市场经济主导下佛山空间结构演变的影响要素分析

◎ 杜 雁

市场经济主导下佛山空间结构演变的影响要素分析

◎ 杜 雁

佛山从历史上著名的“四大名镇”到“珠三角制造业重地”，集合了历史文化、村镇经济、广州辐射的多重动力，佛山市行政区划调整已历时近十年，佛山空间结构的演变，已成为中国快速城镇化值得探讨的生动案例。 2002年底，行政调整后的佛山市在战略规划中确定了“2+5”的组团结构，而后又相继提出“中心组团”、“东平新城”的空间布局概念并成立了相应的管理机构，与此同时佛山市下辖的南海区和顺德区也在进行适应产业提升的空间重新布局，貌似无序的村镇布局在市场经济的主导下，能否不断加以改善并实现城市产业转型和生活品质的提升，本文试图以佛山活跃的村镇经济为背景，解析佛山空间形态形成的动力，探索行政意愿和市场导向共同作用下的空间结构演变。

佛山 广佛同城 村镇经济 网络结构 东平新城

2002年2月，佛山市行政区划调整，南海、顺德、三水、高明四县级市并入佛山市，相继编制《佛山市城市发展概念规划》、《佛山市中心组团近期建设规划》、《佛山市城市总体规划（2008-2020）》等重要项目，确定了基于“2+5”城市组团的“簇群式”空间发展框架。

作为镇街型民营集体经济为主的典型珠三角城市，佛山在行政合并后努力寻找与其经济相符乃至引领经济转型的空间模式，以佛山空间结构的演变和动力为线索，在区域一体化、经济转型、市场经济逐步完善的背景之下，提示我们应该对城市空间结构更深入地理解，即某个空间结构，是如何反映了政府的意愿和相关经济发展单元的诉求，以及相互关系，特别是在这种关系里呈现出的互动与制约。

一、组团城市与强核心的理想

《佛山市城市总体规划（2008-2020）》明确：佛山市规划城区为“2+5组团”，面积为1913平方公里（占全市域面积的49.7%），“2+5组团”中的“2”是指：中心组团和大良容桂组团；“5”是指狮山组团、西南组团、西江组团、大沥（盐步）组团和九江龙江组团。（图1）

2003年9月，为加快佛山城市化建设，实施现代化大城市发展战略，中心组团新城区宣告成立，但未对涉及的顺德区乐从、陈村、北滘三个镇行政区划进行调整。2004年，新城区建设正式启动，并陆续完成了东平大桥、世纪莲体育中心、新闻中心及绿化生态环境工程（图2）等重点基建项目。与此同时，佛山市五个区中经济实力最强的南海区、顺德区（2010年GDP分别达到1792亿元、1936亿元）也在急于寻找经济转型中的空间对应策略。

图1 佛山市组团结构示意图

图2 佛山市东平新城平面示意图

2007年4月16日，为更好地实施“强心”战略，高标准建设佛山市的新中心，市政府将中心组团新城区正式更名为“佛山市东平新城”（依然保留镇街），并将其定位提升为“佛山市的中心城区、佛山市的中央商务区、佛山市的总部经济发展区、佛山市的公共服务配套区”。

1.强核心的必要性与财政支持

城市需要强核心一方面来自于政府主导下强大的惯性思维，无论是始于上世纪90年代的深圳市政府的福田中心区计划，还是目前二三线城市由政府外迁带来的文体与地产的“抱团式”跟进，城市的扩张总是与建设新核心形影不离；强核心的另外一个需求来自于政府投入的集中有效供给，呈现出地方政府“先投入、后聚财”式依赖土地财政的典型特征，当我们以上述两点检讨佛山强核心的必要性时，最大的挑战来自于佛山的市级财政并不能统筹下属各区财政，从佛山市和下属五区2010年的财政预算和支出情况（表1）可以清晰地看出，佛山市政府可以控制的财政远远小于南海、顺德，不能像其他城市政府那样短期内集聚大量财政（包括基金、借贷）支持强核心的建设。

2.强核心尚未得到各区认同

虽然东平新城已经成立四年，但是由于市政府并未紧跟迁入，所以除了广东省运动会留下的体育场馆和新闻中心等少量文体建筑外，东平新城更多地呈现出“走一步，看一步”的状态，2008年拍卖的几块房地产用地由于金融危机的影响曾经遭遇到“退地”的困境，虽然近两年略有起色，但新区内分布的7个自然村的拆迁安置（图3）等问题一直困扰着东平新城的建设，甚至新区内一条重要的主干道，也由于长期与村民谈不拢，成为一条“断头路”（图4）。

表1 佛山市及禅城、南海、顺德三区2010年一般预算收入和支出一览表（单位：亿元）

图3 佛山东平新城土地使用规划与现状分布的旧村叠合

图4 佛山市东平新城被旧村阻断的市政道路

与东平新城的低调开发形成对比的是南海三大板块战略、沥桂一体战略的高调提出和实施；而顺德新区的建设在沉寂了一段时间后，以房地产、产业综合创意中心为主导的发展策略亦在不断加强，2011年2月，顺德区成为广东省省直管县试点；禅城区也在积极地推进以祖庙为招牌的旧城更新和石湾为主的产业更新；东平新城的定位和策略管理模式有些前景不明。

3.成立行政新区是否成为实现强核心的重要手段

行政区划调整是实现地区结构变化的重要手段，广州十年间历经两次行政区划调整、深圳的光明、坪山新城以及国内多个国家级开发区转为行政分区都验证了行政区划的强大效果，但佛山由于2002年的行政合并先天带有“弱市区，强县区”的特征，佛山市当时管辖的禅城区无论是地域面积还是经济产值都小于下属的南海和顺德（当时位列全国经济百强县前三甲），所以各区保留了政务的相对独立，随后形成了国内鲜见的行政协商制度，在这样的背景下，强制性成立行政新区的风险将大大增加。

表2 广州10年以来的城市结构演变以及对佛山的影响一览表

二、广佛同城化对佛山空间结构的影响

2009年3月，广佛两市城市规划专责小组共同研究协商并签署了《广州市、佛山市

同城化建设城市规划合作协议》（以下简称《协议》），提出“同城同域、产业融合、交通一体、设施共享、环境齐治”的目标，工作原则是“先近期后远期、先交界后纵深”。

1.广州结构的变化与佛山的联动效应

《广州市城市发展战略》编制至今已10年，以5年为一个时间段，表2将广州城市结构的变化与对佛山的影响进行对比，可以看到随着广州大格局的拉开、分区、优化与提升，佛山与广州的空间拓展之间有较强的联动效应。

2.广佛产业的互补是强化佛山产业板块的动力

比较广州、佛山工业门类在珠三角、广东省及全国的优势产业，可以看出广州、佛山排名前10位的规模以上工业各不相同，广州以运输机械制造、重化工等基础产业为龙头，佛山则以传统的陶瓷、家电等电器产业为主，广佛第二产业内部的互补性很强—广州的钢铁、石化等基础产业为佛山的家电、塑料制品提供原材料，佛山又以广州作为其庞大的轻工业产品的消费和集散中心（表3），而广州、佛山工业企业的经济类型亦有相当大的差距（表4）：佛山的股份工业企业的资产比例要远大于广州。三产方面，以房地产为例，2009年广州实际销售住宅1253.60万平方米，实际销售额11267970万元，均价8988元，佛山实际销售住宅711.27万平方米，实际销售额4412711万元，均价6203元，是广州均价的69%，再看广佛地区的地产价格空间分布（表5，图5），明显形成从广州核心地带地产价格成圈层向外递减的态势，加上房地产新政对于广州的限购规定，佛山的房地产，特别是带有休闲特色地产的优势将更为明显。

表3 广州、佛山排名前10位的规模以上工业总产值 （单位：亿元）

表4 广州、佛山按经济类型分的工业企业资产 （单位：亿元）

产业是城市发展的根本动力之一，广佛不同的重点工业门类、企业所有制、房地产产品，决定了两市犹如两个半球状的经济体紧密扣合在一起，特色分明的板块呈网络式布局，广州市由于中心城的统领，板块分工更为明显，佛山市内的产业板块或者工业区多数仍处在整合和变化之中。

3.城际与轨道交通促进佛山中心点的强化

根据《协议》，广佛地区将形成以铁路客运站、城市轨道枢纽为客流主要集散中心的大网络轨道交通网，即在广佛地区内的重点地区（新城、产业重点地区、区级行政区中心等），通过轨道交通在1小时内实现重点地区与国家铁路网、机场换乘（图6）。近期重点推进轨道广佛环线（连接广州北站经佛山西站、东平新城至广州新客站）、广佛肇城际（自广州站向西延伸，经佛山西站、三水支肇庆）、广珠城际（与广深城际共同构成珠三角城际快速轨道“A”字形网络中心两条主干线，全长177.3km，从广州新客站出发，经顺德、中山至珠海拱北口岸珠海站，时长41分钟，并经延长线抵达珠海机场，已于2011年1月正式通车）。

表5 广佛两地2011年3月份各地区房价均值 （单位：元/平方米）

图5 广佛区域房地产集中地区分布示意图

图6 佛山对接广州的轨道交通网络规划

按照广佛城际、轨道的布局规划，佛山新客站所在的狮山罗村片区、东平新城将在近期得益于轨道枢纽的带动作用。

4.以重点交界地区带动广佛的空间整合

广州与佛山交界地面约为200km长，涉及广州的花都、白云、荔湾、番禺、南沙和佛山的三水、南海、顺德，根据《协议》，初步确定五个重点交界地区进行同城整合规划，由北向南依次为分别为花都空港地区、金沙洲地区、芳村—桂城地区、新客站周边地区和五沙地区（图7）。

整合包括功能布局的优化、公共设施的整合、道路交通衔接深化、生态环境保护等。但是如果没有切实可行的实施机制，除了道路交通衔接深化外，其他整合内容往往较难达到预期的效果。

图7 广佛重点交界地区分布示意图

图8 南海东、中、西三大整合片区示意图

三、南海、顺德的自主转型与空间整合

1.南海从“六个轮子一起转”到“三大板块战略”

南海区作为著名的多元主体经济发展活跃地区，创造了国有、集体、村镇、个体外资、合资等多种所有权共同发展的“六个轮子一起转”的经济模式，表现在空间结构上，呈现出散点状的分布状态。

上世纪90年代，南海区就在区行政中心地带实施以环境带动城市商业服务业发展的“千灯湖”战略，政府财政集中投入建设雷岭公园至千灯湖的中央大型绿地，土地价值得到大幅度提升，吸引了多个大型地产项目入驻。

2010年8月，南海区委、区政府在第十一届八次全会上通过了“三个坚持，三个探索，开拓南海科学发展新路径”的战略部署，提出了“中枢两翼、核心带动”的“三大片区” 发展新战略，将全区划分为东、中、西三大片区（图8），并要求该三大片区同城异质、错位发展，区域协同、优势互补。其中东部片区的发展主题是“优化”，定位为“金融商贸、产业总部、都市生态、人才高地”，重点发展金融和商贸服务；中部片区的发展主题是“崛起”，定位为“制造基地、产业智库、交通枢纽”，将重点发展汽车制造、平板显示、新光源等先进制造业，促进新兴产业集聚，构建“一片三城”的格局；西部片区的发展主题是“突围”：定位为“物流商贸、文化旅游、生态休闲”高地。

从分散到相对集中，南海区整合资源的空间发展过程，是村镇经济与南海区政府逐步建立共识的过程，虽然在过程中存在生态保护失控、基础设施衔接不畅等问题，但空间结构的发展趋势基本与产业聚集、转型保持了一致。

2.顺德从“制造”到“创造”的空间应对策略

以家电为代表的顺德本土企业已经逐步形成强大的产业族群，在顺德仅为“美的”配套的厂家就达400多家，产业集群不仅奠定了行业龙头的地位，来自企业自身发展需求的产业升级正逐步成为顺德企业的共识，“总部经济”是顺德工业发展的趋势，这种趋势使得美的、科龙、格兰仕等企业在国内建设生产基地的同时，更注重在顺德本地建立产业创新研发基地。

而在“家电产业做强，新兴产业做大”的产业策略指引之下，家电与电子信息、机械制造等一起列为顺德八大产业。早在2003年，顺德就出台了《顺德区工业结构调整实施方案》与《顺德关于做大做强工业产业的意见》等一系列文件，实施“十个一工程”，为顺德目前八大支柱产业每一个“组建一个行业商会、一个技术创新中心、一个电子商务网站”等十大工程，以此促进支柱产业的长足发展。

顺德的产业特征和发展趋势已经呈现出与国内开发区不同的组织模式，即打破一般开发区厂房圈地的空间布局，以龙头企业为基础，形成产业链紧密聚集，适宜交流创新的新型产业园区。园区的配套功能可能直接由龙头企业提供，以保障企业核心员工的生活质量，减少了主城区与工业区之间经常出现的长时间通勤消耗。这样的园区一般规模在1平方公里左右，由于一开始就明确了建设主体和周边的配套设施，不必等待招商引资的空置期，可获得更高的土地利用效率。

四、制度变化会给佛山城市结构带来更多的变数

1.“三旧”改造政策为大量村镇用地改变功能“松绑”

2009年8月，广东省政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），要求全省22个地级市在2010年12月底之前完成本地的“三旧”（即：旧城镇、旧厂房、旧村庄，以下简称“三旧”)改造规划编制工作并报省建设厅备案。“三旧”改造意见和后续跟进的一系列政策规划有可能成为广东省土地资源二次释放的巨大动力，凡是在2007年6月30日之前发生的历史建设行为，只要通过土地权属确权，规划，纳入计划，均可通过程序转变功能，并获得土地的合法使用。

据初步统计，佛山市上报广东省建设厅的“三旧”改造用地规模已经达到300平方公里，几乎占佛山目前建成区面积的40%，值得引起注意的是，“三旧”政策的试点期限为三年，目前已经时间过半，但广东省各市包括佛山市真正进入实际操作的改造项目寥寥无几，土地权属错综复杂难以厘清，新开发用地的建设成本远低于改造用地，导致市场动力不足， “三旧”改造的操作目前还难以实施。

2.规划与国土管理部门向“两规合一”转变

2010年，佛山市南海区、顺德区、三水区、高明区相继挂牌成立融合国土、交通、城建、规划、水务等几个重要职能的综合部门，其中南海、高明、山水成立国土城建和水务局、顺德区成立发展规划和统计局；2011年4月，佛山市规划局与国土局合并为“佛山市国土资源和城乡管理局”，这是继武汉、上海、深圳之后，规划与国土管理部门合并的又一个城市，也是中国城镇化发展到一定程度，土地资源日趋紧张，规划统筹力量亟需加强的共同要求。

规划与国土的合并管理提高了解决佛山集体土地的历史遗留问题的可能性，有利于工业转型和土地的集约利用，针对目前佛山市呈现的网络化，相对均质的城镇布局，可充分调动政府政策资源，借交通、产业之优势形成某些“战略板块”。

3.板块策略可能引领行政区划由“镇街”转变为“管理区”

2010年12月23日，南海三大片区管委会正式挂牌成立。其中东翼成立广东金融高新技术服务区管理委员会，中部成立南海经济开发区管理委员会，西翼则成立西樵山文化旅游区管理委员会，三大管委会将统一负责各自片区的城市规划和整体宣传策划。

南海三大片区管委会是区镇两级联动的新机制，和过去统管所有工作的管委会有区别，这是南海区在产业发展到一定阶段，打破村镇割据制约，寻求更适宜的行政管理模式的探索。

早在2004年，顺德区委区政府即成立了区属正局级一类事业单位——顺德科技工业园开发中心，内设行政管理科、开发建设科、投资促进科和企业服务科，全面负责顺德工业园区杏坛C区的规划、开发、建设、招商、服务、管理和建设资金的筹措、管理、使用，以及统筹协调发展协调区的规划、开发、建设等工作。顺德科技工业园开发中心运行1-2年后，整体移交给当地镇政府，再进行另外一片新工业区的开发。开发中心的运作有利于调集政府和社会资源，形成完善的土地开发和融资机制，与国内开发区管委会不同的是，开发中心是一个移动的机构，与当地政府的利益充分捆绑，因此减少或缓解了拆迁安置、资源整合等开发区建设面临的问题。

4.区域绿道为网络化城市提供生态社会价值

规划和建设珠三角绿道是广东省省委、省政府的重要部署，计划用3年的时间，率先在珠三角地区建成六条总长约1690公里的区域绿道，构成珠三角绿道网的主体框架。

绿道主要由线形绿色开敞空间构成，可以提供人行步道、自行车道等非机动车游径和游憩配套设施，分为生态型绿道、郊野型绿道、都市型绿道，相对于绿地系统和基本生态控制线，绿道有专职部门管理和维护，与市民休闲的活动联系更为紧密，可以得到更多市民的拥护，因而保护和监督的力度更强。

珠三角的自然本底主要由桑基鱼塘和浅丘陵构成，绿道的规划与实施适应了珠三角的自然特征，与珠三角城镇自下而上形成的城市建成区共同构成网络状的城镇结构（图4.4）。如果再将绿道细分为区域绿道、城市绿道、社区绿道，那么佛山市目前簇团状的建成区之间可实现不仅仅是生态用地（水道或者山地丘陵）的控制和保育，同时结合绿道实现居民的休闲活动，规划结构实现过程中被不断蚕食的生态用地将得到社会更多方面的理解与支持。

著名经济学家张五常在他的著作《中国的经济制度》中提出一个重要的观点：高强度的县域竞争是中国经济得以高增长的关键，佛山市的城市发展历程生动地展现了县域经济的特征。激烈的竞争虽然刺激了增长，但也在土地空间的使用上呈现出均质化的布局状态，但是目前发生在佛山市空间结构的变化和趋势表明，区域一体化和市场的力量有能力对城镇建设结构加以控制和调校。无论是佛山建设东平新城的战略选择，南海日渐明显的板块战略，还是顺德的企业创新园区计划，顺应市场经济的需要，整合优化有限的土地资源，才能实现可持续发展的空间结构，这样的空间结构体现了政府、市场、企业、村民多方的共同诉求，有“水到渠成”的效果。

规划往往根据现状的空间形态和城市管理者的主观愿望，对某一地区的城镇结构给予总结描述，如果没有充分调研分析该地区的产业动力支持、行政机制、区域影响要素等，那么规划的城市结构要么是令人振奋的“口号”，要么沦为“描述着”，很可能一段时间之后就被弃之不用。没有最好的城镇结构，规划者的目标在于深入探求城市运行的内在规律和支撑条件，提出合理而不失理想的空间方案。

[1]戴逢,段险峰.城市总体发展战略规划的前前后后——关于广州战略规划的提出与思考[J].城市规划，2003[1]：24～27.

[2]佛山市房地产信息网.

[3]广东省建设厅.珠三角区域绿道网总体规划纲要 [R]，2010.

[4]广东省政府.关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号） [S]，2009.

[5]佛山市南海区国土城建和水务局.南海区发展战略规划专题报告（中间方案）[R]，2010.

[6]广东省统计局,国家统计局广东调查总队.广东统计年鉴 [M].北京：中国统计出版社，2010.

An Analysis and Discussion of the Key Influences on Foshan’s Spatial Structure under the Market Economy

Du Yan

Foshan has evolved from one of the “Four Famous Towns” in ancient Chinese history to a “manufacturing hub of the Pearl River Delta”.Multiple forces including history and culture, township economy and the influence of Guangzhou have been driven the adjustment in Foshan’s administrative division over the past decade.The evolution of Foshan’s spatial structure has become a vivid and study-worthy example of China’s rapid urbanization process.At the end of 2002, a “2+5” cluster structure was identified in the strategic planning of Foshan after the administrative adjustment, followed by the spatial layout concepts of “Central Cluster” and “Dongping New Town”, and the establishment of relevant management agencies.Shunde District and Nanhai District were also rearranging their spatial structure to adapt to the industrial upgrade that was occurring.The market economy has resulted in this chaotic and sprawling structure of towns and villages.The process has been trying to improve the quality of life for citizens and to help the industrial restructuring go more smoothly.Based on the vibrant township economy of Foshan, this article analyzes the driving forces of Foshan’s spatial structure formation and explores the spatial structure under the joint action of administrative will and market orientation.

Foshan; Guangzhou-Foshan integration; township economy; network structure; Dongping New Town

TU984

杜雁，高级规划师，深圳市城市规划设计研究院有限公司，副总规划师，总师室主任。

（责任编辑：卢小文）