当前涉农财政专项资金管理特点分析及对策：以浙江省绍兴市为例

■钱立月

近年来，中央和地方出台了一系列强农惠农政策，财政投入逐年增加，与此同时涉农资金违纪违法案件呈现多发、群发趋势，给涉农资金管理提出了严峻的挑战和考验。最近，绍兴市财政局会同市检察院、市农业局组成联合调查组，对市本级及6个县（市、区）农业系统近三年来财政涉农资金使用管理的特点、难点和薄弱环节进行了专题调研，进一步探索加强管理，规避风险，预防违法违纪行为的办法和措施。现结合调研提出一些粗浅的想法。

一、当前涉农资金监管的主要特点和薄弱环节

目前，属于农业系统管理的涉农财政专项资金主要分为补贴、奖励和项目补助三大类。市县两级财政、农业部门集中反映当前涉农资金监管 “四多四少”矛盾突出。

其中“四多”是指：一资金数量多。随着党和政府对农村、农业、农民关心支持力度的不断加大，政府投入的强农惠农资金量越来越大，工作量和管理难度也越来越大；二项目种类多。设专项资金成了开展工作的前提，且建新不撤旧，多年“滚雪球”，以致项目种类繁多；三服务对象多。特别是普惠制专项资金，一个县（市）几十万农户，国家工作人员打交道的对象多且很复杂；四涉及部门多。涉及农业、林业、水利、建设、交通、社会保障等众多部门，财政内部也相对地涉及多个归口管理处（科）室，有的甚至多个处室管着同一个专项资金，多头、分散管理，风险环节也相应增多。

“四少”：一是监管力量缺少。工作需要一定数量和质量的人才能做好。但目前往往一两个人要负责全县市、全镇乡和全村的涉农项目的管理，力不从心。同时复合型监管人才缺乏，管资金的缺专业知识，管技术的不懂财务监管；二是监管经费短少。专项资金属于特定款项，必须专款专用，不可以用来作为监管费用。镇村干部往往兼职从事涉农资金管理工作，如村一级大部分由文书兼任，但却没有相应的报酬，县级部门、乡镇的工作经费也很少，直接影响了监管的力度和质量；三是监管手段较少。涉农资金量大面广，环节复杂，但有效的监管手段很少，如土地面积审核把关、项目实施的监管等，需要村、乡镇把好第一关。但现实中一些村、乡镇从促进当地经济和维护地方利益出发，只要当地农户、项目主体能争取到资金，把关不“设防”，审核只是“过堂”，一路“绿灯”。而县市部门对乡镇没有直接制约权，无法追究其责任；四是管理经验偏少。有效完善的制度是建立在经验基础上的。涉农资金的设置和使用有的是根据形势和某种需要设置，实行一项资金一个办法管理，属于应急式、应景式行为，事先对资金的管理和使用没有也不可能提出完美的监管办法。实际运行中情况千差万别、千变万化，“你有政策，我有对策”，被一些人钻政策漏洞和空子的情况时有发生。

由于以上“四多四少”的矛盾，带来资金、项目管理上的“四难”，成为涉农资金监管的薄弱环节：

第一，项目信息审查难。信息审查主要对立项、项目投资和工程验收等数据信息的审核把关，重点看项目申报和实施是否符合申报条件和要求。实际工作中，操作难度很大。一是如各类种粮补贴、统防统治补贴和土地流转补贴等涉及田亩面积信息核对，由于涉及千家万户，财政或农业部门直接核对、测量等操作难度很大，即使有的将经济作物当成粮食作物上报，不同作物套种面积不按规定减半等，也很难核对，防不胜防；二是公示效果不理想，目前涉农资金管理信息大多采取农业信息网公示和项目实施村、镇公示，由于农户不关心或部分公示者有意无意地规避行为，公示的程序虽到位了，但效果却大打折扣，有可能导致虚报、人情等不实项目；三是由于一些基础设施建设项目存在部门间多头管理，预算资金切块下达，信息不公开、不对称，易造成重复申报、多头申报。如同一设施大棚，有可能在农业综合开发资金、现代农业发展资金、农机购置补贴等方面多头申报，重复享受财政政策。

第二，实施过程监控难。如统防统治等机械化作业，补贴以农业合作社与农户签订的作业服务协议作依据，实际工作中，防治要多次实施才能完成，作业面积现场很难界定，如村镇监督不到位，可能出现套取财政资金的行为。一些项目建设如对实施过程疏于管理，容易出现偷工减料骗取财政补助，管理人员失职、渎职现象。在农机购置补贴等工作中，有的人钻政策空子进行指标易地借用，有的人将购买的农机倒卖获利等，防控难度很大。

第三，项目效果验收难。项目验收环节，由于人力、精力、知识等方面的缺陷，会出现验收走过场，导致实际建设内容与下达建设计划不符，出现报多建少、虚开发票、项目“以旧充新”、套取财政资金现象。如在项目投资审查验收时，由于部门缺乏工程审价专业人员，审计事务所也仅核定财务数据，对工程项目实际投资很难以审深、审透；项目建成后，由于没有专人跟踪问效，一些农业企业为追求经济效益，在得到项目资金补助后改变实施计划，导致无法实现涉农资金预期社会效益，削弱了公共财政的作用。

第四，违规责任追究难。一方面，有的人包括一些国家工作人员认为涉农资金是“唐僧肉”，给谁都一样，谁都可以吃，这种错误意识一定程度上淡化了涉农资金管理的氛围。另一方面由于涉农资金涉及的面很广，环节很多很复杂，且一些资金特别是普惠制资金分解到每个农户或业主的份额相对较少，违规业主侵犯的是公共资金，对某个个体没有直接利害关系，一旦出现农户或项目业主虚报冒领、套取骗取财政资金，或管理这些资金的工作人员出现失管现象时，责任往往很难落实、追究到位。

二、加强涉农资金监管的对策和建议

涉农资金作为公共投入资源，应遵循“优化结构、确保重点；规范管理、强化约束；量力而行、注重绩效”的基本原则，加强监督与管理。

（一）搞好三项整合

按照“科学设置、保障重点、指标管理”的原则，采取切块归并，打包整合的办法，整合多部门、多项目、多来源的涉农专项资金。

1、政策整合。突出支持重点，立足全局考虑，防止只求面上好看，不顾实际成效；只求应付当前，不管解决长远的短期行为，或撒胡椒面，人人碗里都有一星半点，但又都派不上大用场，事倍功半。2010年，绍兴市政府将23个涉农文件60多条政策整合成一个文件27条政策，改变了资金小而散、缺乏系统性的状况，2011年进一步整合了改革发展、科技、经信、建设、人社、民政、质监、邮政等相关涉农资金，起到了较好的作用。

2、项目整合。确保重点，注重绩效，收拢五指、捏紧拳头，发挥财政专项资金“四两拨千斤”的作用。按项目性质，尽可能将使用分散但性质相同，用途相近的资金项目进行整合；按项目实施，围绕重点项目和主导产业，将与之能相补的其他项目进行整合，为重点项目和主导产业的发展打基础；按资金级次，将上级与本级内容、用途相同而目前分别管理核算的资金项目进行对接整合，统一管理。

3、管理权整合。通过纵向串联、横向并联，整合管理、监督资源。重点是三个方面：第一是财政部门内部预算编制、资金拨付、监督评价之间，建立既相互协调又相互制约的工作机制；第二是财政内部对同类、相似用途的资金，而又有多个不同处室管理的资金，归类到一个处室为主管理；第三是财政外部负责涉农资金的部门之间，可建立常设联合办公机构或松散型的联审办公室，实行联审联批。设立或增加各级部门单位的监管工作经费，对村一级兼职人员给予一定的津贴报酬，以保证日常监管的有效开展。

（二）把好“三道关口”

1、把好立项关。资金项目设置“以必须为前提，以重点为基准”，严格审核，充分论证。完善信息公开方式，立项前要及时有效公开财政扶持政策、项目申报要求等情况，真正落实群众对涉农资金的知情权、参与权、表达权和监督权；建立和完善涉农项目库，实行涉农项目预备制度，将财政扶持的已建、在建、待建项目信息登记入库，做到“以库定项”；推行多部门联审联批，信息共享，相互制约监督。通过这些办法，避免无序选择、随意调整，多头申报、重复立项。

2、把好现场关。强化对村镇涉农项目资金的一线监管和就地监督，聘请特邀监督员等第三方参与监督。要赋予镇村对涉农资金的监管权限，明晰监管责任，建立考核办法，将涉农资金监管纳入部门和单位岗位目标责任制考核范围，加强违规行为的追究力度。财政、农业等管理部门要改进工作作风，强化对项目现场的实地核查、过程监管、实时监控，监管业主单位严格执行涉农资金管理办法。

3、把好验收关。要建立和完善项目验收管理办法，明确验收参与人员、验收标准、验收程序、验收责任和失职追究办法，采取听、看、问、查、核等多种手段，做到验收人员一个不少，验收程序一个不减，验收标准一点不降，验收环节一个不漏。对一些专业性强、技术含量高的项目，应采取专家评审制度，聘请专业技术人员参与验收工作，验收达不到标准的坚决不予过关。对验收工作中不履行职责，不负责任的工作人员给予组织处理，对有不按标准实施、不按规定操作等违规行为的业主，在严肃处理的同时，建立黑名单制度，限制或取消其参与涉农资金项目。

（三）加强三项管理

1、加强制度管理。建立健全科学、规范、覆盖全面的涉农资金管理制度体系。第一建立标准化的操作程序，按照“先建制度，后分资金，先规范，后运作”原则，制定专项资金管理办法，严格按规程操作；第二建立信息化管理系统，将涉农资金管理融入到财政业务管理整个运行链条之中，实现科技支撑、信息共享、实时跟踪、持续改进；第三建立常态化的日常管理制度，建立和完善公开公示、日常督查、内外协调、考核考评、责任追究等管理制度。

2、加强绩效管理。每年可由财政部门委托中介机构等第三方人员，会同涉农管理部门进行评审或审计，做到事前有预期目标评审，事中有跟踪问效，事后有绩效评审，以强化对涉农资金立项、实施、验收、使用的全程监管。对没有达到预期目标的项目，对责任人和责任单位采取相应的处理处罚措施。

3、加强风险管理。树立风险忧患意识，要清醒地认识到风险无处不在，无时不在，风险防范必须人无例外，事无遗漏，时无空档。根据涉农资金的管理特点和规律，针对立项确定、期间管理、财务执行、项目验收等工作中的关键环节和部位，全面查找风险点，制定风险预警处置办法，及时处置已经出现的风险或风险苗头。坚持预防廉政风险和预防执法风险并重，高度重视对执法风险的预防，加强案例研究解剖，分析案件发生的原因，查找制度缺陷、管理漏洞和发案规律。强化岗位风险教育，使每个干部职工明确岗位职责、明确岗位廉政风险点、明确岗位廉政要求、明确违反廉政行为规范的严重后果，进一步增强自觉防范、系统防范、预先防范的意识。