“新农保”基础养老金计发办法与筹资机制研究

何 晖，殷宝明

(1.湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭411105；2.武汉大学 社会保障研究中心，湖北武汉430072)

一、问题提出

2009年9月1日颁布实施的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发［2009］32号，以下简称“《指导意见》”)明确了新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)采取与城镇企业职工基本养老保险制度(以下简称“城保”)相同的“统账结合”的制度模式，养老金待遇由“基础养老金+个人账户养老金”构成。尽管制度模式一致，但新农保与城保二者的基础养老金筹资渠道和模式存在很大不同。新农保基础养老金采取公共财政补贴的专项预算模式，实行非缴费型普惠制按照统一额度计发，相应的社会统筹账户被设计成一个悬浮的虚账户;而城保基础养老金实行典型的现收现付制资金筹集模式，缴费关联并按照统一比率计发，社会统筹账户由企业缴费积累，是一个实账户。城乡基础养老金计发办法的不同不利于养老保险关系的城乡转续，将阻碍建立统筹城乡的养老保障体系目标的实现。刘昌平、殷宝明(2010)在关于城乡养老保险关系转续的研究结论中指出基础养老金转续难是养老保险关系转续困境的症结所在，而计发办法的差异正是其中的主要影响因素［1］。此外，对于新农保的现行计发办法而言，尽管简单易操作且具有绝对的公平性，但一刀切的养老金标准必然难以满足不同地区由于经济发展不均衡和生活水平差距而产生的差异化的养老保障需求。肖金萍(2010)通过构建农村老年人最低生活保障水平测度方法，测算了全国31个省市的最低养老金水平，研究结果显示:各地最低养老金的最高水平是1903.17元，最低水平是550.70元，前者约为后者的3.5倍［2］。新农保基础养老金现行计发办法到底存在哪些问题，如何改进以实现参保者稳定的收入替代水平，进而怎样进行相配套的财政筹资机制改革，改革后所带来的财政补贴规模将产生怎样的变化，筹资机制是否更优化，这就是本文将要解决和回答的主要问题。

二、文献综述

自2009年新农保试点以来，国内学者从理论和实证两个层面对保障水平和筹资模式进行了广泛而深入的研究。对于新农保合意的理论替代率，部分学者根据领取的养老金总额与农民纯收入的比值测算处于14%-31%的区间［11-13］。高鉴国(2011)进一步提出应将农民养老保险替代率的理想目标定位于等同甚至稍高于城镇职工养老保险替代率水平［14］。从新农保的实际替代水平的角度，邓大松、薛惠元(2010)研究了新农保的总体替代率，指出基础养老金的目标替代率很低并建议提高个人账户缴费基数，实行比例费率制［15］。此外，李伟、赵斌、宋翔(2010)的研究结论则显示如果以2.5%的利率测算，假设参保农民选择100元的缴费档，15年后所领取养老金的实际替代率仅为18.1%［12］。刘蕾(2010)考察了城乡社会养老保险制度的均等化程度，比较发现由于政府补贴、企业和集体缴费责任等方面的差异，城乡基本养老保险制度替代率水平相差很大［16］。从已有的研究看，国内学者对于新农保计发办法基本上形成了两点共识:一是认为应以农民人均纯收入替代率来衡量养老金保障水平;二是指出现行计发办法的收入替代水平不稳定且城乡保障水平存在很大差距。与此同时，部分学者对新农保的筹资机制进行了探讨。林义(2009)、雒庆举(2010)和程杰(2011)等学者认为新农保筹资的财政负担总体上并不大，但中央和地方政府之间的财政压力存在差异，尤其是贫困地区的地方财政分担压力较大［17-18］。米红、王鹏(2010)通过实证研究提出“有限财政”理念，设计了省、市、县三级财政分担“进口”补贴模式［19］。毕红霞、薛兴利(2011)则指出中央和地方在新农保财政补贴上的总体负担较轻，但各省在新农保的财政补贴上压力不均，进一步提出建立体现地区经济差异性和财政责任有限性的财政支持模式［20］。

综上所述，国内外的研究成果普遍反映出非缴费型普惠制农村最低养老金进行收入替代的重要意义和作用，而国内对新农保收入替代水平的研究主要集中在个人账户层面，专门针对新农保基础养老金计发办法的研究成果较为少见。此外，国内关于新农保筹资机制的现有研究成果虽然都是基于合理分担政府财政补贴责任的视角，但是所提出的改革方案要么与现行政策存在较大差别而难以付诸实施，要么没有进行必要的评估，可行性上有待进一步论证。特别的，还没有研究成果从新农保基础养老金计发办法和筹资机制统筹规划的角度进行研究，而这正是本文研究的落脚点。本文将在评估现行基础养老金计发办法的基础上，对基础养老金计发办法进行再设计，构建新的筹资机制，并进行相应的测算和评估，以期在完善新农保基础养老金计发办法和筹资机制上做出有益的探索。

三、基础养老金现行计发办法评估

(一)地区间新农保基础养老金收入替代水平不均衡

表1 2010年各地基础养老金收入替代水平和最低养老金标准

《指导意见》确定的新农保基础养老金的国定统一标准是55元/月/人。按照这一规定表1给出了2010年基础养老金在全国及31个省市的农民人均年纯收入替代率以及各地最低养老金标准。

由表1可知，我国各省市的农民年人均纯收入存在很大差距，最高收入约为最低收入的4.2倍;各地最低养老金标准之间也存在很大差异，最高标准约为最低标准的3.2倍;基础养老金收入替代水平各省区间极不均衡，替代率最高达到22.1%，最低仅为5.3%，前者约为后者的4.2倍。比较基础养老金收入替代率与农民人均年纯收入，显示收入越高的地方养老金替代率越低，现行计发办法难以体现各地实际收入差异。通过比较基础养老金标准与最低养老金标准，不难发现660元/人/年的国定标准一方面难以满足农村老年人的基本养老保障需要，另一方面无法实现各地差异化的养老保障需求。因此，尽管实行统一额度计发的新农保基础养老金的现行计发办法具有表面上的绝对公平性，但其实际上偏离了政策目标，缺乏实质公平性。

(二)个人实际收入替代率存在下降风险

养老金参照工资收入增长情况或物价指数状况进行适当调整是保证退休者实际生活水平维持相对稳定的必要措施。一般情况下，养老金按照社会平均工资增长率的一定比例上调。《指导意见》规定“国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准”，本文假设其与城保基础养老金的调待办法相同，通过比较2000～2010年历年城镇企业退休人员人均退休金调整幅度和城镇在岗职工社会平均工资增长幅度，可计算出养老金调整系数约为0.5。以分别满足城保和新农保最低缴费年限15年的两个参保者为例，为方便对比，将他们的工资收入分别标准化为城镇在岗职工社会平均工资和农民人均纯收入且假设二者增长率相同，均为6%，同时参照城保基础养老金每多参保一年替代率增加1%的规定，进一步假设新农保基础养老金每多参保一年替代水平增加1/15①将城保和新农保基础养老金的目标替代率和替代水平同时按照15年的最低缴费年限平均到每一年利于进行对比。另外，城保和新农保基础养老金调整系数，社平工资和人均纯收入增长率只要保持一致，其具体数值对二者的比较结论不产生实质影响。。

图1 基础养老金收入替代率对比(%)

图1(1)对比了城保与新农保基础养老金收入替代率以及新农保基础养老金制度设计的理论替代率与实际替代率;图1(2)对比了新农保参保先后的基础养老金实际替代率。由图1(1)，一方面，新农保基础养老金设计的12.8%的收入替代率(2009年全国农民人均纯收入水平下)低于城保基础养老金设计的15%的目标工资替代率;另一方面，新农保基础养老金8.6%的实际替代率低于12.8%的理论替代率。由图1(2)，一方面，新农保先参保者基础养老金实际收入替代率高于后参保者的实际收入替代率，参保者在养老金权益累积满15年后，先参保的基础养老金实际替代率为8.6%，后参保1年的下降为8.3%，后参保2年的为8.1%，后参保3年的7.9%，后4年的7.6%，可见参保时间越晚，基础养老金实际替代率越低;另一方面，如果参保时间长于15年基础养老金待遇不增加的话①由于目前的制度设计并未强制规定对参保时间长于15年的参保者加发基础养老金，且提高和加发部分由地方政府支出，因此大量存在财政困难的地方新农保实施办法基本照搬《指导意见》，没有加发补贴。，则退休前参保时间长的参保者的基础养老金收入替代率可能反而低于参保时间短的参保者的收入替代率，甚至会出现先参保且参保时间长的参保者的基础养老金收入替代率低于后参保且参保时间短的参保者这种极不公平的现象。结合图1(1)和图1(2)，只要养老金调整系数小于1，新农保基础养老金增长幅度小于农民人均纯收入增长率，其国定标准的实际收入替代率将不断下降。

四、基础养老金计发办法再设计与筹资机制构建

(一)实现收入替代功能的计发办法设计

根据以上评估结论，本文将新农保基础养老金计发办法重新设计为按上年度农民人均纯收入的一定比例计发，即采取与城保基础养老金相同的收入关联型统一比率方式，突出基础养老金的收入替代功能。国发［2009］32号文件规定的中央和地方政府的最低补贴标准总额约为690元/人/年(中央负担660元/人/年，地方承担30元/人/年)，即相当于 2008年农民人均纯收入的14.5%②2008年我国农村居民人均纯收入4761元。数据来源于国家统计局网站:2008年国民经济与社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn，2009-02-26。，与城镇基本养老保险社会统筹账户所规定最低目标工资替代率15%基本一致。本文将新农保基础养老金收入替代率设定为15%，与参保15年的城保基础养老金工资替代率保持一致。结合上文对现行计发办法的评估，采取收入关联型统一比率待遇计发方式有以下几点好处:其一，体现各地区收入水平与生活标准差异，各地基础养老金的收入替代率相同，但基础养老金具体标准因地而异;其二，维持了基础养老金收入替代率的稳定，防止实际收入替代率下降且避免出现“鞭打快牛”的反向激励;其三，与城保基础养老金计发办法保持一致有利于实现基本养老保险关系的城乡转续。

(二)与计发办法相配套的筹资机制构建

《指导意见》规定，新农保基础养老金由政府全额负担，其中中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。在统一额度的待遇计发办法下，每个参保者将获得数额完全相同的基础养老金。但如果按照上文所设计的统一比率的待遇计发办法进行补贴，由于各地农民人均纯收入存在很大差别，则会出现对越富裕的地方补贴越多越贫穷的地方补贴越少的“保富不保穷”的极不公平情况。因此，一方面应继续发挥中央财政补贴的主导作用，保障全国范围内公共财政再分配的公平性，另一方面需兼顾地方县域经济发展和农村居民纯收入的差异，按照各地经济和社会发展水平的不同对新农保缴费补贴予以区别分担，提高地区间财政负担均衡程度。据此，本文构建了与统一比率待遇计发办法相匹配的财政筹资机制，以各层级上年度农民人均纯收入为补贴基数，中央和地方政府从上至下按照15%的收入替代率水平进行差额补贴，建立如图2所示的“金字塔”状“中央-省级-县级”三级财政筹资模式③鉴于“省直管县”的财政体制改革趋势，在此没有考虑地市级的财政补贴。。

文中设计的标量脱靶量测量系统采用基于LFMCW雷达测距原理的脱靶量测量方法，系统带宽大、距离测量精度高。但是接收机中频带宽小，信号采样率和数据传输速率低，信号处理计算量小，电路简单。该系统具有电路简单、成本低、体积小、重量轻、峰值功率低、测量精度高等特点。而且采用一体化、模块化设计，根据不同任务可装载于不同的靶标平台。该系统已形成系列化产品，成功应用于靶弹、靶船和无人机等多个靶标平台。系统脱靶量测量精度≤1 m，测量范围为0～60 m，达到国内先进水平，为部队打靶训练和科研靶试提供精确的脱靶量信息，具有良好的应用前景。

如图2所示，新农保基础养老金的补贴依次包括:国家基础养老金、省级补助金、县级补助金。国家基础养老金由中央财政承担，与《指导意见》中的负担责任和水平设计相当，省级和县级补助金的补贴额度与各地经济发展情况相适宜，地区间存在差异，但同一级公共财政的补贴责任和标准一致。首先，中央政府以上年度全国农民年人均纯收入为计发基数，以计发基数的15%为最低养老金标准，由中央财政负担;其次，省级政府以上年度本省农民人均纯收入作为计发基数，按照15%的目标收入替代率确定不低于国家标准的本省基础养老金标准，省级财政负担高于国家基础养老金的差额部分(即省级补助金);最后，县区级政府以上年度本地农民人均纯收入为计发基数，同样按照15%的目标收入替代率确定不低于所在省的基础养老金标准，县级财政负担超过全省最低养老金标准的差额部分(即县级补助金)。在这一模式下，新农保基础养老金仍然实行公共财政筹资的非缴费型普惠制，但筹资主体由中央财政一方扩大为中央和地方各级政府多方，不同地区的基础养老金待遇存在差异，但同一层级公共财政对个人的补贴标准相同。图3中，自下而上的虚线箭头表示“金字塔”中上层政府财政在本层的基础养老金标准高于下层政府所确定的标准时才进行补贴，如果等于或低于则不进行补贴。

图2 “金字塔”状新农保基础养老金财政筹资结构

五、基础养老金财政补贴规模测算和评估

(一)财政补贴规模的宏观考察

新农保财政补贴规模由补贴标准和参保人数决定，待遇计发办法和筹资主体的变化必然影响到财政补贴规模的大小和责任的分担。《指导意见》规定中央政府负担660元/人/年的基础养老金，地方政府的缴费补贴标准不低于30元/人/年①地方政府包括省、市、县三级政府，由于各省对地方政府补贴分担机制的规定差异很大，在此假设全部由省级财政负担。同时不考虑地方加发的基础养老金和为鼓励缴费所增加的缴费补贴等模糊的弹性补贴负担。。新农保试点范围已经从2009年10%的县(市、区、旗)扩大到2011年40%的地区，同时“十二五”规划纲要提出“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”，由于一方面难以准确预测未来新农保扩面的确切速度，另一方面在制度全覆盖的情况下能够更准确地评估财政的承受能力，因此本文在测算中央和省级财政补贴规模时假设新农保已实现了全覆盖。两种财政补贴机制下2009年制度建立时中央和省级政府补贴规模的计算公式为:

《指导意见》下补贴规模中央=330×2009年东部各省60岁及以上农村人口总和+660×2009年中西部省份60岁及以上农村人口总和 (1)

《指导意见》下补贴规模东部各省=330×2009年各省60岁及以上农村人口+30×2009年各省16～59岁农村人口②由于统计年鉴中只有15～59岁农村人口数据且15岁的农村人口难以从中分离，在此以之代替测算所要求的16～60岁农村人口。(2)

《指导意见》下补贴规模中西部各省=30×2009年各省16～59岁农村人口 (3)

新筹资机制下补贴规模中央=2008年全国农民人均纯收入×15% ×2009年全国60岁及以上农村人口 (4)

新筹资机制下补贴规模各省=(2008年全省农民人均纯收入-2008年全国农民人均纯收入)×15% ×2009年全省60岁及以上农村人口 (5)

根据(1)式，测算出《指导意见》下的中央财政的补贴规模约为567亿元，占当年中央财政收入的1.58%;根据(4)式，测算出新补贴机制下，中央财政的补贴规模约为744亿元，占当年中央财政收入的2.1%。根据(2)、(3)、(5)式，各省补贴的测算结果如图3和图4所示。

图3 《指导意见》规定下2009年各省新农保财政补贴规模与占财政收入比例

图4 新筹资机制下2009年各省新农保财政补贴规模与占财政收入比例

如图3，一方面，从财政补贴规模来看，各省间差异很大。其中，新农保补助金最高为山东省的35.9亿元，此外江苏(30.66亿)、河北(27.42亿)和广东(21.56亿)等省的财政补贴规模均超过了20亿元;新农保补助金最低的西藏自治区为0.47亿元，此外青海(0.67亿)、宁夏(0.69亿)等省区也有一定规模的财政补贴支出。另一方面，从补贴规模占各省财政收入的比例来看，各省情况差异也较大。占比最高为河北的8.56‰，此外包括山东(5.44‰)、西藏(5.21‰)和海南(5.18‰)等省财政负担比率均超过了5‰;占比最低的为上海市的0.28‰，此外北京(0.31‰)和天津(0.68‰)等直辖市的财政负担比率也不到0.7‰。

如图4，在新筹资机制下，全国31个省市中有12个需要省级补贴，另外19个不需要。其中，12个需要省级财政补贴的省份中，10个属于东部沿海经济发达省份，仅2个属于中部省份。在需补贴的东部省份中，除浙江、江苏、广东、山东4省补贴额高于10亿元外(浙江和江苏补贴额最高，均为27.9亿元)，其余省份的补贴均低于10亿元，而补贴最低的吉林、黑龙江2个中部省份，分别为0.4亿元和0.3亿元。相应的补贴占各省的财政收入比例排序为:浙江(4.34‰)、江苏(2.88‰)、福建(2.24‰)、山东(1.55‰)、广东(1.00‰)5 个沿海经济发达省份高于1.0‰，而吉林(0.29‰)和黑龙江(0.15‰)两个中部省份排在最后两位。

(二)财政补贴规模的一个微观考察

由于统计年鉴中没有关于试点县区的数据资料，本文以项目课题组2010年7月～8月对湖北省新农保首批试点县区中的5个县区(梁子湖区、安陆市、赤壁市、曾都区、石首市)专题调研中相关政府部门提供的数据为依据，计算新待遇计发办法和财政筹资机制下基础养老金的补贴构成、县区财政补贴规模以及在财政收入中的占比，基础数据包括各县区2009年农村60岁及以上老年人口数、2009年财政收入和2008年农民人均纯收入。测算结果如图5所示。

图5 新筹资机制下湖北省新农保首批5个试点县区基础养老金补贴构成及规模

图5(1)中，中央财政对5区县老年农民基础养老金的补贴额度相同，为714.1元;由于2008年湖北省农民人均纯收入低于全国，则省级补贴为0;在县区补贴中，赤壁市、曾都区和石首市分别补贴115.1元、62.2元和25.7元，其他两县区补贴为0。从而5县区的基础养老金标准分别为739.8元、776.25元、829.2元、714.1元和714.1元，县区之间相差不大。图5(2)表示5县区本级财政补贴规模和占财政收入的比例，最高为曾都区的7.3‰，其中安陆市和梁子湖区不用补贴，补贴规模与其在财政收入中的占比也表现出很强的一致性。

(三)财政补贴对比分析与筹资机制评估

通过以上财政补贴规模宏微观两个角度的分析测算，与现行补贴办法相比，本文构建的财政分层负担、多方筹资的新农保基础养老金补贴机制优势明显:

其一，中央财政补贴仍发挥主导作用。新补贴机制下，就省级财政补贴而言，31个省市中有19个不需要省级财政补贴，完全由中央财政补贴负担，且各省相应的基础养老金待遇可达到当地农村居民纯收入的15%或以上。县级财政补贴层面，以湖北省5个新农保试点县区为例，中央财政补贴的基础养老金占财政补贴总额的比例分别达到96.5%、92.0%、86.1%、100%和100%。相比现行办法，新补贴机制在中央财政补贴规模增幅不大的前提下(仅比原补贴规模增加了0.5个百分点)，取得了更好的“瞄准”补贴效果，大大减轻了经济欠发达地方财政新农保补贴压力。

其二，地方政府财政补贴规模与相应财政能力保持了较好的一致性。按《指导意见》的现行补贴办法，省级财政补贴规模与其在财政收入中的占比不相匹配且差异较大，比如贵州、西藏、甘肃、青海等西部经济发展落后省份，财政补贴规模很小但在财政收入中占比较大，意味着现行补贴机制下，相应的新农保部分地方财政补贴负担较大。在新补贴机制下，除浙江、江苏、福建、山东等补贴占财政收入比例超过1‰的省份外，其余各省的新农保财政补贴负担与地方经济、财政收入之间存在较强的关联，可实现较为平稳均衡的补贴效果，并且较好地达到了使新农保基础养老金的补贴责任在东南沿海经济发达省份向下转移的目的，保证了财政补贴规模与地方财力的一致性，在实现保障效果的前提下，分担了新农保中央财政补贴压力。

其三，越富裕发达的地方，地方财政补贴责任越大，反之则地方补贴责任越小。在现行补贴办法下，地方政府补贴规模的大小完全取决于农村人口的多少，这导致了农业人口较多、经济发展落后的中西部省份补贴责任更重。如图3，新农保财政补贴在财政收入中占比较大的依次为四川、贵州、湖南、甘肃、西藏、安徽、河南等，而北京、上海、天津、广东、浙江等地负担较轻。在新补贴机制下，需要补贴的除了黑龙江、吉林两省外，其余均为东部经济发达省份，其中浙江、江苏、广东、山东、福建、上海和北京对新农保补贴额度超过3亿元，而中西部经济发展较落后省份则无需补贴。在县级补贴层面，由图5(2)，5县区中补贴规模排序为赤壁市(490.4万)＞曾都区(273.9万)＞石首市(24.7万)＞安陆市和梁子湖区(0)，其相应的农民人均纯收入和财政收入的排序为赤壁市(5528元，109528万)＞曾都区(5175元、74418万)＞石首市(4932元、38058万)＞安陆市(4560元、36060万)＞梁子湖区(4275元、10538万)，补贴表现出责任分担与能力大小的高度匹配。

其四，越贫穷的地方，养老金实际收入替代率越高，财政转移支付力度越大，反之，养老金实际收入替代率越低，财政转移支付力度越小。新补贴机制以农民平均纯收入水平为补贴基数，收入越高的地方需要财政补贴的层级越多，反之地方财政补贴的层级越少。相应补贴的效果为，越贫穷的地方基础养老金实际收入替代率越高，地方财政补贴负担相应越低，个人的养老保障水平则越高。中央财政以全国农民人均纯收入作为补贴基数，尽管对每个人的补贴额度一样，但低于平均收入水平的省份的养老金实际收入替代率要高于15%，高于平均收入水平的省份的养老金实际收入替代率则低于15%(相应的差额由地方各级财政补贴，最终可达到15%的基础养老金替代率)，以湖北省5区县的基础养老金实际替代率为例，按人均纯收入由高到低的赤壁市、曾都区、石首市、安陆市和梁子湖区，国家补贴部分的实际收入替代率分别为 12.9%、13.8%、14.5%、15.7%和16.7%，不难证明越贫穷的地方养老金实际收入替代率越高。

六、结论及政策建议

明确财政补贴的新农保试点运行彰显了政府推行基本公共服务均等化的决心，标志着中国覆盖城乡居民的基本养老社会保障体系初步形成。在新农保试点范围快速扩大的现实背景下，建立科学合理的待遇确定办法和财政补贴机制具有重要的现实意义。然而，当前新农保基础养老金实行统一额度的计发办法，造成了各地基础养老金收入替代率极不均衡且实际收入替代率在未来存在不断下降的风险，同时与之相配套的一刀切的财政补贴办法导致经济越发达的地区地方补贴财政负担越轻，经济越落后的地区地方补贴财政负担越重。

基于此，本文在不改变新农保基础养老金非缴费普惠制基本属性的前提下，设计了“统一比率计发待遇+分层负担多方筹资”的待遇计发办法和相匹配的财政补贴机制。在所设计的组合方案下，各地新农保基础养老金保证了收入替代率的稳定，有利于实现基本养老保险关系的城乡转续，具体标准反映了各地差异化的收入水平和养老需求，同时实现了各级政府筹资责任分担与能力大小的匹配，优化了中央政府、地方政府尤其是中西部贫困地区的新农保财政补贴责任分担机制。

在政策的具体推行过程中，需要防止两种可能出现的逆向选择和道德风险行为:其一，养老金标准低的贫穷落后地区的农民向养老金标准高的富裕发达地区的趋利性流动，其连锁反应是富裕发达地区将强化户籍壁垒;其二，地方政府为逃避新农保补差责任人为压低本地农民纯收入水平数据。本文认为，对于第一种情况，可采取将退休者新农保个人账户的在本地的参保缴费年限记录作为基础养老金受益资格审查条件;对于第二种情况，可通过建立科学准确权威的统计制度并严肃统计纪律加以防范。

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