完善中国政府预算监督体系的政策探讨

■余红艳 储德银

政府预算是公共财政的运行机制，其反映的是政府资源配置的方向，保证财政沿着符合公共利益的方向发展。通过对收支规模的调整以影响总供求，从而实现经济总量的稳定与平衡；通过调整预算支出结构实现经济结构的合理发展。因此，没有科学的预算，政府的政策就不可能准确无误地作用于经济生活。同时，政府预算是公众监督政府财政活动的机制，是财政监督中最关键的一环。财政依据政治权力配置资源，其成本和效用都是外在的，这也意味着如果政府财政的经济活动得不到有效地监督和约束，就会产生腐败。因此，以预算为核心建立中国财政监督的基本框架尤为重要。而预算本身是也应允了这一要求，可以保证公共资金基于民众的利益合理、高效地使用，从而实现了对政府的有效监督。

一、当前政府预算监督体制存在的问题

从总体来看，当前我国政府预算监督体制存在的问题可主要归纳为两个方面，一个是制度性方面的内容，体现为政府间分配关系、预算法制、预算配套制度、预算会计等方面的不足，另外一方面是技术层面上的不足，包括预算编制、审批与执行等几个部分。

（一）预算监督的制度性方面

首先，各级政府间财政横向与纵向分配关系不明确，增加了政府预算的不确定性，使得各级政府的财政筹划难以及时实现；以财政部门为 “核心”的预算资金分配模式不规范，预算资金分配中主体多元化给监督本身带来不便。其次，预算法制环境不健全、不协调。《预算法》兼顾我国实体与程序两个方面的基本功能，其内容与现今预算监督不协调。再次，预算监督配套体制不完善。预算监督配套体制要涵盖审计监督、人大监督、信息公开等多方面内容。目前我国每年都有对相关机构审计的情况发布，但是年年审却年年出问题；尽管我国《宪法》和《预算法》赋予人大预算监督和审查的最高权力,但直接规定“预算”的条款极少或只是原则性的；在信息公开上，虽然有《政府信息公开条例》，但我国现行《预算法》中尚无关于政府预算公开透明的专门条款，政府预算的透明度相对低下，预算监督难以到位。最后，现行政府会计制度制约政府预算制度改革，政府会计制度基本理念滞后；应收应付制为主的会计核算基础、政府会计核算范围难以适应政府预算管理改革的需要。

（二）预算监督的技术性方面

首先，预算编制不科学。在支出的编制上，地方政府基本维持着“基数加增长”的模式，固化原来不合理的财政供给范围和支出结构；在收入预算的编制上，细化项目、量化分析和科学论证做的不到位，预算项目和内容粗略，政府预算的内容缺乏起码的完整性和统一性。且我国各级人大开会时间差使得地方政府预算越到基层确定性越差，由于没有充足的时间对预算项目进行周密的论证，影响到预算的实际效率和政策目标的实现。其次，预算审批流于形式，预算约束软化，预算调整频繁。财政年度的开始时间提前于预算审批时间，“立法漏洞”降低了我国政府预算的法定性程度，助长了支出冲动，预算草案的时间审议太仓促，人员数量上和质量配置不足，审议的预算报告归根到底不是实质性的审查，且预算审查缺乏技术性和专业性。无论是财经委员会，还是有关专门委员会，其人员配置在数量上和质量上都难以完成预算审查这一专业性极强的工作。此外,我国各级人大缺乏专职的人大代表，完成对政府预算的审议是比较困难的。最后，预算执行随意性大，预算约束软化，预算与决算往往有很大差距，从而影响了预算的严肃性。

二、我国政府预算监督体制改革的基本趋势

在社会主义市场经济不断发展的过程，预算监督问题也日益成为人们关注的焦点，结合我国财政发展的总体情况来看，我国政府预算监督体制改革呈现出三个方面的发展趋势。

（一）预算监督的效率化

现代市场经济追求的是资源配置的效率化，预算作为资源配置的重要手段，与之相适应的预算监督制度当然也必定朝着效率化的趋势发展。鉴于财政危机的广泛存在，各国政府面临着如何控制支出规模扩大的任务，在削减支出总量的同时，也要调整支出内部结构，即运用预算达到以最小的费用取得最大收益的效果。当前预算监督制度的效率化绝不仅仅表现在方法的选择，而是全面的效率化、整体的效率化、预算监督制度整个过程的效率化，就是无论是预算的组织形式，还是预算的编制和执行都应以效率为基准，任何操作都应该是有效率的。

（二）预算监督的法制化

预算方案一旦确定，就代表了公众和纳税人对政府所提供的公共服务的规模和结构的接受程度，从而具有法律效力。预算法制化是政府行为法制化的基本途径，具有法律权威的政府预算将直接规范、约束与控制政府的具体活动。政府预算的制定和批准本身就是一个立法的过程，已通过的政府预算具有法律效力。市场经济较发达的西方国家都是依靠严密的预算法来规范政府行为的，市场经济和预算管理与监督水平发达程度越高，预算法制化越是完善。

（三）预算监督的民主化

现代民主政治是与市场经济体制相联系的，是以多数成员决定为基本准则、以法制作为实施条件和保障形式的国家治理形式。如果没有现代民主制度，社会大众即使有具体的利益需求，也没有表达的通道，民众监督政府行为包括财政行为就成为一句空话。通过民主程序对国家财政收支计划的监督过程，才是真正的现代预算制度的体现。因此，建立现代预算制度的首要任务是使整个国家要具备现代民主制度，将政府预算的整体安排至于社会大众的监督之下。

三、构建我国政府预算监督体制的路径设计与政策选择

目前,如何在公共财政框架体系下，建立和完善公共财政的预算监督体制是我国当前和今后财政工作的重点。结合我国实际，改革现行预算监督体制，降低我国财政风险，切实提高预算监督水平。

（一）预算监督效率化的政策建议

1、规范政府间财政关系。适当分权，提高地方政府的预算自主权，深化预算支出管理改革，优化政府配置效率。现实情况下，应以法律形式明确政府间的职责分工和支出责任，合理配置纵向财政责权，考虑建立规范的矛盾协商机制，避免特殊利益集团向中央施加压力以谋取不正当利益的做法；应扩大预算编制范围，推行编制部门综合财政预算；应不断扩大政府采购范围，编制政府采购预算；逐步建立政府采购信息公告制度和统计分析制度；国库集中收付体制改革应逐步在地方县级财政全面推行，将所有政府财政性资金按预算级次全部集中到部门预算中，实施全程监控。

2、建立适合我国当前政府预算制度改革相对应的政府会计体系。包括四个方面：要求政府会计全面清晰地反映政府的资产和负债状况；加大公众对公共管理的参与度和监督，提高政府财务状况的透明度，强调政府会计信息的可理解性；政府会计制度改革的模式均体现着政府预算管理的要求，客观上要求预算会计必须做大规模的调整；引入权责发生制是政府会计制度改革的关键，这能够提供关于财政政策可持续性的较好信息；建立政府财务报告体系。同时对政府财务报告进行审计鉴证，保证政府履行受托责任。

3、提高预算编制的技术含量和编制效果，加强政府财政信息建设，全面支撑预算管理系统。在预算编制方面，一是应当根据实际情况选择预算编制方法。二是预算收支的分类要尽可能细化，便于监督。三是要加强对预算执行情况的信息反馈和决算的总结剖析。四是要实现中央与地方的预算体系统一，完整反映和监督政府履行各项职能的基本情况。在财政信息技术方面，建立以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户的基本模式，兼具一般财务处理的管理信息系统，形成全面系统、程序严格和信息库功能的财政管理框架体系。

4、编制中期滚动预算，强化预算参与者的管理理念。结合政策性、经济性和社会性等因素，对今后年度的收支预算进行预测，编制滚动预算。另外,对某些投资规模较大、建设工期长的项目,要编制多年度预算。要树立“大财政”观念，集中配置预算资源，对公共财政资金的运动过程进行监督。当然还要强化各级财政对 《会计法》、《预算法》 等法律、法规和相关财税知识的学习,提高会计财务管理水平。另外，政府对各级预算的执行情况应建立科学的考评指标，对预算管理效率作出客观的评价，以此作为评价政府工作业绩和个人业绩的重要内容。

（二）预算监督法制化的政策建议

1、全面清理预算法律规范，逐步加强地方预算法规的建设，依法理财。全面清理预算法律规范，一是为了提高法律法规的时效性和适应性，在对现行的全部预算法律规范进行分类清理的基础上，考虑经济政治发展的实际需要和预算改革的要求，尽快开展修订、废止及制定工作。特别是要加强对预算主体权责的法律界定和对预算违法行为的防范治理。二是解决某些财政领域的基本法律法规“盲区”的问题。如预算管理体制、转移支付、国资管理、债务管理、财政监督等。四是有关地方预算监督的法规目前已经出台，应当结合实际运行情况，进一步细化预算管理和监督的内容与程序，以充分体现预算管理法制化的特点。

2、理顺《预算法》与其他法律的关系，健全我国的财政法规体系。按照法制化要求改革政府预算提供依据。一是修改《预算法》，理顺预算法与其他法律的关系。针对现行《预算法》存在的缺陷，给予进一步修订。对一些重大预算事项比如涉及预算体制和转移支付的规定应进一步细化，以利于操作，规定适合我国财政法治的预算周期制度。二是应逐步理顺预算法与其他法律的关系，除预算法外，其他法律、法规中不宜过多的规定财政支出问题，以免法与法之间发生冲突。除《会计法》和《政府采购法》外，其他法律都不同程度地存在与社会主义市场经济的发展、与公共财政的要求不相适应的地方，亟待修订。

（三）预算监督的民主化政策建议

1、建立公共财政框架下的财政监督体系。构建 “人大监督+财政部门监督+审计外部监督+社会监督”全方位、分层次“四位一体”的公共治理模式：人大监督体现为人民代表大会审查并批准政府财政预算、决算，实行预算审查专家负责制，要求人大一方面有能力掌握充分的预算信息，另一方面,应有处理和分析信息的能力。财政监督检查工作由财政部门的专门监督机构来组织实施，对使用财政性资金的预算单位预算执行情况直接监督检查。审计监督可以采取将审计机关划入人大序列的方法，使各级审计机关成为同级人大对财政预算执行情况进行审查的专业部门，有利于人大集中精力完善法制建设。社会监督通过会计师事务所和注册会计师等社会中介机构、公众和群众舆论监督政府行为的规范性，从而通过问责达到监督的目的。

2、建立预算公开制度，提升预算透明度。增加透明度，便于公众和媒体了解相关法规、政策和操作规程；尤其对涉及广大群众切身利益的政务，还应广开渠道，与各类新闻媒体密切配合，切实保障公众的知情权和监督评议权。此外，还要建立和完善对举报人的保护措施及奖励办法，让群众勇于监督，使群众和舆论监督无时不有。目前，我国预算尚不够透明，公众对预算的关切度也相当低。因此，我国应加强这方面的宣传教育，使政府预算能够体现公众利益，并以此作为促进预算管理水平提高的动力。

3、建立预算听证制度。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法，可以把社会各种意见和利益反映表达出来,社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点，只有通过辩论才能知利弊，这也有利于促使双方调查研究，广泛听取人民的意见，科学论证各种观点，增强立法和决策的科学性、民主性。