我国当前基金监督体制中存在的问题及政策建议

■娄树旺

一、基金预算收入概况

基金预算收入是指按规定收取、转入或通过当年财政安排，由财政管理并具有指定用途的政府性基金以及原属预算外的地方财政税费附加收入。

根据《财政部关于印发(2001年政府预算收支科目)的通知》的要求，在我国基金预算收入被分为以下几类：第一，工业交通部门基金收入，包括三峡工程基金、电力建设基金、车辆购置费、铁路建设基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、民航机场管理建设费、附加费、港口建设费等项收入；第二，商贸部门基金收入，如中央商贸发展基金收入；第三，文教部门基金收入，包括城市教育费附加收入、农村教育费附加收入、文化事业建设费收入等；第四，社会保障基金收入，包括企业职工基本养老保险基金、职工医疗保险基金、企业职工失业保险基金、企业女职工生育保险基金等项收入；第五，农业部门基金收入，包括灌溉水源灌排工程补偿费收入、育林基金专项收入等；第六，其他部门基金收入，包括旅游发展基金收入、矿产资源补偿费收入、排污费收入、城市水资源费收入等；第七，地方财政税费附加收入，包括农牧业税附加收入、城镇公用事业附加收入、渔业建设附加收入、其他附加收入等。

综合以上分类可以看出，我国基金预算收入分类复杂多样，因此对其进行的日常监督管理会较为困难。

二、当前的基金预算管理体制

（一）基金收入管理体制

目前，各项政府性基金在纳入预算管理后，都会办理收入缴入国库工作，各项纳入预算管理的政府性基金除农村教育费附加由税务或财政部门负责征收管理外，其余各项基金均由财政部驻各地专员办事机构、同级财政部门或经同级财政部门委托的部门负责征收管理业务。在缴入国库时，按基金所属预算级次分别缴入中央国库或所在地方国库。基金收款单位及主管部门对基金收入全部存入专门的账户。

一些地方开发区的教育费附加由开发区财政部门负责征收，就地缴入当地国库，由当地财政统一调拨。土地出让收入由各拍卖土地得主缴入开发区财政国库，由当地开发区财政负责管理。归为地方基金加以使用。

（二）基金支出管理体制

当前在我国，基金支出是按照“先收后支”原则予以办理的。财政部门办理各项基金支出的拨付，根据核定的支出预算及基金收入入库的财务拓展进度开展下一步的支出工作，并有效保障基金专款专用。

当前基金支出管理体制要求使用基金的部门和单位严格按照资金流动的渠道，在规定的开支范围与开支标准内使用，不得与单位其他资金以及经常性经费相混淆，也不得擅自改变支出用途。

（三）监督体制

对于基金预算，根据前文所述分类，大部分由财政部门驻各地专员办事处负责监督检查基金收入的征收缴库情况及使用管理情况，即直属财政监督部门代为中央对地方的基金收入进行监管，部分归地方财政系统运转的基金则由本级财政监督部门进行监管。同时，审计部门会对各行政单位的基金运行情况账簿进行事后审计监督。

三、当前基金监管体制中存在的问题

（一）基金收入管理不当冲击了正常的财政秩序

事实上，一些基金由各个行政部门、事业单位掌管运作，某些单位便会把这一项基金当成是本部门的 “小金库”和“自留地”，长期以来执行“计划管理，专户储存、财政审批、银行监督”的“各自为政”运行模式。这种基金管理方式极容易脱离财政的监管和国家的宏观调控，加剧了部门保护和条块分割的问题，非常不利于产业结构调整。最明显的例子是在房地产行业。国家大力调控房地产业以求稳定房价，但是地方政府以及相关职能部门为了取得充足的土地出让收入基金，而曲意逢迎国家大政方针政策，使国家调控成效不显著。

近几年来，国家基础建设规模增大，基金预算很大程度上在其中扮演了推波助澜的催化剂角色。部分单位基金成了某些单位部门的福利来源。原来的财政供给照样给，导致财政预算收入紧张，影响了国家某些方面的建设。

（二）基金支出不透明

基金支出决策程序还不够民主、科学，资金分配办法、方案往往不够公开，一般是部门内部商议解决，而缺少利益相关主体的参与。其次，基金支出特别是关系国计民生的重大项目支出、执行和结果公开力度不够，政府和公众之间信息不对称，使得监督往往只是走个过场而并不能有效发挥自身作用。

（三）监管难以到位

只有财政部门进行监管，监督力度小，不到位。财政部门与基金使用单位信息不对称，监管难度较大；财政部门内部监督机构与业务机构也存在信息不对称，监督机构缺乏资金运行信息和获取信息的平台，监督成本高、效率低。

（四）违规成本较低，责任追究缺乏力度

目前，《预算法》等法律法规对法律责任的规定不够明确具体或缺乏规定，在经济责任追究上，也普遍存在处罚偏轻，或难以实施处罚的现象，特别是基金使用结果与基金分配相挂钩的奖惩机制尚未严格建立起来，难以达到惩戒效果。案件移送机制尚待加强，很多问题严重的责任人没有得到严肃追究，甚至出现“明处理暗保护”、“明降暗升”的情况。

四、政策建议

（一）以财税改革为契机，加大基金管理工作力度

要把基金作为财政收入的一部分进行管理，并切实做到专款专用，基金用于支持经济社会各项事业发展。对基金应当切实实行专户管理，管理好各类预算外资金的“总闸门”，建立财政专户制度建设，建立起上下畅通、调度灵活的财政专户体系，所有资金通过专户进行统一办理实行单位计划下达和财政资金下拨分离，达到计划管理和资金管理的有机结合和相互监督，建立管理有效的新机制。

（二）建立有效的管理制度

国家应以法律、法规的形式规定基金管理的权限和范围，通过人大制定基金管理法律，增强监督管理的法律效力和约束力，实行法制化管理。强化监督，每年联合多个部门对基金进行专项检查和几次全面大检查，加大监督的广度和力度，加大执法力度，对违法违规的要坚决给予处罚。

（三）加大对社会的信息分开力度

建立支出监管分析报告制度和公告制度。每年对支出监管情况、查出的问题、纠正整改情况等进行分析总结，提出意见和建议，向中央部门和地方通报并向社会公告，提高财政部门监管的震慑影响作用。