中国农村扶贫开发财政资金的绩效评价：基于DEA-Malmquist指数的分析

■郭黎安

一、研究现状与研究方法

目前绩效研究的方法主要有：成本-效益分析法、最低成本法、因素评分分析法、综合评价法、模糊数学法、基准设定法及数据包络分析法等。其中，数据包络分析法（DEA）是目前比较流行的效率评价方法，主要原因在于DEA不用设定特定的函数模型，避免了因模型设定而产生的偏差，同时，DEA能够进行具有多个输入 （输入越小越好）和多个输出（输出越大越好）的多目标决策问题，而其中的Malmquist指数分析，能够从动态层面反映绩效的变化情况，从而能够为政策修订和完善提供更加科学合理的参考。

（一）静态数据包络分析（DEA）模型

DEA度量效率的思想，最早可以追溯到1957年Farrell提出的运用线性规划（linear programming）的方法构建观测数据的非参数分段曲面（或前沿），他指出生产的效率等于技术效率与配置效率的乘积。1978年，Charnes等人创造出 “数据包络分析 （data envelopment analysis，DEA）”一词，DEA 开始应用到各个领域，包括美国军用飞机、基地维护与保养，以及陆军征兵、城市、银行等。

根据规模报酬是否可变的不同假设，DEA模型可以分为基于固定规模报酬 （constant returns to scale，CRS）的CCR模型和基于可变规模报酬（variable returns to scale，VRS） 的 BCC 模型。根据效率测度的取向不同，DEA模型分为投入导向型测量方法 （Inputorientated Measures）和产出导向型测量方法 （Output-orientated Measures）。 其中前者考虑的是在不减少产出数量的同时，能按比例减少多少的投入；后者考虑的是在不改变投入数量的同时，产出数量可以按比例增加多少。Lovell（1993）认为，如果能够满足市场需求而可自由调整投入资源，则宜采用“投入导向”模式。因此，本文借鉴Banker等（1984）和 Lovell（1993）的方法，采用基于投入导向型的BCC模型，研究我国农村扶贫开发的财政政策的绩效。

（1）式中，i=1，2，…，n；j=1，2，…，m；r=1，2，…，s。 n 为决策单元个数，m和s分别为输入和输出单元的个数。x0、y0分别为决策单元的投入输出要素，λi为各决策单元的权重系数，s+、s-为各投入、产出的松弛向量，θ为决策单元的效率值，若θ=1且s+=s-=0，则决策单元有效；若 θ=1 且 s+≠或者 s-≠0，则决策单元为弱DEA有效；若θ＜1，则决策单元非DEA有效。

（二）动态 Malmquist指数

Malmquist指数是在四个类似于计算技术效率的DEA线性规划的基础上得来的，用来测度生产力的变化，并把生产力的变化分为技术变化（technical change）和技术效率（technical efficiency change）的变化，其表达式为：根据Fare等人（1978）提出的方法，

Malmquis指数还可以进一步分解为：=SECH×PECH×TECH=EFFCH×TECH

（3）式中，SECH 为规模效率、PECH为纯技术效率、TECH为技术变化，EFFCH为技术效率，TECH为技术变化。因此，全要素生存率就可以分解为规模效率变化、纯技术效率变化和技术变化，或者分解为技术效率和技术变化。SECH＞1，说明规模效率得到改善；PECH＞1，说明管理水平得到了改善；TECH＞1，说明在样本期间，技术有进步；EFFCH＞1，说明效率有改善；反之，退步。静态DEA模型只能比较同一时期的效率水平，而动态的Malmquist指数则可运用面板数据，并辅之以距离函数的概念，比较不同时期的效率水平，弥补静态 DEA的缺陷（Wheelock，1999）。

二、指标的选取及其说明

2012年12月中共中央、国务院发表了 《中国农村扶贫开发纲要 （2011－2020年）》，该纲要提出：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，

更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。”从纲要的总体指导思想着手，可以从经济、社会、生活三个方面来分析我国农村扶贫开发的财政政策的现实状态和结果。如表1所示，本文选取三个一级指标9个二级指标来反映我国农村扶贫开发的财政政策的现实状态和结果。数据来源2002-2011年《中国农村贫困监测报告》。

表1 产出指标体系选取

此外，本文研究的是中国农村扶贫开发的财政政策，因此，本文的投入变量为表2中中央政府扶贫三项资金总量作为投入变量，采用一对多的投入导向型的BCC模型。另外，为剔除各地区的人口数量对市政结果的影响，在此将各投入产出指标进行人均化。

表2 中央政府扶贫三项资金投入情况（2001-2009年） 单位：亿元

数据来源：2001：2010年数据根据《中国农村贫困监测报告》相关年份数据整理而得。2002：2010年的中央财政扶贫资金包括中央专项退耕还林还草工程补助。

三、实证分析的结果与分析

表3 、图1显示了2002年-2010年中国农村扶贫开发财政资金的Malmquist指数及其分解结果。

从整体上看，2002-2010年中国农村扶贫开发财政资金的Malmquist指数呈现一个W型的变化，均值为1.032，这表明2002-2010年中国农村扶贫开发的全要素生存率平均上升了3.2%。Malmquist指数＞1，说明生存力得到改善，经营管理较为适当，资源配置较为合理。Malmquist指数最低点出现在2005-2006年为0.846，最高点出现在2008-2009年为1.184，波动幅度约为40%，和前面的分析一致，说明我国农村扶贫开发财政资金投入机制不稳定。

从Malmquist指数分解因素来看，tech的变化是＞1，而effch的变化是＜1的，说明中国农村扶贫开发的财政资金全生产要素提高主要是因为技术的变化，而技术效率的恶化阻止了中国农村扶贫开发的财政资金全生产要素的提高。虽然中国农村扶贫开发的财政资金瞄准的精度在不断提高，但是扶贫财政资金没有即使的转换为生存力，而且扶贫财政资金还存在发放效率低下的问题，贫困县拿到的资金往往是去年或者前年的，扶贫财政资金的不及时、不到位也影响到了财政资金的效率。

从技术效率（effch）的分解因素来看，sech＜1，pech＜1，这说明我国农村扶贫开发的财政资金规模效率和技术效率都有待提高，今后我国应继续增加对农村扶贫开发财政资金的投入，提高扶贫财政资金的规模效率，同时，还必须提高资金的技术效率，使得资金能够迅速的转化为生存率，提供我国农村扶贫开发财政资金的技术效率，从而提高其全要素生存率，促进我国农村扶贫开发事业的发展。

表3 2002-2010年平均Malmquis指数

图1 2002-2010年平均Malmquis指数

四、提高我国农村扶贫开发财政资金的政策建议

（一）提高并稳定农村扶贫开发财政政策投入力度和机制

不论是理论还是世界各国的实践都证明了农村扶贫开发财政投入力度和稳定的投入机制对于农村地区减贫具有决定性的作用。目前我国农村扶贫开发的财政政策不仅投入力度不够，而且投入机制不够稳定，影响了我国农村减贫效果。为了帮助农村贫困人口早日摆脱贫困、完成我国的减贫事业，我国需提高并稳定农村扶贫开发的财政政策投入力度和机制。同时，借鉴西方发达国家的成功经验，加大对农村贫困地区的转移支付的力度，解决地方政府财力不足的问题。此外，还必须与行政体制改革同步，精简机构人员，减轻地方财政负担。

（二）创新农村扶贫开发财政政策投入机制

1、明确界定扶贫开发机构职能。我国目前扶贫开发机构繁杂、人员冗余，存在多头管理的情况。针对这个问题，我国应尽快建立起一个分工明确、富有效率的扶贫开发机构。本文认为可以借鉴有些学者提出的意见，建立一个扶贫开发总署，由扶贫开发总署统一制定和分配扶贫开发资金，打破现阶段我国扶贫办主管扶贫开发的决策和监督、其他机构主管资金分配的情况，实现扶贫开发资金管理的集中化和一体化。同时对现有的农村扶贫开发机构进行梳理，理顺各部门之间的关系，确定各部门之间的职能，减少以往农村扶贫开发过程中出现的部门之间相互推诿、职能错位、越位的现象发生。

2、提高农村扶贫开发财政资金投向的准确性、科学性。第一，加强农村基础教育投入。科学发展观的本质和核心是以人为本，我国农村扶贫开发也应该以人为本，加强农村基础教育投入，提高人力资本的素质，才能从根本上解决我国农村贫困问题。今后，我国应加大对农村义务教育事业的投入，改善农村贫困地区教育的“硬件”和“软件”，并积极支持鼓励大力引进青年教师人才，建立城市和农村教师轮换制度，使教育资源能够在城乡之间公平分配。同时，还要注意多层次、多形式地开展农业职业技术教育，在种植业、养殖业、加工业等方面培养一批专业人才，使农村贫困地区的农民能够掌握满足其温饱能力的实用技能。第二，加强农村医疗卫生服务。农村贫困人口生存环境相对恶劣，再加上营养不足，医疗条件落后，造成农村贫困人口身体素质较差。一旦生病，得不到及时的治疗和救治，容易造成农村劳动力的丧失，影响农村贫困地区的进一步发展，形成农村贫困的恶性循环。因此，我国应加大对农村医疗卫生服务建设的投入，建立农村贫困人口健康基金，使得贫困农村人口的重大疾病能够得到及时医治，并将农村合作医疗保障体系覆盖到农村所有贫困人口，使农村贫困人口能够摆脱因病返贫的恶性循环。同时，还要注意强化农村医疗卫生机构和医务人员的准入、考核制度，实现县、乡、村医务人员交流，并定期对农村医务人员进行考核培训，提高农村医疗卫生服务水平。第三，加强农村社会保障制度建设。农村社会保障制度是国家和社会为了农村贫困人民满足其最低生活需要所构建的，具有防止非贫困农村人口沦为贫困阶层及帮助贫困农民摆脱生活贫困生活的功能，因此，发达国家都有健全的农村社会保障体系，我国也应加强社会保障制度的建设。首先，应通过立法形式，赋予农村社会保障体系法律的权威地位；其次，改变目前农村社会保障资金的筹集方式，通过转移支付的方式加大政府在农村社会保障体系中的出资比例。

3、建立严格的扶贫开发财政资金监督机制。首先建立农村扶贫开发财政资金的专户制度，转账核算、专人管理，对于农村扶贫开发项目实行严格的申报、审批制度，杜绝重复申报和资金的挪用、浪费。其次，建立信息监测系统，各部门要及时将资金的分配使用情况录入信息监测系统，对资金的使用过程进行全程监督和管理。最后，还要发挥各审计部门的作用，将扶贫开发资金事前审批、事中监督、事后问效机制结合起来，对转移、挪用、挤占扶贫开发财政资金的人员进行重罚，提高广大扶贫干部的责任意识，让他们深刻认识到“扶贫资金是高压线、碰不得”，从而使得我国农村扶贫开发的财政资金能够真正落到实处，帮助广大农村贫困人口早日脱贫致富。

（三）动员非官方组织积极参与农村扶贫开发工作

国际农村扶贫开发的成功经验表明，非官方组织共同参与扶贫开发活动可以有效提高扶贫开发的效率，因为相对于官方组织的系统繁杂的操作，非官方组织的资金、物资可以更省时、有效地到达农村贫困地区，而且非官方组织能够针对不同农村贫困地区采取不同的扶贫措施，瞄准范围小但更精确，此外，非官方组织能够推动企业和海外慈善机构参与中国农村扶贫开发行动。因此，我国的农村扶贫开发也应形成非官方组织共同参与机制，广泛动员民间组织、群众团体、慈善机构等非官方组织积极参与农村扶贫开发活动，形成全社会帮助农村贫困人口脱贫致富的氛围。