新型战略性城市增长极培育进程中的制约因素分析

魏丽华，艾美芳2

（1.中共河北省委党校 经济学部，河北 石家庄050061；2.石家庄经济学院培训中心，河北 石家庄 050021）

一、新型战略性城市增长极的内涵与特点

近些年我国的城镇化率、城镇发展规模及发展速度等都取得了举世瞩目的成就。然而，发展中暴露出来的矛盾和问题也日渐突出。如:城市的增长方式粗放，其发展以土地等资源的粗放式运营和超负荷运载为代价，稀缺要素供需矛盾日益突出，生态环境问题日益加剧，资源的瓶颈制约增强；城市功能过于集中而带来的各种“城市病”日益突出，经济发展各种的成本不断攀升；城市发展与环境保护矛盾越发尖锐；城市发展效率不高，城市综合竞争力不强；发展失衡与不协调的现象日渐严重。以及资源型城市的发展转型困境；次发达区域的崛起压力；城市创新与科技载体的缺乏；经济发展与社会事业发展的不协调日渐突出；等等。因此，加快城镇的可持续发展进程，改变发展过程中的粗放式模式，积极培育新型战略性城市增长极，迫在眉睫。

鉴于上述问题，从区域可持续发展的角度出发，为了推动经济与社会的和谐发展，实现区域的协调共进，当前有效的路径选择就是培育壮大新型战略性城市增长极。所谓新型战略性城市增长极，其有别于传统意义上的城市增长极。它以科技创新能力强、经济实力雄厚、中心城市辐射带动能力强、资源要素整合能力高、产业聚集度高、产业结构优化、基础设施完善、城市之间的分工协作程度高、对外开放程度高、经济与社会和谐共进等为基本特征；它注重当前与长远相结合，以增强发展的前瞻性；注重速度与效益相结合，以增强发展的持续性；注重投入与产出相结合，以增强发展的实效性；注重投资与消费、出口相结合，以增强发展的均衡性；注重经济与社会相结合，以增强发展的协调性；注重民生与社会事业相结合，以增强发展的和谐性。它着眼于经济与社会的可持续发展；瞩目于城市内生性增长力的培育；它是推动重点项目建设的载体、是利用外资的平台、是对外贸易的窗口、是推动经济技术合作的桥头堡。[1](p73)因此，新型战略性城市增长极在经济发展方式转变，产业结构优化升级，培育新的经济发展制高点，实现工业化与城镇化的协调共进、经济与社会的可持续发展，提高社会和谐度等方面，发挥着重要作用。

基于新型战略性城市增长极的丰富内涵，其特点突出体现在以下三个方面：

1.新型性。

新型战略性城市增长极的新型性，主要体现在：其显著不同于传统意义上的粗放式城市增长极。它坚持以人为本，瞩目于创新与科技对城市发展的驱动力，强调经济发展与社会公共事业的和谐共进；它以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以全面、协调、可持续为特征，通过创新的演进与产业的升级，有效推动产业结构的优化与经济社会的协调发展，实现城市现代化、产业集群化、环境可持续化的同步推进，以发展路径的科学化、发展模式的集约化、发展特征的个性化和发展方向的协调化，全面提升城市发展的质量与水平，从而使城市发展永葆旺盛生命力的若干新型化城市、城市群或城市带。[2](p107)

2.战略性。

新型战略性城市增长极的战略性，主要体现在：无论是基于城市功能的转型升级、产业结构的优化调整，还是基于经济与社会发展方式的有序转变等视角，其都是对过去长期以来一直沿袭的高投入、高排放、高消耗、低产出这一粗放式发展路径的根本性变革。这一变革的艰巨性、根本性、长期性与历史性决定了其是一项系统的、长期的战略行为，而不是一种短期的、能够立竿见影取得成效的功利性行为，同时也决定了这一变革的进程不会一帆风顺，更不可能一蹴而就。但作为城市未来发展的方向，其所蕴含的战略意义与时代价值决定了要将新型战略性城市增长极的培育壮大作为一项长期战略加以统筹规划坚持下去，既不能急于求成、急功近利，更不可由于某些暂时性的困难与挫折半途而废。[2](p107)

3.增长性。

新型战略性城市增长极的增长性，则主要体现在：其出发点和落脚点依旧是产业竞争力的提升，城市的发展与演进，经济与社会的和谐增长，协调共荣。并且，新型战略性城市增长极的增长性并不仅仅局限于经济领域GDP数字的增长，更多的则体现在：经济发展的质量度与水平度、产业发展的投入产出度、产品的科技创新度与品牌度、城市经济的对外开放度、人民生活水平的满意度、社会承载力的和谐度、城市发展路径的可持续度等诸多领域。因此，新型战略性城市增长极培育的终极目标依然是区域经济的增长与发展，并且是高质量的增长、科学的发展、和谐的发展。[2](p107)

总之，兼具新型性、战略性与增长性三元特征于一体的新型战略性城市增长极（其示意图如下图所示）的培育与发展，有利于推动城市功能的完善与升级，提高城市发展的可持续力；有利于推动产业结构的优化与调整，提升产业的竞争力；有利于推动经济发展方式的转变，增强区域发展的生命力。因此，作为我国城市发展中的崭新路径选择，新型战略性城市增长极的培育与发展，对于加快培育建设实力雄厚、配套完善、环境优美的和谐城市，打造具有国际竞争力的城市群，具有重要意义。

图1 新型战略性城市增长极兼具的多元化特点示意图

虽然新型战略性城市增长极具有如此突出的作用，然而，在现实中，存在着诸多制约其培育与发展的瓶颈。分析这些瓶颈制约因素，对于制定科学合理的城市增长极转型升级规划，推动城市的和谐发展，意义显著。

二、培育新型战略性城市增长极需要突破的瓶颈

培育新型战略性城市增长极需要突破的瓶颈，集中体现在以下六个方面：

1.改善金融生态环境，培育多元化投资主体，突破资本制约。

新型战略性城市增长极的培育与发展，离不开资本要素的强力支撑。而当前，有效资本供给的不足成为制约城市发展最严重的掣肘之一。这一方面是导致当前地方政府“土地财政”的重要原因，另一方面也制约着城市基础设施和公共服务数量与质量的有效改善。

基于此背景，培育新型战略性城市增长极，就需要实行市场化、实体化、多元化运作，改善生态环境，破解资本约束对城市转型升级的软肋。一方面，强化与多元投资主体的战略合作。抓住有利发展机遇，从城市特色和要素禀赋优势出发，充分利用国家政策，积极争取国家各项产业技术研发领域的财政支持，联合地方政府资金，引进和发展产业发展基金、私募股权投融资等新兴投资模式，参股设立城市发展建设投资公司，全方位地动员多元化力量参与到城市基础设施与公共事业的投资、建设与运营，推动城市战略合作伙伴的培育与发展。并且，创新金融工具与金融衍生产品，推动融资能力的高度化与结构的合理化。大力引导民间投资，加快创投机构的建设，激发资本活力，促进国有资本、民营资本、实物资本、货币资本以及境外资本等都发挥其应有的最大价值。

另一方面，要完善资本融资领域的风险投资机制和服务保障机制。依托产权交易市场，充分利用对本土资源的熟悉优势，通过政府的政策引导，加快创投基金设点的建设，培育城市投融资建设服务平台及私募股权投资公共服务平台，完善产权激励机制和投融资企业与创投机构之间的沟通协调机制，促进更多的创投基金进入有助于新型战略性城市增长极培育与发展的项目。此外，还要加大对创新型企业上市的扶持力度，建立健全上市企业的要素保障和政策扶持机制。

总之，要多措并举地培育多元化投资主体，拓宽融资渠道，创新融资模式，努力创新多种金融工具，开创全新的投融资市场格局，为城市创新发展升级提供不竭动力。

2.推进创新，培养并引进高端人才，突破技术制约。

作为新型战略性城市增长极，其典型特征就是以创新与技术作为城市发展的内生驱动力。然而，由于长期以来城市发展进程中行政体制改革落后于经济体制改革，导致当前城市发展建设中面临着行政条块分割、要素集聚力弱、政策协调力不强等体制弊端。这既造成了城市升级发展所必需的创新能力的有效开发、创新资源的优质供给、创新体系的有力扶持和创新资源的充分共享等受制于不同部门利益，也进一步造成了城市创新体系缺乏综合战略规划和统一协调，产业联盟构建、园区开发建设、科技战略合作、财政税收分享、管理体制协调以及创新公共服务平台搭建等领域的政策机制缺乏有效衔接与充分落实，[3](p8)致使创新资源体系孤立封闭，先进科研设施及科技成果的转化率与使用率不高，社会共享机制无法形成，“产学研”等战略联盟的关联互动与优势互补等作用也远远没有发挥出来。这些都直接影响了新型战略性城市建设与发展的进程。

基于此现状，首先，要创新人才机制，完善有效的人才政策，着力营造鼓励创新、宽容失败，有利于人才脱颖而出、人尽其才的积极自主创新环境和氛围。并且，建立完善人才的“培育+引进”并举并重机制，着力引进以海内外领军型创新人才为重点的高端人才，加大对战略型科学家、学术带头人和科学家团队的扶持力度。建立以科研项目为中心而非以行政组织为中心的运作管理机制，实行项目组承包责任制，完善市场化、社会化和效益化的科学评价体系，加大知识产权保护力度，以保证自主创新价值最大化的社会实现。[4](p5)并且，以求真务实、优质高效的态度，加快人才资源结构的调整升级步伐，对高端急缺的专业技术人才的引进与培育、配套及服务给予足够重视，充分利用科研院所等机构资源，根据战略性新兴产业发展需要及企业创新需求采取“订单”式人才培养模式，开设针对性高、应用性广、操作性强的专业课程，加快吸收、培养和储备战略性新兴产业、先进制造业等领域急需的专业技术人才队伍。[3](p8)同时，以政策倾斜、科技项目启动资金等手段完善有利于吸引人才、留住人才、能够充分发挥人才作用空间的制度支持体系，把事业发展、个人价值实现、待遇提高等多种因素添加到人才制度设计之中。总之，要着力提升人力资源储备的数量与质量，推动上游产业与下游产业双向延伸。

3.解放思想，创新理念，突破管理制约。

培育新型战略性的城市增长极，必须解放思想，创新城市发展理念。由过去的“建设城市、管理城市”观念向“经营城市、治理城市”转变。

“治理”不同于“管理”，更不同于“管制”。所谓治理，其英语为governance，它来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，从20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家开始赋予governance以新的含义。俞可平（2000）通过梳理各国学者对治理的研究认为，治理的基本含义是指“在既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。[5](p5)

基于治理丰富内涵的城市治理，主要是指对城市公共产品、公共设施、公共服务的管理，是对社会公共生活的管理。要实现科学的城市治理，首当其冲的就是需要制定科学的城市发展规划，实现新型战略性城市增长极的有效区域布局。新型战略性城市增长极的培育与发展有赖于区域资源要素禀赋的合理配置、产业之间的高度关联以及企业之间的密切协作。因此，要推动新型战略性城市增长极的培育与发展，就必须从生产要素成本、产业关联度、企业协作度等方面综合考虑，针对城市的不同类型、呈现的不同特点、所处城市化与工业化发展的不同阶段，制定科学的城市发展空间布局规划。

同时，还要切实加大政府职能转变的力度与进程。从权力管理到权威治理，从行政审批到政务公开，一个具有竞争力的城市与一个负责任的、高效率的政府治理体系密切相关。创新城市治理的关键是要彻底改变政府职能。事实上，从公共管理角度而言，政府只需做好行政、市政、财政和民政等四件“政事”，其他的事由市场和社会去做即可。政府要彻底从管制与管理中解脱出来，真正将权力的、管理的政府变成服务的、监督的政府；将一个指手画脚、眉毛胡子一起抓和西瓜芝麻都捡的政府变成一个“权力有限不越位、治理有效不缺位、行动有为不错位”的廉洁效能政府。

4.推动产业结构调整与发展方式转变，突破产业制约。

当前，我国城市的产业发展不同程度的存在着结构低度化、投入高度化、产出低效化等特征，集群竞争力不强，产业链条短而欠完整，上下游产业之间和企业之间以及供应链的各个环节衔接松散，产品配套能力弱，产业集中度低，市场销售渠道分散，具有国际竞争力的主导产业和知名品牌少，上下游和外围服务企业配套不完善，市场整体竞争优势不突出。而且，企业之间行业关联度低，集群内企业之间以及城市之间的创新与合作意识淡漠，加之很多城市存在的主导产业的高耗能和高投入等特征，使得环境和社会问题日益突出。这不仅导致了产业缺乏持久的竞争优势和竞争力，也致使区域不能形成具有强辐射和带动力的中心城市。

基于此现状，首先就需要加快产业发展理念的创新，跳出城市自身封闭发展模式的局限，以全球化的高端视野规划城市的产业发展战略、产业布局和区域发展布局，抢占产业发展的制高点。以产业结构调整与经济发展方式转变为主旋律，实现产业发展由高要素投入、高资源依赖、高社会成本、低产业附加值的传统“三高一低”的模式向创新度高、设计品牌度高、附加值高、低污染度的新型“三高一低”模式转变。并且，着力发挥城市所固有的要素禀赋优势，完善有利于推动产业创新的相关扶持体系，加快推进高附加值的高新技术产业和现代服务业的规模化、集约化、品牌化与国际化发展，使战略性新兴产业逐渐取代衰退性产业成为城市新一轮转型升级发展的引擎，从整体上实现产业形态质的跨越与演进。此外，还需推动城市资本、技术、资源等稀缺要素配置的科学化与优质化，搭建产业培育、机构投资、企业创新、价值共享的产业化生态链平台。积极引导国内外先进的研发机构从产业价值链的加工制造、营销运营等较低级阶段进入研发创新、品牌创造等更高附加值阶段，以此来推动区域产业结构和产品结构调整，加快融入全球服务外包和高端制造的专业化分工体系，进而实现产品技术创新与产业的转型升级。总之，要多管齐下，以产业结构的合理化与高度化和经济发展方式的集约化、可持续化夯实新型战略性城市增长极的产业基础。

5.发挥比较优势，科学定位，错位发展，竞合有序，突破区位制约。当前城市发展中的产业同构、重复建设、盲目竞争等现状比较突出，区域发展缺乏统一的产业布局规划与利益平衡机制，不同城市为了追逐同一“馅饼”，常常陷入“自相残杀”的格局，很多地方甚至存在一定程度的以邻为壑现象。同时，由于城市之间缺乏利益协调机制，一些城市决策者坐井观天、画地为牢，看不到城市之间联合协调是必然的发展趋势，不是主动联合而是恶性竞争，既造成区域基础设施规划和城市发展布局的不合理，又削弱了我国城市的总体实力，降低了国际竞争力。事实上，城市的发展与发达的程度虽然在一定程度上取决于城市的区位，但更大程度上取决于城市的定位。

基于此现状，培育创新型城市增长极，就要以城市的要素禀赋与比较优势为基础，以科学的产业规划为前提，以城市实力增强、竞争力提升为核心，以互惠共荣为原则，以区域共建与一体化为机制，以构建利益共同体为平台，大力推动城市之间的合作与交流。具体而言，就需要科学定位、优势互补、组团创城、战略协调、错位发展，高度重视城市发展战略的协调性、差异性与互补性，建立更为科学的区域发展协调机制、有序竞合机制和利益平衡机制，实现在区域战略、发展政策与管理资源等领域的衔接互动。[3](p8)在这方面，可以借鉴深圳、广州等创新型城市在产业链条配套、创新研发服务、集群合作等领域的先进经验，以区域经济、科技、资本、人才、信息等要素的高度集成，实现产业差别化的有序承接。以区域战略联盟、产业协会、专业化团体等非政府组织方式，建立城市联盟、产业联盟、企业联盟、园区联盟等多层次多维度的区域合作组织，推动城市群组成链、形成片、抱成团，加强区域信息、技术、资金、资源、网络平台的有效整合和战略配置，完善以城市创新为载体的网络转型，实现其在产业链、技术链、资金链、物流链、信息链等领域的专业化协调与合作。[3](p8)同时，积极利用资本协作、利益共享等方式联合城市辖区县，统筹规划，培育功能协调、结构合理的梯度发展的经济产业创新基地。打破区域中心主义和区域封闭主义的盲目优越感，加快实现区域科技、产业合作形态的革命性突变，完善科技产业集群为载体的转型网络，加大城市间的产业配套、成果转化、人力资源的互动，培植具有市场竞争力的经济发展空间。

总之，在新型战略性城市增长极的创新发展中，要规避“一个区域，多个龙头，无数战略”的恶性竞争，积极构建区域协同创新，错位发展的协调机制。努力探索建立优势互补、竞合有序、互动前进的城市群共同体，培育区域创新发展的协调机制和区域制高点。

6.加大经济体制、行政管理体制与社会发展体制的改革力度，创新资源共享与收益合理分配等机制，突破体制制约。

当前我国经济社会进入到转型发展的重要阶段，城市的转型升级面临着来自经济体制、行政体制与社会发展体制等诸多领域的体制压力。过去一直以来延续的粗放式的城市发展方式致使资源环境的支撑保障能力日渐薄弱，土地、水、能源等各类稀缺要素及环境的综合承载能力与发展的要求缺口日渐扩大，循环经济、低碳模式和节约型社会建设成效尚未完全显现，行政管理方式与政策的执行存在手段单一、限制门槛过多，城乡发展的二元结构矛盾依旧突出，城乡居民在上学、就医、劳动就业、社会保障等方面依然存在较大差距，公共卫生服务体系建设与服务水平还有待提升，老龄化问题日趋严峻……上述问题的存在深深地制约着新型战略性城市增长极的培育与发展。

基于此现状，迫切需要加大经济体制与社会发展体制的改革力度，针对城市转型升级所需破解的体制机制等瓶颈制约因素、所亟需的要素支持与政策保障等，制定出相应的体制机制改革规划，创新资源共享与利益分配的科学化、合理化机制，加快推动城乡基本待遇均等化。通过经济与社会发展体制领域的改革与创新发展，排除新型战略性城市增长极培育进程中来自观念、体制、政策等各领域的障碍，为城市的转型升级提供完善的体制机制保障，增强城市发展的可持续性，为新型战略性城市增长极的发展指明发展方向。

三、结语

总之，新型战略性城市增长极的“新型性”、“战略性”和“增长性”对城市转型升级发展的重要意义是不言而喻的。然而其培育发展进程中的一系列制约因素所导致过程的漫长性与艰难性，也是不可忽视的。因此，要以战略的眼光，进行战略思维，作出战略规划，实施战略举措，创新工作方式，通过破解来自于资本、技术、产业、管理、区位、体制等一系列的制约因素，实现资本主体的多元化，创新活力的激发与创新资源共享，产业结构的升级，管理理念的创新，区位的优势互补、互惠双赢、协同发展，以及体制机制的有力保障，从而为新型战略性城市增长极的培育与发展培植内生驱动力。

[1]魏丽华.培育发展我国新型战略性城市增长极的重要性与路径选择[J].理论导刊，2010，（11）.

[2]魏丽华.当前形势下培育新型战略性城市增长极亟需破解的难题分析[J].长白学刊，2011，（3）.

[3]隋映辉.青岛创新型城市建设的制约性因素与发展思路[N].青岛日报，2010-07-17.

[4]隋映辉.创新型城市建设:战略态势、制约因素与发展思路[J]管理学刊， 2010，（5）.

[5]俞可平.治理与善治 [M].北京：社会科学文献出版社，2000.