环境公共政策评估方法分析

2012-08-27刘俊秀

财经理论研究 2012年4期

刘俊秀

(内蒙古财经大学研究生处，内蒙古呼和浩特 010070)

环境公共政策作为生态系统健康与管理政策、社会伦理与法律政策和可持续发展经济与市场调节政策的结合，主要由评估主体、评估对象、评估标准和评估方法四部分组成。由于环境政策工具影响评估方法的选择，所以，环境公共政策工具是环境公共政策评估方法的重要组成部分。

一、环境公共政策工具分析

20世纪70年代初环境经济学迅速发展，应用经济理论和经验研究方法的最新成果不断呈现，引起人们对环境公共政策的广泛关注。而几乎所有的环境公共政策都是由确切的总体目标和实现目标的手段或工具这两部分构成[1]。其中的环境公共政策工具主要包括以下几种:

(一)环境税

环境税的思想起源于“庇古税(Pigouvian Taxes)”，早在1920年英国经济学家庇古就在其《福利经济学》一书中指出，解决环境问题的最好办法是对污染环境的生产厂商强行征税[2]。它以经济学上的“外部性”理论为依据，污染者通过污染行为将环境成本外部化，从而将本应承担的成本转嫁给社会。而通过对污染行为征税，让污染者承担本应由其承担的环境成本，反映出环境的实际价值。因此厂商的理性选择是将污染削减到边际控制成本等于税率这一水平上。

图1 庇古税示意图

图1中，MNPB为企业边际私人纯收入;MEC为边际外部成本;Q为有效排污量;Q’为厂商追求私人纯收益最大化的排污量;t为排污税;MNPB’为政府征收排污税时企业边际私人纯收益。从经济学角度来看，用税收方式解决环境问题有特别的优势，可以清楚地看到将控制成本降到最低时，对相关行为起到的明显的刺激作用以及增加的国家收入。但信息不对称问题的存在使得环境税的效果可控性较差。

(二)排污权交易

排污权交易是评估环境公共政策效果的又一重要工具。它既能对排放总量进行控制，又能将成本控制在一定的额度范围内。排污权交易就是在环境价值评估系统健全的条件下，通过依法建立的排污权限定企业、个人对环境的使用容量，并允许像商品一样进行交易，因此该工具可减少排污者对政策的抵触。进行排污权交易的前提是规定一个总的排放量，即在国民核算中估算出当期相应的环境价值总量和未来生产部门所消耗的环境价值变量[3]。相较环境税而言，排污权交易的优势主要在于:能通过自发的调节获得，有效的结合实物和市场价值，为污染物排放量提供了确定性依据。

(三)环境债券

“环境债券”的概念首先由Perrings(1989)提出[4]，然后由 Castanze(1990)和 Perrings(1990)做出进一步讨论[5]，最后由 Shogeren(1993)进行总结[6]。环境债券是基于生态安全最低标准产生的一种项目评估方法。其运行机理[7]是:(1)项目开发之前，环保局先咨询有关独立专家的意见，做出详细的关于开发时能想到的给环境带来最坏结果的评估报告。(2)企业必须通过提前给环保局预存相当于该后果成本的债券才能获得项目的批准。(3)项目开发之后，环保局依据该项目对环境带来后果的最长影响时间决定债券是全部、部分返还企业还是全部没收。环境债券的优势主要在于:政府可通过事前预防控制，用市场调节企业对环境的影响，它有利于激励企业积极探索降低项目对环境的影响，促进环境安全。但如果环保专家对环境价值估算不准确，就会导致该项目的收益远远高于债券的成本，企业就会继续开发其项目，致使环境恶化。

二、环境公共政策评估方法诠释

基于环境公共政策工具制定的约束和要求，环境公共政策一般使用环境经济学评估方法、社会学评估方法和数学评估方法三大类评估方法。

(一)环境经济学评估方法——收益/成本分析

收益/成本分析是评估公共项目或政策最基本的方法，是从全社会的角度衡量项目或政策的成本和收益、最终做出决策的一种系统方法。该方法首先确定一个项目或方案的所有潜在成本和收益，然后把它们转换成货币单位，进行折现，并依据决策标准进行比较，最后确定该项目或政策是否可行。因此，将该方法应用于环境公共政策的评估，首先必须研究环境价值的估价方法，才能对比其在公共政策中的收益与成本。

1.环境价值估价方法

环境作为一种资源，经济学家将它的全部经济价值分解为三个主要部分:使用价值、选择价值和非使用价值，将这些价值综合起来，就得出总支付意愿(TWP)=使用价值 +选择价值 +非使用价值[8]。环境①价值的估价方法主要有以下几种:

(1)直接市场法

直接市场法是最常见的环境价值估价方法，它是建立在充分的信息和确定的因果关系的基础上，利用生产率的变动或实际价格(市场价格)对可以衡量和观察的环境价值的变化进行评估的方法。它主要包括生产率变动法、影子价格法、防止支出法、机会成本法等。

生产率变动法是通过利用生产率变动测算环境变化结果的一种环境价值估价方法。该方法将环境作为一种传统的生产要素看待，企业向环境中排放废物导致环境质量的下降即可看作是生产率的下降。由于其直接表现为在初始投入不变的情况下产出量的下降，因此可通过产出量的变化来估算环境的价值，具体可分为以下两种情况:第一，产出量变化对市场影响较小时(假设产品的市场价格保持不变)，环境估价公式:D=P·△Q。其中:D是环境收益或损失;P是产品市场价格;△Q是产出量变化量。第二，产出量变化对市场影响较大时(即会引起市场价格的变化)，环境估计公式:D=△Q·其中:P1是产量增加前产品市场价格;P2是产量增加后产品市场价格[9]。影子价格这一概念最早是由Jan Tinbergen提出的，是资源的一种隐含的潜在价值，表明单位资源的贡献。影子价格法是针对收益最大的产品生产安排所作的一种价格估价。它是现有的技术水平下，单位资源所能获得的最大效用，反映了资源的稀缺性[10]。防止支出法是指用于减少污染造成的损害，可以通过一些防止或避免的措施来达到。由于人们一般来说不愿花过多的钱来避免出现某一问题，而宁愿花更多的钱来解决由某种问题所造成的问题，因此防止支出法可提供由污染造成的损害的下限估计[8]。机会成本法是从资源的稀缺性和多用性出发，通过帮助决策者建立资源配置比较的观念，全面地考虑各种备选方案的收益的方法。该方法既可用于估算因环境污染造成的经济损失，又可为选择资源的最佳方案提供重要依据[11]。

(2)市场替代法

市场替代法又称间接观察法，通过观察人们活动中涉及的实际行为间接估计出环境质量变化的经济价值。具体方法包括旅行——成本法和享乐资产价值法。

旅行——成本法(TCM)是一种基于消费者选择理论的评估环境价值的方法。TCM的思想最早可追溯到Harold Hotelling(1947)的相关建议，之后由Clawson(1959)提出用该方法来评价森林旅游价值，将其应用于实践，至二十世纪七八十年代TCM已得到广泛的应用。目前，该方法已成为世界上最流行的游憩价值评估方法[12]。TCM的基本思想是:通过旅客对前往旅游景区所支付的旅行费用，用多元统计回归分析方法，得出各个影响因素与旅行次数的关系:。式中，Vi是旅行的次数;TCi是旅行费用;INCi是个人收入;EDi是文化程度;Ti是旅行时间;a，b，c，d，f是待定系数。TCM是以旅行的消费者剩余作为旅游区的经济价值。但由于该方法未考虑时间因素的影响，因此可能导致总效益的低估。享乐资产价值法是将环境当作影响资产价值的因素，试图将其分解为不同的价值标志成分。它的特征是使用多元回归分析的统计方法在相关市场中剔除环境成分价值，使分析者将财产价值与污染分开，以确定减少污染的支付意愿[8]。但由于该方法依赖于大量的数据资料及假设条件，使其结果的可靠性受资料的影响程度较大。

(3)条件价值评估法

条件价值评估法(CVM，也叫意愿调查价值评估法)依赖于新古典经济学原理，应用Hicks消费者剩余对环境状态变化所引起的福利变化进行计量。该方法一般随机选择部分家庭或个人作为样本，通过问卷调查形式询问假设问题，通过模拟市场揭示消费者对环境等公共物品和服务的偏好，以获受访者对环境改善计划项目支付意愿(WTP)或者对资源质量损失的受偿意愿(WTA)。WTP或 WTA的大小就反映了人们对非市场商品的偏好程度，而后将被调查者对非市场商品的个人消费意愿转化成货币形式以进行价值评估。该方法是进行环境经济评估的一个重要方法，也可用来校正使用其他方法获得的数据。此外，该方法还能估计WTP或WTA与其他社会经济变量(如年龄、收入等)的关系。但由于条件价值评估法主要依赖于人们的看法而非行为，并且数据是通过调查获得的，因此会存在例如范围偏差、工具偏差、假想偏差、起始点偏差、调查者偏差等偏差[14]。

综上所述，直接市场法是最常用的环境价值估价方法，它主要通过直接运用货币价格(市场价格)对环境质量的变化进行测算。但直接市场法对于缺乏市场价格数据的环境变化无法进行估价，此时就需采用市场替代法。市场替代法主要是通过测算环境的功能价值来替代环境价值，但其可信程度低于直接市场法。在以上评估方法均不能使用时，条件价值评估法是唯一可以使用的方法。该方法主要将消费者的WTP或WTA转化为货币形式进行价值评估，但测算结果常会出现偏差。

2.环境公共政策收益/成本对比分析

将采用以上方法估计的环境公共政策成本乘以当年存款利率，即为“虚拟收益”。假定采用7%[8]的贴现率将各年的环境成本、“虚拟收益”、政策收益进行折现，求得现值。再分别将环境成本和政策收益的各年现值相加，计算出差额λ，与虚拟收益折现σ对比，当λ＞σ，政策的收益大于成本;当λ＜σ，政策收益小于成本;λ=σ，政策收益等于成本。经济学家认为，如果收益大于成本，那么，这项行动就是值得的;如果收益小于成本，那么，这项行动就不值得[8]。因此将收益/成本分析用于环境公共政策的评估时应选择收益/成本最大的方案。

(二)社会学评估方法

环境公共政策评估中应用的社会学评估方法主要包括以下几种:

1.目标评估方法

目标评估方法主要是针对环境公共政策的实现目标进行评估的一种方法，它包括对目标的合理性和实现程度两个层次的评估。具体分为SMART原则评估法和目标与现实差异对比评估法[15]。(1)Nunan(2002)最先在搜集与环境相关的数据时提出应遵循SMART原则，即Specific(明确)、Measurable(可度量)、Achievable(可实现)、Relevant(相关性)、Time－Bound(有时间限制)。而调整后的SMART原则也可用于评估环境公共政策目标的合理性，即对实现目标的措施、指标、方法、时间及内容进行评估。(2)目标与现实差异对比评估法的核心是现实结果与环境公共政策目标的对比，使用该方法应注意与其他方法结合使用，并选择政策效果明显好或差的区域进行评估。

2.利益相关者方法

“利益相关者”最早是作为公司治理方面的一个概念由斯坦福研究所(1963)提出的，该方法主要是通过运用参与式政策工具获得环境公共政策利益相关者对政策的反馈信息，是一种基于需求和权衡各方利益的参与式评估方法。其中的利益相关者是指与环境公共政策有利益关系或对其感兴趣的组织或个人，具体包括调适对象、环境公共政策的制定者、执行者、评估者、受益者、受损者以及对环境公共政策感兴趣的个人或团体七类[16]。该方法可以克服单个决策者做出决策所造成的片面性，并可以减少公众对政策的抵触，便于政策的实施。但该方法评估成本过高，可能产生各方利益难以权衡的局面。

3.SWOT分析法

SWOT分析法[17]是20世纪80年代初由美国国际管理研究和行为科学教授Heinz Weihrich首先提出，是一种能够客观准确分析一个区域现实情况的方法。基于优势(Strength)、劣势(Weakness)、机会(Opportunity)、威胁(Threats)的SWOT分析法能够将内部条件与外部环境结合运用于环境公共政策的评估，尤其适用于较小区域的分析，可准确判断出环境公共政策实施的必要性及对该区域发展的影响。

4.第三方评估法

第三方评估方法是由环境公共政策体系之外的主体对环境公共政策的要素的单项或综合进行评估。一方面，由于第三方在环境公共政策体系之外，利益关系相对于政策的制定者和执行者等来说不是十分紧密，因此更易发现问题，兼顾各方利益，确保结果的公平公正;另一方面，该方法的发展还会加速评估过程中的技术更新与改造，使评估结果更具针对性和实用性[15]。

5.环境政策执行力评估方法

政策执行力是指政策主体使政策执行达到预期效果的能力，是政策执行的各种资源的组合，它侧重于揭示政策执行结果的原因。该方法主要用来衡量政策的落实是否达到预期要求，即政策的实施是否得到保障，因此可用于对环境公共政策的执行过程进行评估[18]。黄卉等[19]将政策执行力分解为人力、财力、资源力、组织力、技术力、理解力、信息力、监控力、创新力等九个分力，这种划分比较具有实践意义，但使用时应注意根据评估目的，选择所要评估的环境公共政策执行的资源类别，而不需对所有分力都进行评估。

(三)数学评估方法

运用定量方法对环境公共政策进行评估是环境公共政策评估的又一个发展趋势。数学评估方法是将数学分析方法或数学模型应用于环境公共政策评估的方法。它主要包括模糊综合评价法和层次分析评价法。

1.模糊综合评价法

模糊综合评价法就是利用模糊数学②，对政策进行全面定量的评价。它使用模糊数学的基本理论和方法，对政策制定过程中模糊不确定的事物定量化，通过模糊数学的方法进行运算，得出定量的综合评价结果，为正确的决策提供依据[20]。具体将模糊综合评价法用于环境公共政策的评估可分为以下几步:(1)建立环境公共政策评估的指标体系Ii(i=1，2，…，n);(2)对政府部门、环境公共政策的利益相关者及第三方进行问卷调查，并按指标的重要程度进行打分排序，统计各指标分值Ni，计算各指标的权重，计算出隶属度μIi;(4)求和即得环境公共政策效果指数P，公式为:

2.层次分析评价法

层次分析评价法(AHP)是二十世纪七十年代初由美国运筹学家T.L.Saaty首先提出，是一种将定性与定量相结合的系统分析方法。AHP采用0.1～0.9标度法，能够准确的描述任意两个因素关于某一准则的相对重要程度。相对于简单的比较分析方法而言，该方法主要是针对一些较为复杂和模糊的问题做出决策，具体高度的逻辑性和系统性，更科学，更准确[20]。