用，认为城市不是依靠它所拥有的东西而是通过流经它的东西来获得并积累财富、控制和权力，从而形成流量经济。［10］二者虽然没有提及国家中心城市，但描述了一种新的城市功能和形态，即已经不存在纯粹的封闭式的现代城市，所有城市都不同程度地卷入了全球城市网络。国家中心城市与其他城市的区别仅仅在于节点功能和能级的差异，体现为全球联通性的大小不同。

第三，从国家城镇体系或重点城镇群规划的角度来界定国家中心城市。代表是“全国城镇体系规划”和“珠江三角洲地区改革发展规划纲要”。该观点寓于国家城市等级体系，将一国范围内的中心城市划分为国家中心城市、区域中心城市、地区中心城市、县域中心城市（镇），国家中心城市处于金字塔等级的顶端。［11］各城市争相要建设国家中心城市，一方面是提升城市的地位和功能，另一方面也是期待成为国家战略，优先获得资源配置。

第四，从市场选择和功能决定的角度来界定国家中心城市。“一个城市究竟能不能成为国家中心城市，最终并不由政府规划说了算，也不是主观上想成就成，从根本上讲是市场选择的结果，核心问题是看这个城市是否具备国家中心城市的功能”。［12］姚华松（2009）认为国家中心城市虽然带有一定的行政色彩，但更多涉及的是城市功能、地位与作用，对内是一国城市最高发展水平的代表，对外是一国参与全球经济循环的主要载体和重要平台。［13］

（三）一般定义

可见，目前对国家中心城市的认识尚未统一。国外学者使用世界城市或全球城市来描述纽约、伦敦、东京等少数发达国家在世界或全球具有重要影响力和控制力的核心城市，较少顾及新兴发展中国家处于上升阶段和成长时期的具有“全球城市”潜力的中心城市。国内一些学者为了更好地反映不同城市之间支配或被其他城市支配的联系，使用具有宽泛外延的“国际城市”提法［7］，并且认为国际城市是城市发展的高级阶段，而世界城市是国际城市的高端形态，由此融合了世界/全球城市、国际城市、国际大都市等概念。国家中心城市概念显然带有一定的行政色彩，但如果从城市功能、地位与作用方面考量，其内涵也必然是一个混合物，要超越国家范畴，融入世界/全球城市、国际城市等核心特征。

因此，必须用世界眼光和全球化思维来看待国家中心城市。可以认为，国家中心城市是指，国家重点城镇群（城市区域）的核心城市，全国性或国家战略区域的经济中心，全球城市网络体系和产业价值链分工体系的重要功能节点，促进区域融合和参与国际竞争的门户，在现代化和国际化方面居国内领先水平，在配置国际国内资源、促进资源要素双向流动中具有重要地位和作用，具有较强控制、管理、整合、创新功能的特大中心城市。

表1 我国的城镇群和核心城市

三、国家中心城市的本质和特征

基于上述定义，国家中心城市具有不同于一般中心城市的本质特征，它的形成是多种因素、多种力量共同作用的结果，应当是内生而非认定或自封的。

（一）国家中心城市和重点城镇群互为依托

世界城市的形成和发展依赖其所在城市区域的共同繁荣。纽约依托的美国东北部区域，伦敦依托的英国英格兰区域，东京依托的日本东海道区域，均是具有全球控制能力的地区。与世界城市类似，国家中心城市是重点城镇群的核心城市，以国家中心城市为核心的城镇群是重点城镇群，它们互为依托。如表1所示，京津冀、长三角、珠三角和成渝城镇群被认为是我国四大重点城镇群，其五个核心城市被认定为国家中心城市。［11］

（二）国家中心城市是全球城市网络的功能节点，现代化和国际化水平突出

按照联系性强弱排列，整个全球城市网络也呈现金字塔层级。大量处于网络体系底层的城市，只具有地区性职能；一部分处于网络体系中层的城市，具有区域性职能；少数处于网络体系顶层的城市，具有全球性职能。［14］国家中心城市处于这样的国际背景之中，把国家或区域的资源引入全球经济，同时把世界资源引到国家或区域内，发挥着国内外经济的结合点、决策与指挥中心等功能。因此，国家中心城市必然具有广泛密集的全球网络连通性，是重要的功能节点和中心节点。这也同时决定了国家中心城市必然在现代化和国际化方面走在全国前列。一方面，只有具备现代化城市的一般特征，才能支撑和发挥其重要的城市功能；另一方面，只有是一个对内对外完全开放的国际化城市，才能增强网络连通性。

（三）国家中心城市的等级和格局随着经济重心的转移而变化

从世界城市来看，它们都产生于世界经济增长的重心区域。几个世纪以来，随着世界经济增长重心由英国向欧洲和美国转移，再到二战后德国、日本的兴起，然后到“亚洲四小龙”奇迹，伦敦、巴黎、纽约、法兰克福、东京、新加坡、香港、首尔等城市逐渐由边缘区上升到核心区，崛起为不同等级的世界城市。具体到我国的国家中心城市，其等级和格局也随着国内经济重心的转移而变化。改革开放由沿海向内陆，由南方向北方渐次展开，广州、上海、北京和天津、重庆等国家中心城市也依次对应于华南沿海对外开放、浦东开发、天津滨海新区建设、西部大开发等经济重心的变化。未来国家发展重心加速转移和空间布局向内陆战略推进，新的经济重心很可能催生新的国家中心城市。

（四）国家中心城市之间共性和特色并存

国家中心城市进一步发展的方向必然是世界/全球城市，也将像纽约、东京和伦敦等一样由制造中心转向服务中心，制造业份额大幅下降，服务业份额大幅上升。这是国家中心城市发展的共同趋势。但每一个国家中心城市都依据其自身的客观条件、区域基础、对外联系、历史过程等因素，选择各自的发展路经，因而又具有城市的地方个性和特色。即便是高度全球化的职能等级相似的世界城市，也存在巨大差异。［15］如，东京和纽约都是全球控制中心，但东京没有经历类似纽约的制造业严重衰落。在经济日益全球化的过程中，既有全球整合又有地方特色，国家中心城市建立自己的特色定位和发展模式，十分重要。

四、国家中心城市的核心功能和属性

国家中心城市所处的中心、节点和枢纽等关键位置，决定了它具有多样性的综合功能，可以概括为控制管理、协调辐射、城市服务和信息枢纽等功能。

（一）控制管理功能

国家中心城市应当具有显著的资源配置功能和管理决策功能。这种对区域经济的控制和管理能力，一般通过指挥控制中心、创新中心和商贸中心来反映。

国家中心城市应当是以总部经济为核心要素的区域经济指挥控制中心，在重点产业领域产生一批具有全球竞争力的跨国公司和品牌。可以用世界500强企业落户数、十年间曾进过中国500强的企业数量、中国驰名商标数量等来衡量。国家中心城市应当是以高端人才和高端知识为核心要素的创新中心，建立发达的创新网络和区域创新体系，成为高新技术产业的生产和研发基地，成为新思想、新文化、新技术、新制度、新模式的发源地。可以用R&D支出占GDP比重、高新技术产业产值比重和每万人口大学生数量等来衡量。国家中心城市应当是以综合性交通枢纽和全国性市场为核心要素的“综合资源配置型”商贸中心，融入全球贸易网络，集散有形商品和要素市场，配置虚拟市场资源和要素。可以用货运总量、银行贷款余额和星级酒店数量等来间接衡量。

（二）协调辐射功能

国家中心城市应当具有强大的协调辐射功能，通过有效组织区域间生产、交换和消费，协调经济活动，同时进行国际交流，辐射带动周边地区崛起。协调辐射功能可以通过区域增长中心、开放门户和政治中心来反映。

国家中心城市应当是以所在城市区域或城市群合理分工、共同发展为核心要素的区域增长中心，辐射带动周边区域乃至全国发展。可以用GDP总量、GDP年均增长率、城市人口规模等来衡量。国家中心城市应当是以全球城市网络节点和国际经济文化交流为核心要素的区域开放门户，成为地区与全球交互的平台，促进地区资源整合。可以用出口总额、实际利用外资总额、入境国际旅游人数等来衡量。国家中心城市一定程度上也表现为以国家首都或直辖市地位为核心要素的政治中心，是国家为实现区域协调发展而进行的战略选择和战略布局。可以用行政级别、承担的改革任务、大使馆或领事馆数量等来衡量。

（三）城市服务功能

国家中心城市是区域内人们生产、生活和文娱活动的中心，不仅对城市自身，而且对区域、全国乃至全球具备广泛的综合服务能力和高端的专业服务能力。这种服务能力，可以通过生产服务中心和生活服务中心来反映。

国家中心城市应当是以高度专业化的生产性服务为核心要素的生产服务中心，成为金融、会计、广告、法律等专业服务聚集地。可以用第三产业从业人员、第三产业增加值占GDP比重等来衡量。国家中心城市应当是以高水平的公共基础设施和娱乐休闲等生活服务为核心要素的生活服务中心，满足大量高素质人才对提高生活质量、生命质量的要求。可以用城市居民人均实际可支配收入、轨道交通里程等来衡量。

（四）信息枢纽功能

控制管理、协调辐射和城市服务功能强化了国家中心城市的信息枢纽功能和作用。国家中心城市通过信息网络体现对经济、政治、文化等的支配性功能和过程。这种信息枢纽功能反映为信息中心和文化中心。

国家中心城市应当是以一流信息生产场所为核心要素的信息中心，成为知识和信息资源，特别是复杂和专业化信息创建、交流和传播的场所。可以用人均邮电业务总量、信息产业增加值等来衡量。国家中心城市应当是以发达文化资源与品牌为核心要素的文化中心，促进多元文化共融和先进文化传播，拥有先进文化设施和文化服务功能。可以用教育、文化、体育和娱乐业单位从业人员、千人医生数量和大学、医院、图书馆等机构数量等来衡量。

五、国家中心城市的评价指标体系和评价结果

目前针对国家中心城市的综合评价较少③，但评价世界/全球城市、国际城市等方面的文献却比较丰富。总体上，有三种方法。第一，以单个指标比较或少数得到公认的识别性指标作为评判标准。如，刘玉芳（2008）分别从人口、经济、公共交通、航空运力和国际组织等单项指标来比较北京与纽约、东京等城市的国际化程度。［16］第二，建立指标体系，但不求全面综合，只偏重于某一项或几项的功能性指标。如，周晓津（2010）用主成份分析法和层次分析法（AHP）分别评价了五大国家中心城市的金融服务功能强弱。［17］第三，建立全面综合的指标体系，但研究者的目的不同，具体的指标设定也有差异。如，屠启宇（2009）构建了一个由目标性和路径性指标群组成的后发城市建设世界城市的指标体系［18］；段霞（2011）采用四级量表打分法对31个全球城市进行评价［19］；陆军（2011）采用层次分析法比较分析了39个世界城市的发展水平。［20］本文以国家中心城市的核心功能和属性为基本框架，借鉴以往研究中的一些指标，确定国家中心城市的评价指标体系，并进行综合评价。

（一）指标体系构建

遵循以下原则建立评价指标体系。（1）科学性原则。指标体系建立在上述对国家中心城市的本质、特征、核心功能和属性的分析基础之上，客观真实地反映国家中心城市全貌。（2）实用性原则。突出指标的典型性、代表性，尽量使最终的评价指标数量相对较少和独立。（3）可比性原则。建立的指标体系主要用于不同城市之间的横向比较，兼顾同一城市的纵向比较。（4）协调性原则。指标体系分为多个层次，各个子系统的指标要相互协调，比例适当。考虑上述原则，并根据数据的可获得性，最后选取40个指标，建立如表2所示的指标体系。

（二）评价方法和数据来源

采用层次分析法（AHP）评价国家中心城市指数。首先确定指标标准。以广州为参照系，选择与其比较接近的整数值，当广州在某一指标方面表现较差时，选择5个国家中心城市的平均值，以此标准将原始数据转化为百分制数据。然后，由上到下分别对指标体系的四大功能层、十大中心层和指标层确定权重。按照AHP方法，以1-9比率标度法对每一层指标两两比较其相对重要性，构造判断矩阵。接着，由指标权重和百分制数据相乘得到城市在该指标上得分。最后由下到上得到各个子系统的评价指数，直到最终的国家中心城市评价指数。

表2 国家中心城市的最终评价指标及权重④

初步选取五大国家中心城市和深圳、杭州、青岛、南京、沈阳、成都、武汉等七个特大中心城市。数据来源主要有各个城市的“十二五”规划报告、2010年国民经济和社会发展统计公报、2010年统计年鉴、第六次人口普查公报，以及2010年城市统计年鉴、中国企业联合会发布的《2011中国500强企业发展报告》、北京社科院的《中国总部经济发展报告（2011-2012）》等。数据以2010年为主，当2010年的无法获取时采用2009的数据。

（三）评价结果和分析

评价结果如表3和表4所示，12个城市呈现明显的层次性。北京除了区域增长中心得分低于100外其他得分都很高，上海则在所有方面的得分都超过100。二者最终的国家中心城市指数也遥遥领先于其他城市，尤其在指挥控制中心、政治中心和信息中心方面表现十分突出。因此，北京和上海是当之无愧的国家中心城市，它们的目标都是向世界或全球城市看齐。深圳和广州的国家中心城市指数都超过了100，基本达到了国家中心城市的要求和水平，但与北京和上海差距明显。深圳需要弥补商贸中心和文化中心的不足，广州则要加强生产服务中心和信息中心建设。剩下的城市离国家中心城市的要求还有一定差距，天津和杭州相对领先，成都、南京、重庆和武汉之间区别不明显，青岛和沈阳暂时落后。与南京、重庆和武汉相比，成都的各项得分都比较平均，没有突出的优势劣势，而其他三个城市在某些方面都存在薄弱环节。

表3 各中心城市的细分功能得分

表4 各中心城市四大功能和国家中心城市指数得分

注释：

①这里预设了研究对象为大国的特大中心城市，不针对小国或像新加坡等城市国家。

②城市区域化会形成多中心的城市形态，区域城市化会形成由多个核心城市组成的连续城市化区域，如大都市区（带）或城市圈（群）。

③全国城镇体系规划的前期课题以综合经济、科技创新、国际竞争、辐射带动、交通通达、信息交流、可持续发展等七大能力建立国家中心城市指标体系。2009年6月，《强化广州国家中心城市地位的研究报告》以经济实力、产业结构、基础设施水平、文化教育和科技水平、城市环境、国际化水平等指标评价五大国家中心城市。这些针对国家中心城市的研究成果未公开发表，具体指标设定、评价方法、评价结果等无从得知。

④表2中列出的权重是经过计算的相对于国家中心城市指数的最终权重。权重设定未采用专家打分法，直接依据经验判断指标间的相对重要性。鉴于篇幅有限，文中未详细列出判断矩阵和单层指标权重，如需要可向作者索取。指标中“常住非农业人口总量”是用2010年各城市常住人口减去农业户籍人口，相对准确地衡量一个城市中非农业人口的数量；“城市居民人均实际可支配收入”用2010年各城市居民人均可支配收入减去人均消费性支出，相对准确地衡量一个城市中居民的实际收入状况。

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National Central City: Definition, Characteristics, Functions and Evaluation

Zhou Yang

Taking the evolution of Central City, National Urban Grading System and World/ Global Urban Network into consideration, the paper discusses the general definition, essential characteristics and core functions of National Central City (NCC).NCC and the key Urban Agglomerations rely on each other.They are the important function nodes of Global Urban Network, with their grade and structure changing along with the focus shift of national economic centers and boasting both commonness and specialties.Control management, harmonious radiation, city service and information hinge are core functions of NCC.12 big cities in China are evaluated through Analytic Hierarchy Process (AHP) method.The result shows the scores of NCC index using Guangzhou as the frame of reference.

national central city; world/global city; global city network; evaluation index system

TU984

周阳，武汉市社会科学院助理研究员，博士研究生，研究方向为城市经济和区域经济。

（责任编辑：陈丁力）