政府生态转移支付绩效审计标准探究

山东工商学院 孙 青

20世纪八十年代，全国许多地方发展生产的过程中忽略环境治理和生态保护。在中共十六大的报告中强调，全面建设小康社会，追求的是物质、政治、精神和生态文明的共同发展。可见，生态文明建设已经是不容忽视的一部分。为了达到发展和生态的平衡，生态转移支付是必不可少的环节。然而近年来许多地方官员不在乎生态投资的实际效益。因此国家颁布新规将严查生态转移支付资金使用绩效。在生态转移支付资金的使用上，要求享受转移支付的基层政府要将资金重点用于环境保护以及涉及民生的基本公共服务领域。为了更好地迎合国家政策及促进可持续发展，我们通过研究建立相关的绩效审计标准来确保生态转移支付绩效审计可以更好的实施。

一、政府生态转移支付绩效审计标准概述

人类社会正面临着越来越严峻的生态环境的威胁，在生态问题的治理这一类公共事物上，政府责无旁贷。为维护国家生态安全，促进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，中央财政设立国家重点生态功能区转移支付。

生态绩效审计则是通过检查被审计单位和项目的环境生态经济活动，依照一定标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性，并对其效果与效率表示意见，促进政府财政利用率等绩效的一种审计活动。在绩效审计中，审计标准则是用来衡量、考核、评价审计对象效益高低、优劣的标准和尺度，也是审计人员提出审计意见、做出审计结论的基本依据。因此，在绩效审计中，选择和确立合适的审计标准是非常重要的一环。只有正确选用绩效审计标准，才能对被审单位的经济活动进行客观、准确的评价。

政府生态转移支付绩效审计作为一项由政府出资对地方生态做出的经济补偿，我们需找到一套符合我国发展目标的生态转移支付绩效审计标准，来确定这项资金补偿在合规性、真实性的基础上，是否按照规定用途使用、是否达到预期目标、是否发挥了应有的作用等。

二、政府生态转移支付绩效审计现状

（一）国外转移支付审计制度。美国政府对转移支付的审计主要是在财务审计的基础上开展绩效审计。财务审计，考察财务工作恰当性，被审计单位提交的财务报告是否公正、严格遵守有关的法律法规。绩效审计的目的是确定被审计单位是否以经济的、有效的方式管理和使用资源；确定低效率的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。

德国审计部门对财政转移支付制度的重要审计标准为合规性和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括记账方法的正确性和管理措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。

借鉴西方国家对于政府转移支付审计制度，我国现行的财政转移支付审计制度仍处于过渡阶段，各个方面还不够完善，我们应对转移支付专项资金开展绩效审计。本文则着重研究生态绩效审计方面。

（二）我国政府生态转移绩效审计

1.政府生态转移支付内容。我国政府生态转移支付绩效审计主要有两方面的内容：一是环境保护和治理，二是基本公共服务。

环境保护和治理，即委托相关部门对享受该项转移支付地区的生态环境质量，采取定期普查、年度抽查以及专项检查相结合的方式进行绩效评估，通过合理的审计方法看环境是否达标，资金是否有效的利用。

基本公共服务具体指标包括：学龄儿童净入学率、每万人口医院（卫生院）床位数、参加新型农村合作医疗保险人口比例、参加城镇居民基本医疗保险人口比例等。通过以上指标进行审计，提出意见或建议。

2008年我国环境保护部中国科学院对我国内地31个省级行政单位的陆地进行了生态功能区划。2011年《国家重点生态功能区转移支付办法》给出环境保护和治理所涉及的生态环境指标（EI）体系，以及须重点考察的基本公共服务项目。

2.政府生态转移支付绩效审计特点。一是公平性，由于不同地方不同区域的经济发展和具体情况要求不同，我们在进行生态转移支付审计时，要理性客观的理解公平性在审计标准中的应用。只有把握正确的公平尺度才可以更好地做出审计意见。

二是宏观性，生态转移支付中所涉及的环境和基本公共服务都是服务于全社会的，其产生的效益将在很大的范围内发生作用，并且有相当一部分效益以潜在的、转换的形式间接表现出来，因此，只有立足于宏观的标准，才能做出全面、正确的评价。

三是多元性，政府生态绩效审计标准并不是使用货币计量的财务数据，而是大量的非货币计量尺度指标。其审计应用的领域是多方面的，涉及的绩效目标是多样的。在设立审计标准时要充分考虑到这种多元性，才不会片面。

长期性及可持续发展，在生态系统中，一些成果如森林绿化面积，水土涵养等并不是立刻就可以显现的，而是要经过一段时间才可以表现出来，这是一种长期的可持续状态。我国长期坚持走可持续发展路线，在审计当中我们也要考虑到这种长期性和持续性。

（三）研究的目的与意义。政府生态转移支付绩效审计其根本目的是改善环境生态管理，实现可持续发展。具体目的是对生态管理各步骤的绩效情况进行审计评价，找出影响生态转移支付绩效的消极因素，提出建设性审计意见，促进政府生态转移支付的高效运行。合理的生态转移支付绩效审计标准可以加强国家生态转移支付绩效审计监督，减少资金浪费及舞弊行为，使政府生态转移支付制度更加透明化。生态转移支付绩效审计标准的完善，可以促使绩效审计各方面工作的开展，是绩效审计的前提和基础。建立完善的生态转移支付绩效审计标准，可为今后我国政府的其他转移支付专项资金绩效审计起到借鉴作用。

三、建立政府生态转移支付绩效审计标准的原则要求

（一）科学性原则。科学性原则是在设计绩效审计标准时，把握绩效审计内涵的正确性、数学处理方法的逻辑严密性以及参量因素分析的准确性等几个方面。由于生态绩效的影响因素复杂，为真实反映绩效情况，要全面反映各有关要素和各有关环节的关联及彼此间的相互作用过程，力求科学合理。

（二）适当性原则。适当性原则设计审计标准便于对政府的责任履行状况做出评价，综合考虑可能影响评价结论的因素，使国家审计机关对政府的生态管理责任做出合理一致的评价，做到既突出重点，又保持相对统一。

（三）合规性原则。依法治国是我国建设社会主义法治国家的基本方略。对于政府生态转移支付绩效审计来说，审计标准应该遵循相关法律法规，通过法律的权威性、强制性、透明性和规范性，避免政府绩效审计的随意性，提高审计结论的可信性，促进审计工作的顺利开展。

（四）可操作性原则。可操作性是指在满足审计目标需要的前提下，从我国实际情况出发，在设计审计标准时概念要清晰，表达方式简单易懂，数据来源易于采集，使绩效审计中的定性指标量化，这样才能使生态转移支付绩效审计标准真正适应逐步深化的需要。

四、政府生态转移支付绩效审计标准的确定

（一）绩效审计标准的选择基准。根据绩效审计的3E原则，我们仍从根本出发，具体从经济性、效率性和效果性三个方面确立审计标准。

经济性，在政府生态转移支付体系中，体现在政府部门投入建设资金所得到的回报。如：环境污染治理占GDP的比重、环保投资增长率、投资回报率等。

效率性，即投入与产出之间的比率。在生态转移支付体系中，表现为森林覆盖率、植被覆盖率等。

效果性，强调的是最终结果和既定目标之间的比较。在生态转移支付体系中，表现为工业污染源排放达标率、优良以上空气质量达标率等。

（二）基于模糊综合评价法建立政府生态绩效审计标准评价模型。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评标方法。该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价，下面我们利用这种方法建立模型。

参考IS014000环境系列标和加拿大特许会计师协会《环境绩效报告》，我们构建具体的生态转移支付绩效审计标准评价体系。

第一步，建立模糊综合评判因素集U。U={U1，U2，U3，U4}，代表影响政府生态转移支付的各种影响因素，其中U1代表经济性指标，U2代表环境状况指标，U3代表自然生态指标。U4代表基本公共服务指标。

表1 生态转移支付绩效审计指标

第二步，定性指标评价矩阵的建立。对定性指标进行评判，打分等级分为优秀（5）、良好（4）、中等（3）、合格（2）、较差（1），并构成评价集 V={优秀，良好，中等，合格，较差}。建立模糊隶属度赋值法下的隶属度表。

第三步，对评价集内的优秀、良好、中等、合格和较差分别赋予数值 5、4、3、2、1， 则评价集内等级权重分别是，得到等级权重向量A。

第四步，评价指标权重频数的统计。将绩效审计的6个指标内容组成因数集U，根据权重分配调研表，专家对因数集中的元素，提出权重，根据收回的数据，对每个元素μi进行权重统计试验，步骤如下：

A：从μi的权重中找出最大值Mi和最小值mi，即Mi=max{aij}； mi=m in{aij}(j=1,2,…,n)。

B：选取 P=5，利用取得权重分组组距，将其分成5组。

C：统计落在各组内权重的频数和频率。

D：根据频数频率分布情况，将最大频率所在分组中的组中值或组中值临近的值作为因素μi的权重ai（i=1,2,3,4），从而得到权重向量。

第五步，生态转移支付绩效审计标准的模糊评价过程：

对经济性指标做一级模糊综合评价：当i=1时，对政策认同度进行一级模糊综合评价，评价的权重分配为：(A11A12A13)

对计划投资资金节约率评价为：

采用同样方法对其他指标进行模糊评价,此处省略。

对生态转移支付绩效审计综合评价为：

第六步，量化评价结果，其综合评价得分为：

W=(a1a2a3a4)·vT=(Z)

参照评价尺度，对政府生态转移支付进行绩效评价，分析绩效审计的整体情况。

绩效审计标准本身应是灵活多样的，随着每一个审计项目具体的关注领域和审计目标的不同而有所不同，统一标准不是一成不变的标准，而是给出一个可供参考的标准指南，一个可供选用的政府生态转移支付绩效审计标准范本。

本文针对政府转移支付作用于生态部分的研究，提供了一个可供参考的绩效审计标准，并利用这套标准基于模糊综合评价法建立评级体系，应用于绩效审计当中。

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